淺議農村土地承包經營權流轉問題

胡瀟瀟

摘 要：新中國建立至今，農村土地改革問題一直是倍受社會關注的，隨著市場經濟的發展，城市化的程度也越來越高，農村土地承包經營權流轉成為必然趨勢，本文從土地承包經營權流轉現存的障礙出發，對完善土地承包經營權流轉制度提出了幾點想法，希望可以對保障農民權益，推進農業現代化進程有所幫助。

關鍵詞：土地承包經營權；流轉；障礙；對策

1 土地承包經營權流轉概述

根據我國《物權法》第128條的規定，土地承包經營權流轉是指，土地承包經營權人依照農村土地承包法之規定，在不將土地用于非農建設的前提下，有權采取轉包、互換、轉讓等方式，在承包期內將土地使用權轉移給他人進行農業生產的行為。

土地承包經營權流轉是發展市場經濟的客觀要求，是轉變農業生產結構，實現農業集約化、規?；a的必由之路。城市化的飛速發展，促使大量農村剩余勞動力流向城市，導致農村土地出現一些無人耕種、撂荒的現象，這就要求又快又好地實現土地流轉，改變當前土地資源閑置和浪費的現狀，而且，土地承包經營權流轉并不改變現有的承包關系，堅持“依法、自愿、有償”的原則，解決好土地流轉問題，有利于更好地實現農民增產增收、推動農業發展、最終實現構建社會主義新農村的目標。

2 我國土地承包經營權流轉面臨的障礙

2.1 規制土地承包經營權流轉的法律之間存在沖突

我國現行的規制、調整土地承包經營權流轉的法律主要包括：《憲法》、2007年實施的《物權法》、2003年實施的《農村土地承包法》和《農業法》，導致這些法律之間產生沖突的原因，我認為，主要是由于當時頒布法律時，所考慮的農村、農業發展的實際情況不同，社會的客觀需求不同，我黨有關“三農”問題的政策側重點也不盡相同。

這些沖突具體表現在以下幾方面，第一，關于農村土地承包經營權的法律性質的規定不一致。《物權法》將土地承包經營權規定在第三編——用益物權當中，與建設用地使用權、宅基地使用權、地役權都視作物權受保護；在《農村土地承包法》第37條中規定，承包方采取轉讓方式流轉土地的，要經發包方同意，采取轉包、出租、互換等其他方式，則無需發包方同意，可見，承包方在土地流轉過程中并不是完全自由的，也就是說，承包方的物權權能是不完整的；在《農業法》第13條第2款中規定，企業、科研單位可以通過與農民或者農民專業合作經濟組織訂立合同等形式，促進農業產業化經營，這種訂立合同的方式，便是以債權的形式保護土地承包經營權。第二，有關土地流轉登記的規定不一致?！段餀喾ā房倓t明確規定，不動產物權以登記公示為生效要件，但是《物權法》第127條又規定，土地承包經營權的生效采取意思主義，這二者之間的規定明顯存在沖突；《農村土地承包法》第49條也僅僅針對通過招標、拍賣、公開協商等方式承包農村土地的，經依法登記取得土地承包經營權證，可以依法流轉，并未規定家庭承包的土地是否需要登記。

2.2 土地流轉的主體地位不明確

《農村土地承包法》第34條規定，土地流轉的主體是承包方；《物權法》128條規定，土地承包經營權人有權將土地承包經營權采取轉包、互換、轉讓等方式流轉，《土地管理法》第14條規定，農民集體所有的土地由本集體經濟組織的成員承包經營，發包方和承包方應當訂立承包合同?？梢?，這樣的規定不夠具體，僅僅籠統地規定了土地流轉的主體為承包方、土地承包經營權人、集體經濟組織成員，也正因為主體地位比較模糊，造成了村委會、鄉鎮政府對土地流轉的實際控制地位，很顯然，這對農民在土地流轉中自由意志的發揮有一定的制約。

2.3 土地征收制度尚待進一步完善

第一，《憲法》第10條明確規定，國家為了公共利益的需要，可依法征收、征用土地并予以相應補償，可見，土地征收具有公益性，必須為了公共利益需要方可實施，但是，我國當前土地征收條件過于寬泛，這便導致部分地方政府鉆法律空子，不論是否為了公共利益，處于增加地方財政來源的需要，隨意征收土地，這不僅會侵犯被征地農民的權益，還有損政府權威；第二，土地征收補償不科學。補償乃土地征收的核心，在我國，農民的土地情結依然很深厚，土地征收補償不科學，很容易激化農民與政府之間的矛盾，現行法律規定，土地補償費的標準是土地產值、農業人口安置補助費、地上附著物及青苗補償費，但是土地被征收之后，經過開發，其市場價格卻上漲了好幾倍，對農民的補償僅僅是鳳毛麟角，土地承包經營權利人的利益無法得到充分保障，一定程度上，對土地流轉工作的順利開展也會造成一定障礙。

上述三個關于土地流轉過程中面臨的障礙，僅僅是筆者個人認為比較重要的問題，除此之外，諸如農民長期以來的土地觀念影響，土地流轉的交易平臺建設不完備等，都是影響土地流轉的因素，下面，僅就筆者關心的幾點問題提出相應的解決對策。

3 突破土地承包經營權流轉障礙的對策

為了更好地推動土地承包經營權流轉工作的開展，穩步推進農業現代化、規模化、集約化、產業化的實現，保障廣大農民實現增產增收，最終解決“三農”問題，筆者認為，應從以下三方面著手：

3.1 完善農村土地承包經營權的法律制度

第一，對現行規制土地承包經營權流轉的法律進行修訂，特別是針對前文所述的沖突問題，要進行調整，從而保證各項基本法律之間的協調統一，形成規制土地流轉的科學的法律體系；

第二，制定一部《土地承包經營權流轉法》，考慮到當前土地流轉的需求越來越大，且現行法律之間存在沖突，所以，筆者認為可以制定一部專門規制土地流轉的法律，在這部法律中可以針對土地承包經營權權利主體進行明確、具體的規定，改變現行法律中籠統、模糊的界定方式，以便更好地明確土地流轉中的主體資格；此外，對于土地流轉方式、法律性質、程序、以及糾紛解決機制應做出較為詳細的規定；

第三，完善現行登記制度，針對前文所述的登記制度現存的沖突問題，筆者認為，應當建立專門的土地承包經營權流轉管理登記部門，可以設在鄉（鎮）人民政府下面，方便土地流轉的雙方當事人登記流轉情況，在鄉鎮人民政府的官方網站設立專門的土地流轉登記公示平臺，方便相關權利人查詢。

3.2 明確農民在土地流轉中的地位及權利

第一，明確農民在土地流轉中的主體地位是進行土地流轉的關鍵，因為當前土地流轉中，大多數都是由村委會、鄉（鎮）人民政府來主導控制的，這一現象難免對農民的合法權益造成影響，因此，可以通過明確土地所有權為村集體，并且進一步明確村民所有是通過村集體所有的形式實現的，排除村委會、鄉政府在土地流轉中的主導地位，此外，還要進一步規范集體土地所有權的內容，完善集體土地所有權的占有、使用、收益、處分權能，從而保障農民在土地流轉中的權益實現；

第二，明確規定土地承包經營權的期限。土地承包經營權是農民的一項財產權利，從新中國成立至今，土地改革讓農民實現了土地的使用權，雖然，城市化的發展，一部分農村勞動力流向城市，離開了土地，但是并不意味著土地承包經營權這一項權利就可以弱化甚至消滅，相反地，我認為，還應對土地承包經營權期限規定為無期限限制，從而最大程度保障農民權益。我國《物權法》第126條規定，耕地承包期為30年，草地承包期為30年至50年，林地承包期為30年至70年，承包期屆滿，承包權人可以按照國家有關規定繼續承包。關于第一款的規定，筆者認為，應將其視作一種注意規定，即第一款僅僅是一種提示性、列舉性的規定，將承包期限規定為一種永久性的權利，[2]可以更好地保護農民權益，真正實現農民從土地增收的目的；

第三，完善土地承包經營權的權能，賦予承包人完整的承包權，也就是說，明確農民對土地的占有、使用、收益和處分權，這里的處分權有限制，即必須在法律規定的范圍內進行處分；此外，我國現行《物權法》將土地承包經營權規定為用益物權，這實質上是把土地承包經營權作為一種財產權對待，完善土地承包經營權權能，關鍵是要將其作為一種財產權，這樣，土地便可以進行自由流轉。

3.3 規范土地征收制度

第一，由于土地征收具有公益性，因此，應當明確規定“公共利益”的條件，前文已述及，公共利益的規定過于模糊，導致一些地方政府濫用權力征收土地，因此，需要我國相關法律對“公共利益”做出明確、細致、具體的規定，防止鉆法律空子的現象發生，嚴格限制征收土地的情況，對土地征收事宜嚴格把關，建立健全監督體系，對于政府土地征收行為，上級政府要層層把關，切實維護農民利益，維持耕地數量；

第二，制定科學的土地征收補償辦法，針對當前土地經開發之后的市場價格遠遠高于農民得到的土地征收補償費問題，我認為，根據我國不同省、自治區、直轄市的經濟發展狀況，應制定不同的補償標準，除了現有的按產值、地上附著物、青苗補償之外，還應根據土地開發之后的市場價格，按照一定比例，對農民進行補償，進一步增加農民對土地的收益；此外，在協商補償費用過程中，筆者認為，應當廣泛聽取村民意見，村委會應該實地走訪調查農戶關于補償意見，如實上報鄉政府，鄉政府對各村農民意見進行整合之后，上報縣政府，這樣，更有利于保障農民權利，樹立政府威信；

第三，嚴格限制政府的土地審批權。[3]這也是簡政放權這樣一個大的行政執法背景之下對政府的必然要求，在市場經濟發展逐漸趨于成熟的今天，政府應該而且必須將手中的權力下放到企業手中，將推動市場發展的動力轉移大企業手中，這樣才能更好地適應市場經濟要求，同樣，土地流轉也不例外，需要政府盡量減少干預，政府需要扮演一個引導、鼓勵、支持、服務的角色。

4 結語

土地承包經營權流轉不僅關乎農民的切身利益，而且還涉及到農業產業化、規?；?、集約化經營方式的轉變，也關系到鞏固我國國民經濟基礎問題，因此，探索出一條科學、完善、高效的推進土地承包經營權流轉的路徑是目前土地改革的重中之重，文章主要從完善法律制度、明確土地流轉的主體及權利、完善土地征收制度三個方面探討了改革路徑，當然，實務中還存在其他一些更復雜的問題需要解決，筆者僅從法律角度對土地流轉問題進行了分析，難免會出現一些片面之處。最后，希望土地承包經營權流轉工作能夠穩步推進，為農民謀取更多福利，較好解決我國的“三農”問題。

參考文獻

[1]郭明瑞：土地承包經營權流轉的根據、障礙與對策[J]，山東大學學報（哲學社會科學版），2012年第4期。

[2] 顧鈺民：論土地承包經營權流轉[J]，復旦學報（社會科學版），2009年第5期。

[3] 龍書碧：當前我國農村土地承包經營權流轉中的法律問題分析[J]，法學研究，2015年第1期。