山西生態環境補償的實踐及評價

王君

摘 要：山西省在建立生態環境補償機制方面采取了諸多措施，文章通過研究其主要做法和取得的成效，分析實踐中存在的問題，提出了完善生態補償機制的對策建議。

關鍵詞：山西 生態環境補償 可持續發展

中圖分類號：F205

文獻標識碼：A

文章編號：1004-4914（2015）07-012-02

近年來，山西省通過生態功能區劃、流域水資源與水生態補償等實踐大力開展生態環境綜合整治，尤其是針對煤炭資源開發帶來的生態環境問題，通過實施煤炭工業可持續發展政策試點、地表水跨界斷面水質考核生態補償機制等政策不斷完善資源開采生態補償機制，生態建設與環境保護取得了顯著成效。

一、主要做法及取得的成效

山西省的生態環境補償工作主要進行了實施煤炭工業可持續發展政策、開展地表水跨界斷面水質考核、西山地區綜合整治、汾河源頭水源地保護等四項有益的探索。

1.煤炭工業可持續發展政策。為解決煤炭開采帶來的資源破壞和浪費、生態環境污染嚴重等一系列問題，促進煤炭工業可持續發展，2006年4月，國務院批準在山西開展煤炭工業可持續發展政策措施試點工作。試點賦予山西計提和征收煤炭可持續發展基金、礦業權出讓價款、礦山環境治理恢復保證金、煤礦轉產發展資金等四項重要經濟政策。這些政策的本質是按照“誰開發、誰保護，誰破壞、誰恢復，誰污染、誰治理”的原則，將與采煤直接相關的生態、環境、資源、轉產等外部成本內部化，并通過價格機制傳導到消費者，從而彌補煤炭開采的生態環境損失，逐步構建起山西資源開采生態環境補償機制。

截至2012年底，山西共征收煤炭可持續發展基金970億元、礦業權價款353億元，企業提取礦山環境恢復治理保證金311億元。到2012年省本級安排煤炭可持續發展基金44.03億元用于支持生態保護、環境治理、節能減排和淘汰落后產能、循環經濟等重點項目，全省生態環境得到持續改善。2006年到2012年，全省大氣污染綜合指數由較試點前的3.72下降到1.74，降幅達52.2%；11個重點城市空氣質量二級以上天數由平均246天提高到348天，增加102天。同時，通過關閉淘汰生產力落后的小煤礦和煤礦企業兼并重組整合工作，對采煤沉陷礦區、矸石山等進行大規模的生態恢復治理，全省礦山生態環境明顯改善。

2.地表水跨界斷面水質考核生態補償機制。2009年，山西省政府下發《關于實行地表水跨界斷面水質考核生態補償機制的通知》，開始實施地表水跨界斷面水質生態補償考核。主要對全省11個省轄市行政區域內主要河流的出市界水質斷面進行考核。根據考核結果，對水質不達標的市（縣）扣繳生態補償金，同時對水質達標或改善的給予生態補償獎勵。

由于涉及到生態補償金的扣繳，各級政府高度重視，從考核工作人員技術培訓、治理資金投入等多方面采取措施，地表水環境質量明顯改善。2009年到2013年，全省監測的102個斷面中優良斷面比例由29.4%提高到46.0%，上升了16.6個百分點，重污染斷面比例由53.9%減少到32.0%，下降了21.9個百分點。

3.西山地區綜合整治。西山地區作為太原的“綠色屏障”，同時也是山西省重要的工業積聚地。但多年來的發展消耗了巨大的成本，生態破壞嚴重。2008年，山西省委、省政府做出了開展西山地區綜合整治的戰略決策，探索生態補償市場化運作模式，取得了積極成效。

西山地區綜合整治與生態恢復工程采取“政府主導、市場運作、園區承載、公司打造”的模式，以西山城郊森林公園項目建設為抓手，規劃了24.7萬畝、16個城郊森林公園。工程采取市場化運作方式，允許企業以綠化權換取經營權，解決了財政性資金難以全部承擔生態建設的問題。太原市政府與企業簽訂合作協議，要求企業在將80%以上的土地用于生態建設的基礎上，可以將其余20%的土地用于開發經營性項目，建設公園配套設施或發展新興服務業，從而實現“山體增綠、企業增效、農民增收”。截至2012年底，14家大規模企業投入到城郊森林公園的建設中來，累計完成投資14億元，完成綠化6萬畝，新建居民安置區12萬平方米，安置群眾600多戶。西山城郊森林公園的建設在推動綜合整治的同時，改善了當地農民的生活生產條件，實現了社會、生態、經濟效益的共贏。

4.汾河源頭水源地保護。汾河是黃河的第二大支流，也是山西最大的河流。隨著經濟社會的迅速發展，汾河流域的生態環境遭到了嚴重的破壞。2008年，山西省開始實施《汾河流域生態環境治理修復與保護工程》，開展汾河流域生態環境治理修復工作，建立汾河流域生態補償機制。財政轉移支付作為流域生態補償的主要手段，在汾河流域，尤其是汾河源頭婁煩、靜樂、寧武3縣的生態環境治理工作中發揮了重要作用。2008年，山西省財政廳安排了1.6億元財政資金用于支持汾河源頭的生態保護治理修復。由省財政對由于污染治理和生態保護關停企業影響縣級財政收入的部分給予轉移支付補助，并按照相關標準對關停企業和職工給予適當補償。同時，加大對3縣就業再就業、城鄉低保、醫療救助等社會保障資金的轉移支付支持力度。

通過工程實施，汾河流域整體生態環境明顯好轉，汾河實現全年不斷流，流域水生態環境初步改善，地下水位明顯回升，太原西張水源地地下水位最大回升達16.17米，蘭村水源地最大回升達4.62米。汾河流域地下水位較治理前平均回升3米以上，局部地區地下水位回升達16米，多年季節性斷流后實現了全線復流。

二、存在的問題

目前，山西省通過實施煤炭工業可持續發展政策試點、地表水跨界斷面水質考核生態補償機制等措施，生態補償機制建設取得了積極進展，但由于這項工作涉及的利益關系復雜，實施工作難度較大，因此在工作實踐中還存在不少問題。

1.補償責任不夠明確。“誰開發、誰保護，誰受益、誰補償”是生態補償的基本原則，但在實際操作過程中，補償責任卻很難明確。補償主體的確立應該按照收益者付費的原則來確立，然而在現實中政府成為主要的補償主體，這種情況造成了財政負擔的加重，生態保護與生態建設中缺乏社會力量的參與，不利于生態建設的持續性。同時，生態產品作為公共產品，生態受益者普遍存在著免費消費心理，缺乏補償意識。

2.生態補償力度有待進一步加強。一是補償范圍偏窄。山西省現有生態補償主要集中在煤炭資源開發、水流域、大氣排放等領域，非煤礦產資源開發、耕地、土壤、森林、草原、濕地等生態補償尚未起步，尤其是非煤礦產資源生態補償機制亟待建立。二是補償標準不合理。煤炭開采生態補償的補償標準偏低，開征的煤炭可持續發展基金和煤礦企業自提自用礦山環境恢復治理保證金無法做到完全補償煤炭開采所造成的生態損耗。目前，仍有大面積采空區仍然需要采取環境整治措施，大量矸石區和采煤沉陷區需要進行環境修復和治理，礦山生態修復機制尚未真正形成。在水環境生態補償中，現有補償的標準缺乏科學依據，上游地區生態環境保護付出的直接成本以及發展機會成本等的難以量化，補償標準的確定還需不斷探索研究。

3.多元化補償方式尚未形成。山西省的生態補償主要是政府補償， 補償資金主要依靠省級財政轉移支付，沒有不同受益群體之間的橫向轉移支付，這與事實上的生態環境破壞與保護的跨界性、跨區域性相偏離。同時，市場化、社會化生態補償方式明顯缺失，環境產權交易市場，如水權交易市場、綠色保證金制度以及自愿義工等市場化、社會化工具使用基本空白。

4.相關政策法規體系不健全。目前，山西省資源法和環境保護法體系已經完備，但是在生態保護領域，還沒有生態補償的專門立法，現有涉及生態補償的部分法律規定也較為分散，缺乏系統性和可操作性。近年來，盡管隨著對生態補償的重視，有關部門也陸續出臺了一些生態補償的政策文件和部門規章，但其權威性和約束性不夠。

三、對策建議

構建生態補償制度的核心是“誰來補、補給誰、補多少、如何補、如何管”，針對山西省生態補償制度建設中存在的問題，提出以下對策建議。

1.完善產權制度，明確補償責任。完善的自然資源資產產權是明確生態補償主體、對象及其服務價值的基礎，是生態產品作為商品在市場經濟準則下進行交易的前提。一方面，要根據生態產品正外部性的影響范圍，按照“誰受益、誰補償”的原則，明晰補償主體，明確生態受益者承擔的責任和義務。另一方面，要按照“誰保護、誰受償”的原則，明晰補償對象，發揮生態產品提供區地方政府在生態環境治理和保護方面的職責和引導作用。

2.加大補償力度，拓展補償資金渠道。一方面，要加大財政轉移支付中生態環境補償的力度。通過設立“煤炭開發區生態環境補償專項資金”，建立煤炭資源開發區經濟發展與生態補償的長效投入機制。同時，設立“橫向轉移生態補償共建基金”，建立區域間生態修復治理聯動和合作機制，按照“誰受益，誰補償”的原則，由煤炭資源消費地區向煤炭資源生產地區進行生態補償。另一方面，還可以通過實施資源稅、環境稅等生態環境稅收政策，建立與市場經濟相適應的生態環境補償稅制度，為生態補償提供資金渠道。

3.引入市場機制，多元化補償方式。在加大財政資金補償的基礎上，積極探索市場化生態補償模式。完善資源性產品市場化定價機制，使資源品價格全面反映市場供求、資源稀缺程度、生態環境損害成本和修復效益。在山西，重點應建立真實反映煤炭資源稀缺程度、市場供求關系、環境損害成本的煤炭、煤層氣價格機制。通過完善資源價格體系結構，為資源有償使用制度的實施提供體制保障。進一步探索完善碳匯交易、排污權交易、水權交易等市場化補償方式，拓展生態付費的市場化手段。綜合運用公共政策手段和市場手段，積極引導社會各方參與，探索靈活多樣的生態補償方式。

4.完善法律法規，構建監督保障機制。建立山西生態環境補償工作的權威管理機制，盡快出臺《山西省生態環境補償條例》，促進生態環境補償工作的法制化、規范化發展。針對礦產資源、大氣環境、水流域等幾大生態系統，分別制定各領域生態補償實施辦法，確定相關利益主體間的權利義務，形成獎優罰劣的生態補償機制。盡快制定和完善監測評估指標體系及監督考核體系，加強生態環境補償工作的監督考核和監測評估，并根據評估結果進行動態調整，形成生態保護的長效機制。

參考文獻：

[1] 王宏英，曹海霞.山西構建煤炭開發生態環境補償機制的實踐與完善建議[J].中國煤炭，2011（10）

[2] 王文斌.在探索中先行先試——山西省太原市西山地區綜合整治的實踐與思考[J].中國土地，2012（6）

（作者單位：山西省發展和改革委員會宏觀研究院 山西太原 030002）

（責編：若佳）