生態環境保護行政管理體制改革方案研究

王金南，秦昌波，田超，程翠云，蘇潔瓊，蔣洪強

(環境保護部環境規劃院，北京 100012)

生態環境保護行政管理體制改革方案研究

王金南，秦昌波，田超，程翠云，蘇潔瓊，蔣洪強

(環境保護部環境規劃院，北京 100012)

摘要縱觀世界各國生態環境保護政府行政管理體制實踐以及我國建立現代國家治理體系的要求，我國生態環境政府管理體制應該包括決策、執行、監督、協調和提供環境公共物品等五大主要職責，體現為決策力、執行力、監督力、協調力和生產力等“五力”。遵循生態環境保護治理體系原理、職責分配和事權劃分原則，本研究提出資源與環境統籌的環境與資源部、生態保護與污染防治一體化的生態與環境部、強化生態保護與污染防治監管的環境部、深化改革現行生態環境管理體制的環境保護部等四種改革方案。根據四種改革方案的“生態環境保護效果”、“協調性要求”和“實現難易程度”，建議在深化改革現行生態環境管理體制的環境保護部基礎上，啟動強化生態保護與污染防治監管的環境部改革方案。

關鍵詞體制改革；行政管理；環保體制；生態環境保護；方案研究

責任作者： 秦昌波（1981—），男，環境保護部環境規劃院，副研究員，博士，主要從事環境規劃、環境經濟、環境政策等方面的研究。

引言

黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）明確提出，要加快生態文明制度建設，依靠體制改革和制度創新保護生態環境，健全國土空間開發、資源節約利用、生態環境保護的體制機制，推動形成人與自然和諧發展的現代化建設新格局[1]。習近平總書記還進一步指出，我國生態環境保護中存在的突出問題，很大程度上與體制機制不健全有關。根據我們對《決定》精神的理解，“生態環境”是指決定和影響人類生存與發展的大氣、水、土地、森林等環境要素以及生態系統結構與功能、容量與質量的總稱，涉及生態保護、污染防治及監督管理。“管理體制”是指國家的法律體系、政府行政機構設置和職能配置以及相關管理制度，既涉及中央政府的部門設置，也涉及中央與地方的關系，同時兼顧治理體系（governance）。因此，本文重點圍繞生態環境管理的職責定位，提出生態環境治理體系下的政府行政管理體制改革及其方案建議。

1　生態環境政府管理體制的理論與原則

改革現行的生態環境政府管理體制，建立符合市場經濟和生態文明治理體系的新型生態環境政府管理體制，必須根據公共管理學理論和生態環境系統管理原理，同時遵循污染物—污染源—污染介質統籌、生態環境系統完整性、污染防治和生態保護統籌、國內與國際環境保護統籌等基本理論和原則。

1.1 生態環境保護公共物品屬性

公共管理學理論認為，政府、企業和公眾是生態環境治理體系的三大主體，而政府是生態環境治理體系的主要決策者、監督者和責任者。世界銀行在1997年的《世界發展報告》中，歸納了現代政府5項最基本的責任：①建立國家的法制基礎；②保持國家宏觀經濟穩定；③向人民提供社會和基礎設施服務；④保護社會中的弱勢群體；⑤保護環境和自然資源。因此，作為準公共物品的生態環境保護，政府對其生產、供給、分配和監管都負有責任。當這些公共物品的供給稀缺時，其使用就會產生外部不經濟性，對國家利益和公共福利造成損害。市場本身不具備保護環境的能力，反而常常會引發環境破壞。政府必須承擔起保護環境和自然資源的責任，即使是利用市場手段保護環境，也需要在政府的監督下實施。

1.2 維護生態環境系統完整性

生態環境保護管理體制的設置必須要與生態系統的完整性這一內在本質特征相適應[2]。生態系統是生物及其生存繁衍的自然因素和條件的總和，它由多個要素組成，各要素相互關聯、互相影響，形成復雜多樣的結構和功能體系，是一個有機整體，具有系統性、區域性等特點?！吨腥A人民共和國環境保護法》規定，“本法所稱環境，是指影響人類生存和發展的各種天然的和經過人工改造的自然因素的總體，包括大氣、水、海洋、土地、礦藏、森林、草原、野生生物、自然遺跡、人文遺跡、自然保護區、風景名勝區、城市和鄉村等”。因此，組成生態系統的各項環境要素，從山頂到海洋，從自然到人工，不能分割，各要素形成的結構與功能關系不能打破。生態環境保護必須遵循生態系統的特點進行綜合管理，實現要素綜合、職能綜合、手段綜合，形成從山頂到海洋、從天上到地下的一體化管理，將生態環境保護的要求貫穿于生產、流通、分配、消費的各個環節，體現在經濟社會的各個方面。

1.3 統籌考慮生態系統二重屬性

生態系統是人類賴以生存的基礎，具有物質（能量）屬性和生態屬性。其物質屬性體現為作為自然資源被廣泛開發利用，其生態屬性體現在為人類提供生態服務（包括環境調節、生物多樣性等生態產品），即習近平總書記所說的“良好生態環境是最公平的公共產品”。生態系統的兩種屬性實際上是一體兩用，兩者相互關聯、相互影響。

生態環境保護的目標和任務主要是維護和提升生態系統及其生態服務功能。有兩種過程影響生態服務功能：一是社會經濟活動產生的環境污染，即污染物的化學作用；二是社會經濟活動對生態系統的物理性破壞。當然，也包括其他因素，如物種入侵的生物作用等。因此，生態環保體制的主要職能就是污染防治和生態保護，兩者形成有機整體。嚴格來講，生態保護主要包括保育和修復，這兩者可以是針對不同情況采取的不同措施，亦可為同時使用的措施。因此，保育和修復同屬保護生態服務功能的對策體系，不應分離。但我國生態環保體制是在已有資源管理部門體制構架下建立起來的，導致生態保育與修復職能嚴重分散，人為割裂了生態保護的完整性，造成生態保護與污染防治分離。

同時，在對自然資源開發利用過程中，往往會對生態環境造成破壞。長期以來，自然資源產權不明晰是導致資源過度開發利用、環境污染和破壞，從而造成“公地悲劇”的重要原因。因此，要維持生態服務功能，必須首先明確自然資源的產權，并加強對開發利用活動的監管，從自然資源開發利用的全過程進行審視，建立互相制約又相互協調的體制：一是按照自然資源所有者與管理者分開原則，建立自然資源資產管理體制和自然資源監管體制；二是按照自然資源開發利用與保護分開原則，將自然資源開發利用過程中的環境保護納入生態環保體制，同時，將監管自然資源開發利用的環境保護制度，如空間規劃、生態保護紅線、國家公園等作為源頭嚴防的職能一并納入，建立自然資源監管和生態環境保護管理相統一的體制。

1.4 維護污染物與污染源和環境介質之間的統一性

十八屆三中全會提出要“建立和完善嚴格監管所有污染物排放的環境保護管理制度”。監管所有污染物排放，實際是監管所有污染源通過所有環境介質排放的所有污染物。這就是明確提出了維護污染物—污染源—環境介質之間統一性的要求。污染物是指由于人類的活動進入環境，環境正常組成和性質發生改變，直接或者間接有害于生物和人類的物質或能量，如二氧化硫、氮氧化物、氨氮、生化需氧量、持久性有機污染物、光污染、輻射污染等。之所以有污染物，是因為有污染源，污染源是指向環境排放或釋放有害物質或對環境產生有害影響的場所、設備和裝置，包括點源（礦山等）、面源（農業等）、固定源（工廠等）、移動源（車、船、飛機等）。污染物之所以能對環境造成危害，是因為污染源將污染物排放到了環境介質中。環境介質是指傳播污染的載體，包括水體、大氣、土壤等。因此污染物、污染源、環境介質三者不可分割，污染物必由污染源產生，通過環境介質傳播和承載。保護生態環境必須要將三者統籌考慮。

1.5 污染防治與生態保護統籌協調

防治污染和保護生態是維護生態服務功能的兩個方面，無論從生態環境的完整性還是系統性，無論從自然屬性還是實踐屬性看，二者都有著必然的內在聯系。環境污染與生態破壞相互影響、密不可分，環境污染會損害生態系統的功能，生態破壞則會加劇環境污染的程度。污染防治與生態保護又相互促進，具有很強的互補性，強化污染防治可以減少污染物排放，減輕生態環境壓力；強化生態保護則可以提高環境自凈能力，擴大環境容量和提升生態環境承載力。從污染防治和生態保護的手段來看，徹底的、系統的污染防治必須是生態健康型的，而且很大一部分手段就是生態保護和修復措施。做好生態環境保護工作，必須將生態保護與污染防治有機結合、統籌考慮，兩者雙管齊下對環境保護起到倍增效果，分而治之則事倍功半。

1.6 國內與國際環境問題統籌協調

目前人類正面臨著有史以來最嚴峻的環境危機，并將對未來的人類生存與發展產生深遠影響。在某些環境的解決上，也越來越多地牽涉到國家利益的爭奪，尤其是發達國家與發展中國家之間的利益紛爭。全球性環境問題使國家之間的相互依存日益加深。這種相互依存，一方面演變成各國利益的互補與聯系，促成了國家合作；另一方面也引發了國與國之間的對抗與沖突。為此，國際社會先后在氣候變化、生物多樣性、臭氧層保護、荒漠化、國際水域等領域制定了一系列的環境公約。作為一個政治和經濟大國，中國已經積極地參與到各個公約的起草、談判和履行之中，并在其中發揮著重要的作用。到目前為止，中國已經同近三十個國家簽署了雙邊環境保護合作協議或備忘錄，加入了包括《氣候變化框架公約》、《生物多樣性公約》、《保護臭氧層的維也納公約》和《蒙特利爾議定書》、《聯合國防止荒漠化公約》、《危險廢物跨境轉移的巴塞爾公約》等近三十個國際環境公約。

目前，中國對于國際環境公約的履約管理以及相應環境問題的管理工作已經具備了一定的法律和政策基礎，也積累了一定的經驗。但是由于中國的履約管理按照各部門的管理職能由各部門分工負責，部門之間存在著眾多難以在短時間內調和的利益紛爭，也存在著一定的職能沖突和矛盾，因此，各部門在全球環境問題管理中如何相互協調是一個十分現實的問題。這種協調工作雖然原則上應該由環境保護部來進行，但是由于環境保護部在國家各部委現有的地位因素，以及其協調上職能設置的不完善和相應管理能力的欠缺，相對國內環境保護問題協調，環境保護部在國際環境保護部門協調上能夠發揮的作用也十分有限，使其成為我國“四大尷尬部門”之一。

2　生態環境管理的政府職責定位

理論和實踐都表明，生態環境保護是政府的主要職責，是現代政府實施公共管理的基本職能之一?？v觀世界各國生態環境保護政府行政管理體制實踐以及我國建立現代國家治理體系的要求，我國生態環境政府管理體制應該包括決策、執行、監督、協調和提供環境公共物品等五大主要職責，體現為決策力、執行力、監督力、協調力和生產力等“五力”[3，4]。這里的“力”是表征生態環境保護行政主管部門的權力方向和能力大小的一種“矢量”。根據2008年全國人大批準的《國務院機構改革方案》，環境保護部的主要職能是：擬訂并組織實施環境保護規劃、政策和標準，組織編制環境功能區劃，監督管理環境污染防治，協調解決重大環境問題等。因此，建議新一輪的生態環境政府機構改革，根據“五力”法則，重點提高“五力”中的執行力和監管力，逐步實現環境保護“六統一”，也就是統一規劃，統一標準、統一實施、統一監管、統一監測、統一發布。

2.1 生態環境保護決策：決策力

決策是生態環境保護行政主管機構最基本也是最重要的職能[5]。對于這項職能，公共管理學形象地比喻為，如果國家的生態環境保護事業是一艘船，那么生態環境保護行政主管機構的職責就是掌舵。在環境決策力方面，要重點加強環境保護基礎性規劃的作用，尤其是建立完善的環境功能區劃制度，同時與主體功能區劃在環境政策上相銜接。作為環保部門，要告訴經濟管理部門、建設部門哪些土地從生態環境角度出發是必須保護的，全國的國土究竟有多少環境容量、環境承載力有多大等。環保部門要通過戰略環境影響評價、環境經濟政策、污染物排放總量控制等實現與經濟部門、產業部門政策的一體化。要加強環境政策與部門政策、經濟政策的一體化，目前這方面所做的工作與實際需要還有很大的差距。

2.2 生態環境保護執行：執行力

在環境執行力方面，目前水污染、大氣污染、廢棄物污染的管理力度是很弱的，建議加強環境介質管理和環境公共投資的管理，提高環境保護的專業化管理水平，實現以環境介質為導向的規劃、政策、標準、技術、手段的一體化管理。在生態保護方面要加強對森林、草原、濕地生態系統的保護和農村生態環境的保護。目前，城市的環境保護工作已取得一定進展，但是六億多農民享受的環境，特別是農村水環境安全是觸目驚心的。各級環保部門特別欠缺環境規劃、政策和標準的執行力，特別是環境公共財政的執行權力和能力極其缺乏。建議這次改革中加快建設公共環保財政預算體系，賦予環境公共財政執行權力，真正提高環保部門組織實施規劃的能力，尤其是規劃實施配套的“獨立”公共財政預算安排的能力。生態環境部門在組織和投資方面都做了很大的努力，在執行力方面還要考慮到執行績效問題。

2.3 生態環境保護監督：監督力

在環境監督力方面，監管有兩層含義，一是對地方政府執行和落實環境政策法規的監察和考核，二是對部門行業和企業環境行為的監管。這次改革要以環境監管力為重要突破點，加強各級環境執法、環境監測、環境信息公開的作用，樹立環境保護部門在社會公眾中環境監管的良好形象[6]。目前的《環境保護法》遠遠不能適應環境保護的新形勢，要通過《環境保護法》的修訂明確合理劃分中央與地方環境事權，強化派出機構監管力度及其權威性。

2.4 生態環境保護協調：協調力

在環境協調力方面，主要是部門環保工作的協調和國際環境事務的協調。從“環境部”大部制角度看，這次改革的空間較大，期望通過改革解決協調力的問題。當然，環保部門也不能抱有“環保的事情環保部門做”這種落伍的觀點，要樹立“放眼看環保，大家做環保，共同保家園”的觀念，建立生態環境保護最大的“統一戰線”和“全民環?！?。國家生態環境保護行政主管機構依據法律授權，代表國家行使仲裁、協調，處理部門間、省際、跨流域環境保護問題等協調職責。

2.5 生態環境公共物品提供：生產力

根據傳統的經濟學原理，作為準公共物品的生態環境主要由政府提供和配置。這些生態環境公共物品包括清潔水、清潔空氣、清潔土壤和美麗的大自然生態系統等。政府通過大量的公共財政投入，建設和運營生態環境基礎設施，為老百姓提供生態環境產品和服務。從目前來看，生態環境公共物品的提供并不是環境保護行政主管部門的主要職責，而是分散在城市建設部門以及自然資源管理部門。

3　政府行政管理體制改革方案

中央政府生態環境行政管理體制是整個國家生態環境治理體系的核心。新一輪的中央政府生態環境保護行政管理體制改革的基本思路是：遵循生態環境保護治理體系原理、職責分配和事權劃分，設立生態環境保護大部制，統籌生態保護與污染防治，統籌國內與國際環境問題。在這一思路下，提出資源與環境統籌的環境與資源部、生態保護與污染防治一體化的生態與環境部、強化生態保護與污染防治監管的環境部、深化改革現行生態環境管理體制的環境保護部等四種改革方案。

3.1 資源與環境統籌的大部制方案：環境與資源部

自然資源是生態環境的重要組成部分，也是影響生態環境的重要因素。從長遠角度看，生態環境的保護不能獨立于自然資源開發利用之外，基于自然資源與環境統籌的體制，建議建立“國務院環境與資源行政管理部門”，將環保、國土、水利、農業、林業、海洋、氣象等涉及資源管理與生態環境保護的部門職能整合，把國家發改委的應對氣候變化和住房建設部的城鎮村莊生態環境保護等職能納入，增強生態環境保護與自然資源開發同國民經濟政策的統籌協調職能。最終，將資源開發利用和生態環境保護職能相結合并統籌管理，形成“環境與資源部”（the Ministry of the Environment and Resources）。這個方案是一個最全面、最綜合的環境資源大部制方案，建議設立的“環境與資源部”全面負責國家自然資源開發的生態環境保護監管以及生態環境保護工作。

3.2 生態保護與污染防治一體化的大部制方案：生態與環境部

根據十八屆三中全會通過的《決定》精神和生態文明戰略布局，統籌生態保護與污染防治，統籌海洋和陸域環境保護，統籌“山水林田湖”生態系統保護，全面實現生態保護和污染防治一體化。基于這一考慮，建立國務院生態環境行政管理部門，設立“生態與環境部”（the Ministry of Ecology and the Environment）。

在原來環境保護部已有職能基礎上，將國土資源部的地質環境保護和地質災害預防與治理的職責劃歸生態與環境部；將水利部的水資源保護和防治水土流失的職能劃歸生態與環境部；將農業部的農業資源保護、漁業水域生態環境和水生野生動植物保護職能劃歸生態與環境部；將海洋局的海洋生態環境保護的職能劃歸生態與環境部；將國家發改委的應對氣候變化管理職能劃歸生態與環境部；將住房建設部的城鎮鄉村人居生態環境改善的職能劃歸生態與環境部；將林業局和氣象局的職能整體劃入生態與環境部。同時，強化生態環境保護與自然資源開發、國民經濟政策統籌協調的職能。新設立的生態與環境部全面負責生態保護與污染防治，而國土與資源部全面負責自然資源產權和資產監督管理。

3.3 強化生態保護與污染防治監管的方案：環境部

根據十八屆三中全會通過的《決定》精神和生態文明戰略布局，考慮目前階段國家生態保護與污染防治任務艱巨性的差異，同時全面統籌海洋和陸域環境保護以及“山水林田湖”生態系統保護，可能會造成巨大的沖擊和改革壓力，因此，在生態環境保護一體化基礎上，重點強化生態環境的監督管理和獨立執法職能?；谶@一考慮，建議建立國務院生態環境行政管理部門，設立“環境部”（the Ministry of the Environment）。新設立的環境部全面負責生態保護與污染防治，重點強化生態環境的監督管理和行政執法，重點把國家林業局的生態保護與監管職能調整到環境部，強化生態保護與污染防治獨立監督和執法職能，提升監督職能部門層級，加大監督執法權力，對全國生態環境進行監督管理和執法。

3.4 深化改革現行生態環境管理體制的方案：環境保護部

按照十八屆三中全會通過的《決定》的要求，優先解決突出的生態環保職能分散交叉問題，建立統一的污染防治監管體制、統一的生態保護監管體制、統一的核與輻射安全監管體制三大主體體制，配套健全統一的環境影響評價體制、獨立的環境執法體制、統一的環境監測預警體制，同時將國家林業局的生態保護職能整體劃入環境保護部，將國家發改委的應對氣候變化重大戰略、規劃和政策職責劃入環境保護部，形成污染防治和生態保護等一體化的“大環境”格局。

具體包括：

（1）建立統一的污染防治監管體制。對所有污染物，包括點源、面源、固定源、移動源等，地表水、地下水、海洋、大氣、土壤等所有環境介質的污染防治工作實施統一監管。

（2）建立統一的生態保護監管體制。對草原、森林、濕地、海洋、河流等所有自然生態系統，野生動植物、生物物種、生物安全、外來物種、遺傳資源等生物多樣性，以及自然保護區、風景名勝區、森林公園、地質公園、自然遺跡等所有保護區域進行整合，實施統一監管，并建立國家公園體制。

（3）建立統一的核與輻射安全監管體制。將民用核設施與軍工核設施進行統一監管，將核事故與輻射事故進行統一，建立統一的核與輻射安全監管及應急響應體系，形成獨立、權威的核與輻射安全監管體制，確保核與輻射安全萬無一失。

（4）建立統一的環境影響評價體制。將戰略環評、規劃環評、項目環評等所有層面，以及海洋工程環評、海岸工程環評、水土保持方案等所有領域環境污染和生態影響的環評進行統一管理，避免多頭負責、重復審批。

（5）建立獨立的環境執法體制。將環境執法力量進行整合，明確環境執法地位，強化環境執法權威，建立有力、高效的環境執法體制。完善國家環境監察制度。加強對有關部門和地方政府執行國家環境法律法規和政策的監督，糾正其執行不到位行為，特別是地方政府對環保不當干預行為。

（6）建立統一的環境監測預警體制。將地表水、地下水、海洋、衛星等環境監測資源進行整合，建立陸海統籌、天地一體的環境監測預警體制，為環境管理提供有力的基礎保障。

4　結論與建議

四種改革方案的“生態環境保護效果”、“協調性要求”和“實現難易程度”比較見表1?！吧鷳B環境保護效果”是指采取不同的改革方案，對生態環境的保護能夠達到何種效果，取得何種程度的效益；“協調性要求”是指采取不同的改革方案，生態環境保護工作需要協調其他機關、部門、地方政府等的復雜程度；“實現難易程度”是指不同的改革方案要實現所需要的改革力度和克服的困難程度。

表1　四種改革方案比較

從四種改革方案的“生態環境保護效果”、“協調性要求”和“實現難易程度”三個方面的評價結果來看，方案一設立環境與資源部，實施資源與環境統籌生態環境保護效果好，大大降低了部門間協調性要求，但由于涉及的職能整合部門過多，其改革難度最大。方案四立足于現有的環境保護部職能基礎上進行體制深化，僅涉及有限部門的職能整合，其改革難度最小，但正因如此，改革后對減少部門間協調性要求、提高生態環境保護效果提升一般。方案二和方案三介于兩者之間，主要強調生態保護與污染防治統籌，能夠大幅提升生態環境保護效果和降低協調性要求，而由于方案三重點強化生態環境的監督管理和獨立執法職能，能夠有效降低改革的難度。

綜合考慮，建議國家生態環保體制改革由易到難，首先盡快啟動現行生態環境管理體制的深化改革方案，建立統一的污染防治監管體制、統一的生態保護監管體制、統一的核與輻射安全監管體制三大主體體制，早期收獲改革紅利。在此基礎上啟動方案三的改革，設立環境部，強化生態保護與污染防治監管一體化，重點把林業部門的生態保護與監管職能調整到環境部，強化生態保護與污染防治獨立監督和執法職能。隨著改革的推進，未來在有條件的情況下，探索實施資源與環境統籌的大部制方案。

參考文獻

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A Design of the Reforming Scheme of Eco-environment Protection Administration System for China

Wang Jinnan, Qin Changbo, Tian Chao, Cheng Cuiyun, Su Jieqiong，Jiang Hongqiang
(Chinese Academy for Environmental Planning, Beijing 100012)

Abstract:Throughout the eco-environmental protection administration around the world, and to meet the requirement of building modern state governance in China, Chinese eco-environmental protection administration should include five main responsibilities—decision-making, execution, supervision, coordination and provision of environmental public goods, which are embodied in fi ve kinds of government abilities—decision-making ability, executive ability, supervision ability, coordination ability, and productivity, respectively. According to the principle of eco-environment protection management system, responsibility assignment and division of administrative rights, this study developed four proposed reform schemes. The Ministry of the Environment and Resources with planning resources and the environment as a whole, The Ministry of Ecology and the Environment with unifying ecological protection and pollution prevention & control, The Ministry of the Environment with strengthening the supervision of ecological protection and pollution prevention & control, The Ministry of Environmental Protection with deepening the reform of the existing eco-environment management system. According to the assessment of eco-environmental protection effect, coordination requirements and reform diffi culty levels of these four reform schemes, suggested that on the basis of deepening the reform of the existing eco-environment management system, we should initiate the reform scheme to establish The Ministry of the Environment with strengthening the supervision of ecological protection and pollution prevention & control.

Keywords:institutional reform; administration; environmental governance; eco-environment protection; scheme study

中圖分類號：X32

文獻標識碼：A

文章編號：1674-6252（2015）05-0009-06

基金項目：中國國際經濟交流中心“國家生態環境治理體系研究”和中國工程院“中國生態文明建設若干重大戰略問題研究”項目資助。

作者簡介：王金南（1963—），男，環境保護部環境規劃院副院長兼總工程師，研究員，主要研究領域為環境規劃、環境政策等。