我國海上搜救管理研究綜述

黃志球++陳偉建++管洵

摘 要：運用公共管理理論，在回顧近年來關于我國海上搜救管理研究文獻的基礎上，對其最新進展、研究成果及存在問題進行了總結性論述。

關鍵詞：海上搜救 公共管理 研究綜述

我國現代意義上的海上搜救距今僅有不到半個世紀的歷史，且其重要性和必要性是在改革開放以后隨著經濟社會的發展才得以日益凸顯的，因此，我國學術界和實務界對海上搜救的研究比較零星分散，不夠系統深入。同時，受到海上搜救自身特點的影響，研究者的目光大多聚焦在技術因素，甚少涉足管理方面，并且，除少數開展純理論探討外，更多的是業者從自身工作的角度提出問題及其對策。因此，盡管我國對海上搜救的研究是多學科、多角度、多層面的，但就整體而言，目前尚處于初步摸索的階段，從公共管理的視角對海上搜救進行深入、系統的研究則更需待以時日。

值得欣喜的是，進入21世紀以后，隨著我國行政管理體制改革的不斷深化，政府職能轉變明顯加快，政府的社會管理和公共服務職能不斷加強，公眾對社會公共事務的重視程度和參與熱情也日益高漲，海上搜救在快速發展過程中逐漸顯現的問題受到了社會各界的廣泛關注，加之受到公共管理學科蓬勃發展的推動，尤其是一大批交通運輸、海事、救撈等實務界管理人員進入高等院校攻讀公共管理專業碩士學位，以及一大批各層次的高等院校行政管理專業畢業生進入交通運輸、海事、救撈等系統，學術界和實務界開始將關注的焦點投向海上搜救的公共物品屬性，并越來越多地運用公共管理的理論對海上搜救開展研究。

有關海上搜救的公共物品屬性的研究

隨著海上搜救面臨的形勢和環境更為復雜多樣和變化多端，越來越多的研究者逐漸認識到海上搜救從來都不是一個純粹的技術問題，公共物品屬性是其最重要和最基礎的特征之一，只有正確認識和充分理解海上搜救的公共物品屬性，才能有助于更加及時、有效、科學、公平、合理地組織海上搜救。如：尼樹會援引《1979年國際海上搜尋與救助公約》的規定條款，闡述了海上搜救的公共物品屬性，提出海上搜救是政府應負的責任和應盡的義務，也是公民應當獲得的幫助和應當享有的權利，海上搜救作為一項重要的維護公平的社會政策，無論什么原因和何種情形，只要公民海上遇險，政府就應該及時、迅速、有效地實施搜救。劉華山依據國際公約和我國法律，從公共物品的非競爭性和非排他性兩大特征出發，對作為一種公共物品的海上搜救進行了較為系統的論述。李宇服在運用公共管理理論分析了海上搜救的諸多要素后，認為海上搜救是一項包括政府在內的各相關公共組織提供的一種重要的公共服務；為海上遇險人員提供及時有效的搜救服務，是一個國家和社會公共管理和公共服務能力的重要體現。

關于海上搜救的實現方式的研究

由于在日益復雜艱巨的海上搜救任務面前，政府自身能力的局限性以及傳統公共管理的弊端逐漸暴露出來，有不少研究者主張加強和改進以政府為中心的行政管理，同時，也有許多研究者提出在發揮政府主導作用的同時，對海上搜救的實現方式進行必要的變革創新。根據研究者理論主張的不同，大致可以分為以下三種研究途徑：

第一種，以“行政管理”為重點的研究途徑。這一途徑的研究者主要來自于承擔海上搜救日常事務的交通運輸部門和海事機構。他們從自身的工作經歷中，深切感受到了作為一個協調議事機構的海上搜救（分）中心在組織協調海上搜救過程中的種種困難，而且這些困難隨著參與主體的日益多元化和多樣化愈發加重，因而主張強化政府尤其是交通運輸部門和海事機構在海上搜救中的中心地位和主導作用。如：彭信發分析了海上搜救過程中發生的多頭管理、各自為戰、推諉扯皮、敷衍搪塞等現象，認為其根源在于我國海上搜救管理體制的結構性問題較為突出，現行的體制結構弱化和分散了各級海上搜救中心的組織協調功能和統籌整合能力，提出建立統一、權威的我國海上搜救組織指揮機構。零建廣結合廣西北部灣海上搜救的工作實際，針對海上搜救組織協調不暢的問題，提出參考、借鑒美國海岸警衛隊模式，建立一支列入軍隊編制的海上救助隊伍，專門承擔海上搜救工作。陳遠亮通過對廣東省海上搜救中心協調指揮的海上搜救個案進行分析，提出由于受到職權限制，海上搜救中心在組織協調各方力量進行海上搜救方面存在很大的局限性，使得海上搜救處于被動狀態，建議以立法的形式明確各級海上搜救中心對海上搜救的指揮和協調權力。杜永東在回顧我國海上搜救管理體制歷史沿革的基礎上，從法律與現實的沖突入手，分析了海上搜救在交通運輸部內外面臨的困境及其原因，認為由于缺乏必要和適當的法律支撐，加上各成員單位之間沒有上下級隸屬關系，海上搜救機構不具備足夠的權威性，因而在海上搜救的組織協調過程中步履維艱、困難重重；同時參考、借鑒美國和日本海上搜救機構的組織模式，提出在國務院應急辦的基礎上成立一個由國務院直接領導的高層次協調機構，統籌、整合交通運輸部所屬中國海上搜救中心、海事局、救撈局等海上搜救力量，統一負責海上突發事件應急反應的組織和實施。

第二種，以“市場參與”為重點的研究途徑。這一途徑的研究者吸納了新公共管理的基本觀點和方法，主張合理界定政府與市場在海上搜救中的職責邊界，并通過市場機制吸引更多的企業參與到海上搜救中來，以解決政府在海上搜救中的能力不足、效率不高的問題。如：林志豪結合某船舶油污水作業公司參加海上搜救行動，投入大量的人力、物力、財力資源，事后卻得不到必要和合理的補償，導致企業運作困難、瀕臨破產的案例，提出行政手段、法律手段、經濟手段三者并用、相互結合，方能保證海上溢油應急反應機制乃至整個海上搜救體系的有效運行。黃軍根、王盛明、孔祥昆從深圳的實踐出發，圍繞海上搜救重要組成部分之一的海域污染應急反應體系如何引入市場理念和機制，通過以市場為導向，充分發揮政府機構和市場主體兩方面的積極性和創造性問題，提出海域污染應急反應體系建設要堅持走政府主導、企業參與、市場調節、專群結合的發展之路。楊仲林、朱玉柱、許志遠著眼于有效利用社會救撈資源特別是商業性救撈資源，對我國與美國、加拿大海上救助分級體系的異同及其原因進行了分析，強調科學合理的海上救助分級體系在協調社會（商業）專業力量和政府力量方面能夠發揮積極有效的作用，達到既節約國家資源，又促進社會（商業）專業救撈力量發展的目的，從而增強國家的整體海上搜救實力。周江華根據寧波舟山港海上搜救的現狀，針對由于海上搜救補償機制缺失導致商船、漁船等市場力量參與海上搜救得不到及時、合理、正當補償的問題，提出建立海上搜救基金，并對海上搜救基金的建立、補償、獲得、管理等問題進行了探討。韋長慶在分析廣西海上搜救應急力量狀況的基礎上，提出借鑒西方發達國家的經驗，采取特許經營、合同外包、政府補貼等方式，扶持若干家有實力的企業投入到海上搜救中來，以期增強海上搜救的整體實力。

第三種，以“志愿服務”為重點的研究途徑。我國社會組織的迅速興起和蓬勃發展及其在社會生活中產生的愈益重要的影響鼓舞著這一途徑的研究者，他們論述了志愿組織在海上搜救中的作用，并對志愿組織的組織形式、參與方式、運行模式、激勵機制和保障措施等提出了對策建議。如：交通運輸部海事局第一期赴英國海上搜救管理團認為，建立海上搜救志愿者組織，是發達國家普遍采用的搜救人員構成模式，有利于節約大量人員成本，為實現搜救力量有效覆蓋提供充足的人力資源。我國目前可以采取分步走策略建設和造就一支高素質的海上搜救志愿者隊伍，即前期通過志愿者推廣海上安全知識，其后對志愿者配備必要的裝備和開展適當的培訓提高其實戰能力。施向紅、黃志球、陳偉建強調海上搜救作為一種典型的公共服務產品，在我國經濟社會急劇轉型和快速發展的過程中面臨日益嚴峻的挑戰，政府試圖以一己之力單獨應對是不可能也不可取的，因而應當按照政府職能轉變的要求，發動社會各方力量積極參與。劉凱然認為志愿者是海上搜救應急隊伍的重要組成部分，并對國內外搜救志愿者隊伍的現狀和所面臨的形勢進行了分析，同時以深圳為例，提出了開展海上搜救志愿者隊伍建設的建議。朱玉柱、李勤榮、李小文對美國、加拿大、愛爾蘭以及我國海上搜救志愿服務獎勵設置進行了比較研究，建議我國擴大海上搜救獎勵對象范圍，將在平時的志愿工作中為海上搜救提供支持、幫助的團體和個人納入進來，同時加大對在海上搜救中作出突出貢獻的個人或組織的精神獎勵，以表達對他（它）們的感激之情。員錫濤提出借鑒發達國家海上搜救志愿者隊伍建設的經驗，完善和改進我國海上搜救志愿者的組織形式、計劃管理、招募管理、培訓管理、使用管理、激勵體制、資金籌措與管理、保障措施等。

有關海上搜救的機制體制的研究

海上搜救具體行動中大量問題的反復出現，使得不少的研究者在繼續致力于個案研究的同時，開始重視宏觀管理研究，將目光投向了在海上搜救中發揮重要的基礎、依托和保障作用的機制體制建設，他們認為機制體制的不合理、不健全、不完善是海上搜救過程中諸多問題發生的根源，并重點研究了目前我國海上搜救組織機構設置、職能權限劃分和管理制度建立等問題。如：周江華在浙江省推進寧波舟山港一體化建設的背景下，通過對寧波舟山港海上交通情況的實地調查，分析了其海上搜救的現狀與問題，提出了適應港口一體化建設要求的海上搜救新模式，并對實施新模式應重點解決的搜救體制改革、搜救法規完善、搜救資源整合和搜救網絡建設等問題提出了對策建議。許曉江在肯定我國沿海水域在國家搜救力量的覆蓋范圍之內，業已形成“點、線、面”相結合的海上搜救力量整體布局，建立了較完善的海上搜救網絡的同時，認為目前專業救助力量薄弱，社會救助力量未能得到有效整合和充分利用，海上搜救中心組成部門和單位在海上搜救中的職責也不明確，并提出了相應的對策建議。李煜運用公共危機管理理論，針對長江泰州段水上搜救存在的突出問題，提出建立完善水上搜救的危機預警機制、資金保障機制、信息溝通機制，以推動形成快速動員、協同應對的水上搜救多方共治的新格局。陳偉建基于治理理論的視角，針對深圳海域溢油應急反應體系存在的問題，從結構組成、權責關系、運行機制、制度供給、資源環境等方面剖析了原因，并著眼構建政府主導下的政府、市場、社會共享權力、共擔責任、各司其職、協調合作的海域溢油應急反應體系目標提出了對策措施。

應當承認，經過眾多研究者多年來卓有成效的努力，我國對海上搜救管理的研究已經取得了一個良好的開端。同時，也有充足的理由相信，在全面深化改革的新形勢下，隨著公共管理理論的不斷發展，海上搜救實踐的不斷深入，對海上搜救管理的研究必將向新的廣度和深度發展，也必將取得更多、更新、更大的成果。但也毋庸諱言，目前在這一方面的研究還有著明顯的缺陷：實證分析的多，文獻研究的少，更缺乏相關理論模型建構的研究；不少研究分析是零散而非系統的，是疏略而非細致的，因而，綜合性文獻較少，尚未形成一個嚴謹、完整的理論體系；有許多的結論或評述甚至停留在“斷言”的程度，帶有研究者個人強烈的主觀意識，缺乏一定的理論高度和認識深度，甚至缺乏必要的邏輯推演。盡管如此，所有這些研究結論或結果都為今后我國海上搜救管理的系統深入研究提供了一定的參考和借鑒，至少是思考的線索或批判的方向。

（第一作者單位：武漢大學，第二、三作者單位：深圳海事局）