日本民辦高校發(fā)展中的政府職能定位研究

韓霈煖遼寧對外經(jīng)貿(mào)學(xué)院

日本民辦高校發(fā)展中的政府職能定位研究

韓霈煖
遼寧對外經(jīng)貿(mào)學(xué)院

近年來，我國高等教育的規(guī)模不斷擴(kuò)大，同時(shí)高等教育的大眾化不斷深入，在此過程中，我國民辦高校的發(fā)展問題越來越突顯出來，引起人們的廣泛關(guān)注。與此同時(shí)，在日本，民辦高校不但為日本高等教育的大眾化做出了突出貢獻(xiàn)，也為日本的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供了有力的人材支撐?？梢哉f，日本的民辦高校具有一定的代表性、典型性。本文擬對日本民辦高校發(fā)展中的政府職能定位問題進(jìn)行研究，并針對我國民辦教育發(fā)展中的政府職能定位問題提出可借鑒和參考之處。

民辦高校；理論價(jià)值；實(shí)踐價(jià)值

一、概念界定及國內(nèi)外研究現(xiàn)狀述評

1.概念界定。

“民辦高?！边@一概念出現(xiàn)于我國改革開放以后，當(dāng)時(shí)這一提法主要是相對于公立高校而言。究其根源，這類學(xué)校在我國古代被稱為“私學(xué)”，到了近現(xiàn)代則被稱作“民辦高?！?、“私立教育”等，主要是指與公立高校相對的、非政府主辦的高等學(xué)校。從世界范圍來看，國外一般將這類高校稱為“私立高?！?。在日本，私立高校指的是除了國家設(shè)立的國立高校以及地方政府設(shè)立的公立高校以外的、由學(xué)校法人來設(shè)立的高校。本文將其稱為“民辦高?！?。

政府職能，從字面意義上來理解就是政府組織的職責(zé)和功能。在法治國家，政府職能指的是政府依法應(yīng)當(dāng)行使的職責(zé)以及所具有的功能。而本文中所提及的民辦高校發(fā)展中的政府職能，應(yīng)該說政府要為民辦高校創(chuàng)建適宜的發(fā)展環(huán)境、提供制度支持等，而不是用行政干預(yù)的手段直接控制民辦高校的發(fā)展，即政府在其中的角色是服務(wù)型政府，

在以上概念的基礎(chǔ)上，本文擬對日本民辦高校發(fā)展中的政府職能定位進(jìn)行研究，并針對我國民辦教育發(fā)展中的政府職能定位問題提出可借鑒和參考之處。

2.國內(nèi)外研究現(xiàn)狀述評。

國內(nèi)近年來針對日本民辦高校的研究很多，但總體來看角度較為分散。陳永明（1996）對日本民辦高校的經(jīng)營狀況進(jìn)行了詳細(xì)的分析；胡建華（2001）對日本民辦高校的主要特點(diǎn)進(jìn)行了概括：日本政府對民辦高校的資助政策、日本政府通過立法管理民辦高校、民辦高校的學(xué)科特點(diǎn)是以文科為主等，最后歸納出了對我國民辦高校發(fā)展的啟示；馬凌波（2000）則認(rèn)為日本政府的政策扶持是日本民辦高校發(fā)展的首要前提，政府的經(jīng)費(fèi)資助是民辦高校發(fā)展的堅(jiān)實(shí)的物質(zhì)基礎(chǔ)，健全的法制是民辦高校發(fā)展的可靠保障；闕海寶（2005）從經(jīng)費(fèi)籌措的角度對日本民辦高校的運(yùn)營方式進(jìn)行了分析，并提出了對我國民辦高等教育的啟示；王金瑤（2003）通過對日本民辦高校資金來源的分析，得出了其資金支撐所具有的特點(diǎn)。

國外對日本民辦高校的研究成果也比較豐富。日本著名教育家天城勛（1982）認(rèn)為高等教育快速發(fā)展的因素之一是日本民辦高校擴(kuò)大辦學(xué)規(guī)模和放寬認(rèn)可基準(zhǔn)；小林哲也（1981）則系統(tǒng)地梳理了日本教育的簡史、國民教育原則和制度以及教育與經(jīng)濟(jì)、教育與社會(huì)的關(guān)系等，同時(shí)還對日本20世紀(jì)70年代的教育經(jīng)費(fèi)問題進(jìn)行了分析。

通過以上的分析可以看到，盡管目前國內(nèi)外學(xué)者們對日本民辦高校的研究已經(jīng)積累了很多成果，但總體來看研究的角度較為分散，很多還只是停留在概括特點(diǎn)的層面上。而對于在日本民辦高校一個(gè)多世紀(jì)的發(fā)展過程中起到至關(guān)重要作用的日本政府，還缺乏深入的、詳細(xì)的、多角度的剖析。

二、本文研究的理論價(jià)值和實(shí)踐意義

1.理論價(jià)值。

近年來，我國高等教育的規(guī)模不斷擴(kuò)大，同時(shí)高等教育的大眾化不斷深入，特別是進(jìn)入21世紀(jì)之后，我國民辦高校的發(fā)展問題越來越突顯出來，引起人們的廣泛關(guān)注。

另一方面，雖然世界各國的教育體制不盡相同，但日本無疑是民辦高等教育最為發(fā)達(dá)的國家之一。事實(shí)上，如今日本民辦高校的數(shù)量和在校學(xué)生的數(shù)量，已經(jīng)達(dá)到了日本大學(xué)總數(shù)和在校學(xué)生總數(shù)的四分之三以上。也就是說，在規(guī)模和數(shù)量上，日本的民辦高校已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了公辦高校，撐起了日本高等教育的大半個(gè)天空。其中，代表日本高等教育最高水平的學(xué)校中也有很多是民辦高校?？梢哉f，日本民辦高校不但為日本高等教育的大眾化做出了突出貢獻(xiàn)，也為日本社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展提供了有力的人才支撐。因而研究日本的民辦高校具有一定的代表性、典型性。

在日本民辦高校發(fā)展的過程中，日本政府通過立法手段、經(jīng)濟(jì)手段和評估手段等方式發(fā)揮了舉足輕重的作用，達(dá)到了即確保民辦高校的公共性，又不損害其自主性，有效地促進(jìn)民辦高校健康發(fā)展的目的。

本文的研究能夠從理論層面，針對日本民辦高校發(fā)展中的政府職能定位問題，對日本政府在通過完善民辦高校立法保證民辦高校的發(fā)展、通過財(cái)政資助促進(jìn)民辦高校的發(fā)展、通過建設(shè)學(xué)校法人制度維持民辦高校優(yōu)勢，以及通過完善的高等教育評價(jià)體系監(jiān)控民辦高等教育質(zhì)量等方面進(jìn)行詳細(xì)梳理和深入分析，對日本政府在民辦高校發(fā)展中的定位問題進(jìn)行理論上的探討與總結(jié)。

2.實(shí)踐意義。

在我國，高等教育一直都是為社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供高素質(zhì)人才的最主要、最重要的渠道之一，因此高等教育得到了國家政府越來越多的重視。如今，大眾化、市場化、國際化已成為我國高等教育發(fā)展的必然趨勢。其中，為了提升我國高等教育的質(zhì)量和數(shù)量，大眾化要求政府以外的社會(huì)力量進(jìn)入到高等教育中來；市場化要求政府以服務(wù)意識(shí)為高等教育提供便利，即放開嚴(yán)格苛刻的行政干預(yù)，通過創(chuàng)造良好的環(huán)境促進(jìn)公立、民辦高校的健康發(fā)展；為了應(yīng)對全球化的競爭，國際化則要求政府借鑒外國成功經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合我國實(shí)際，大力發(fā)展我國的高等教育事業(yè)。

在這個(gè)過程中，政府需要明確政府的職能定位，轉(zhuǎn)變其對高等學(xué)校，尤其是民辦高校的管理職能。但是，政府職能的轉(zhuǎn)變并不意味著政府可以放開對民辦高校的管理，任其自由發(fā)展。實(shí)際上，在我國的經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型時(shí)期，政府對民辦高校的發(fā)展承擔(dān)著越來越重要的責(zé)任。

本文旨在對日本民辦高校的發(fā)展過程中政府職能的定位問題進(jìn)行深入研究，這對于處于初步發(fā)展階段的我國民辦高校而言，具有相當(dāng)重要的借鑒意義，也具有重要的實(shí)踐意義。

三、民辦高校發(fā)展中日本政府職能的定位分析

1.日本政府怎樣完善民辦高校立法。

二戰(zhàn)之后的幾十年來，日本政府一直致力于完善民辦高校的立法。日本政府于1949年制定了新的《私立學(xué)校法》，接著又于957年制定了 《關(guān)于給予私立大學(xué)研究設(shè)置國家補(bǔ)助的法律》，于1970年制定了《日本私學(xué)振興財(cái)團(tuán)法》并于1997年將其修訂為《日本私立學(xué)校振興共濟(jì)事業(yè)團(tuán)法》、于1975年制定了《私立學(xué)校振興助成法》等有關(guān)私立學(xué)校的法律。文部省也根據(jù)《私立學(xué)校法》于1950年頒布了《私立學(xué)校法施行令》和《私立學(xué)校法施行規(guī)則》，并進(jìn)行了多次修訂。這些法律法規(guī)構(gòu)成了戰(zhàn)后日本民辦高校教育法規(guī)體系，政府依法規(guī)范民辦高校的辦學(xué)行為，促進(jìn)民辦高校的健康發(fā)展。

2.日本政府怎樣對民辦高校給予財(cái)政資助。

進(jìn)入上世紀(jì)70年代，日本政府開始大規(guī)模、制度化地資助民辦高校。二戰(zhàn)后，日本進(jìn)行了轟轟烈烈的教育民主化改革，民辦高校公益性機(jī)構(gòu)的地位因而得到了法律上的承認(rèn)，終于迎來了發(fā)展的高峰時(shí)期；同時(shí)，戰(zhàn)后日本經(jīng)濟(jì)得到了飛速的發(fā)展，對日本的高等教育提出了強(qiáng)烈的人才需求，這也為日本的民辦高校提供了廣闊的發(fā)展空間。但是，當(dāng)時(shí)日本民辦高校的經(jīng)費(fèi)與如今的我國一樣，主要來源于民間資本，基本依靠學(xué)費(fèi)的收入。而國立和公立高校，其經(jīng)費(fèi)主要來源于國家和地方的財(cái)政撥款，所以在辦學(xué)條件上，民辦高校一般都遜色于國立和公立高校。

而對于民辦高校來說，彌補(bǔ)經(jīng)費(fèi)短缺的途徑是大幅度提高學(xué)費(fèi)和入學(xué)率，于是，民辦高校不斷擴(kuò)大招生規(guī)模。但是，這種直接的做法一方面解決了一定程度的經(jīng)費(fèi)問題，另一方面也使自身陷入了經(jīng)費(fèi)危機(jī)和質(zhì)量危機(jī)。不久，日本社會(huì)就因?qū)W費(fèi)昂貴而不斷爆發(fā)學(xué)生運(yùn)動(dòng)，使政府不得不出面對民辦高校進(jìn)行經(jīng)費(fèi)的資助，以減輕學(xué)生的學(xué)費(fèi)負(fù)擔(dān)，進(jìn)而保證民辦高校的生存和發(fā)展，這是日本政府資助民辦高等學(xué)校的根本原因。

日本政府對民辦高校的資助，很大程度上緩解了民辦高校的經(jīng)費(fèi)危機(jī)，同時(shí)也維護(hù)了民辦高等教育的公共性。從那時(shí)起，日本歷屆政府都把公助私學(xué)作為國家教育發(fā)展的重要戰(zhàn)略，經(jīng)過幾十年的發(fā)展，日本已經(jīng)形成了一套包括政府補(bǔ)助金、長期低息貸款、稅收優(yōu)惠政策、對民辦高校學(xué)生的資助及對民辦學(xué)校學(xué)生家長的優(yōu)惠政策等在內(nèi)的成熟完善的資助體系。

3.日本政府怎樣在民辦高校建設(shè)學(xué)校法人制度。

（1）設(shè)立學(xué)校法人及其他的管理機(jī)構(gòu)。日本《私立學(xué)校法》規(guī)定：學(xué)校法人是指根據(jù)本法的規(guī)定，以設(shè)置學(xué)校為目的而設(shè)立的法人。學(xué)校法人需要在民辦高校設(shè)立理事會(huì)和評議會(huì)。其中理事會(huì)由5人以上組成，理事長從理事中選任，總攬學(xué)校法人的內(nèi)部事務(wù)。評議會(huì)則由10-20人組成，從以下三類人中選任：有捐資行為的學(xué)校教職員、該校畢業(yè)生以及其他有捐資行為的人，并由他們對學(xué)校重大問題進(jìn)行審議和表決。除理事和評議員外，還設(shè)有兩名以上的監(jiān)事，監(jiān)事的主要職責(zé)在于監(jiān)查學(xué)校法人的財(cái)產(chǎn)狀況及理事的工作情況。

（2）明確行政主管部門及其管理權(quán)限。日本對民辦高校的行政管理實(shí)行中央和地方對口管理體制。民辦高校的法人均歸屬文部大臣管理，文部省高等教育局私學(xué)部是對其進(jìn)行管理的職能部門。在中央層面，日本在文部省附設(shè)大學(xué)設(shè)置與學(xué)校法人審議會(huì)，在地方層面，日本在各都道府縣附設(shè)民辦高校審議會(huì)，以此來做為文部大臣與都道府縣知事管理民辦高校的咨詢機(jī)構(gòu)，其人員主要由民辦高校校長和社會(huì)賢達(dá)組成。這種審議會(huì)既有權(quán)威性，又有審定權(quán)，能夠制約職能部門的行政管理行為。

4.日本政府怎樣完善民辦高等教育評價(jià)及監(jiān)控體系。

進(jìn)入20世紀(jì)90年代，日本開啟了高校的評價(jià)時(shí)代。如前所述，為了推進(jìn)高等教育改革，日本政府于1989年成立了大學(xué)審議會(huì)。大學(xué)審議會(huì)于1991年發(fā)表了《關(guān)于改善大學(xué)教育》的報(bào)告，該報(bào)告明確提出了建立日本民辦高校評價(jià)體系的問題，闡述了建立民辦高校自我評價(jià)體系的必要性。同年，文部省對將高校設(shè)置的基準(zhǔn)大綱化，對《大學(xué)設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)》進(jìn)行了全面修訂。修訂后的標(biāo)準(zhǔn)將一些諸如課程設(shè)置等原屬于政府的權(quán)力下放給民辦高校，允許高校依據(jù)社會(huì)實(shí)際需要和自身的條件在課程與教學(xué)上進(jìn)行改革。政府權(quán)力的下放使民辦高校擁有了更大的辦學(xué)自主權(quán)，并使政府加強(qiáng)對民辦高校的宏觀，同時(shí)從具體的事務(wù)管理中解脫出來。與此同時(shí)，文部省要求各民辦高校建立自我評價(jià)機(jī)制以保證教育質(zhì)量得到持續(xù)的監(jiān)控。這種建立民辦高校自我評價(jià)機(jī)制的努力，其目的是防止因?yàn)闄?quán)力下放而造成教育質(zhì)量滑坡，實(shí)際上是政府對加強(qiáng)民辦高校辦學(xué)自治權(quán)的一種補(bǔ)充措施。

四、對我國民辦高校發(fā)展中的政府職能定位問題的借鑒之處

近年來，我國民辦高校的辦學(xué)規(guī)模不斷擴(kuò)大，教育教學(xué)質(zhì)量不斷提高，但其中也出現(xiàn)了諸多問題。如何解決民辦高校發(fā)展中出現(xiàn)的問題，促使其能夠健康持續(xù)發(fā)展已成為民辦高校發(fā)展中的重要課題。在這一方面，我們可以從日本民辦高校的發(fā)展中得到一些有益的啟示。

首先，為了促進(jìn)民辦高校的健康發(fā)展，我國政府要完善法規(guī)體系，加快法規(guī)建設(shè)。民辦高校的發(fā)展及其所面臨的問題應(yīng)通過國家立法進(jìn)行規(guī)范，為了使民辦高校穩(wěn)定、健康地發(fā)展，國家應(yīng)通過卓有成效的立法，把既定的發(fā)展民辦高校的方針確定下來，保障學(xué)校及辦學(xué)者的合法權(quán)益，規(guī)范辦學(xué)行為，從而使我國民辦高校辦學(xué)的社會(huì)環(huán)境更加理想。其次，當(dāng)前我國民辦高等教育經(jīng)費(fèi)來源仍顯狹窄，應(yīng)想方設(shè)法拓寬其經(jīng)費(fèi)籌措渠道。充裕的經(jīng)費(fèi)是保證高校教育質(zhì)量的物質(zhì)前提，目前大多數(shù)民辦高校的經(jīng)費(fèi)主要依賴于收取高額的學(xué)費(fèi)。但收費(fèi)過高不但影響了較低收入人群的子女入學(xué)，過分單一的經(jīng)費(fèi)渠道也會(huì)制約民辦高校自身的發(fā)展。最后，加強(qiáng)宏觀管理，促進(jìn)民辦高等教育質(zhì)量的提高。為保證民辦高校的質(zhì)量，政府應(yīng)對民辦高校的設(shè)置和發(fā)展做出統(tǒng)籌規(guī)劃。與此同時(shí)，民辦高校自身也應(yīng)努力提高質(zhì)量，打造教育名牌，辦出自己的特色。

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本論文為遼寧省民辦教育協(xié)會(huì)2014年教育科研立項(xiàng)課題《日本民辦高校發(fā)展中的政府職能定位研究》LMJK201403的研究成果。