農村土地整治項目監管的三重困境透視及績效研究

孟展　李燁　劉斌等

摘要： 應用文獻研究法和歸納綜合法，通過對農村土地整治項目監管績效內涵及其影響因素的分析，探究農村土地整治項目監管的績效形成機理及存在的困境。 在此基礎上，嘗試構建監管績效評價指標體系，并提出農村土地整治項目監管績效的提升路徑。結果表明：農村土地整治項目的管理和治理分別對農村土地整治項目監管的績效產生影響；項目監管存在三重困境，即項目區公眾主體偏好多樣性與項目監管的決策依據困境、多層次的委托代理與項目監管的制約機制困境、投資的軟約束與項目資金監控困境。最后得出，可以從行為、結果2個維度構建農村土地整治項目監管績效評價指標體系；提升農村土地整治項目監管績效的路徑包括：構建土地整治專項法律法規體系，定額和標準的有力執行，盡快在項目監管中應用“3S”技術，改革項目關鍵環節的行政化態勢，以及實現全過程、全方位的公共參與等。

關鍵詞： 土地整治；監管；績效；形成機理；困境；評價指標體系

中圖分類號： F321 1 文獻標志碼：A

文章編號：1002-1302（2015）08-0430-04

當前，我國的農村土地整治已上升為國家戰略，已成為推動新農村建設、保障發展、保護耕地、統籌城鄉土地配置的一項重要舉措。與當前農村土地整治的穩步、快速發展現狀相比，我國的農村土地整治監管的發展則相對滯后，農村土地整治已進入提升項目監管績效水平、提高項目監管質量的重要時期。目前，國內多位學者對農村土地整治項目的績效進行了深入的研究，例如王紅雷等利用多層次模糊綜合評價模型，提出了土地整治項目績效評價技術路線，同時構建了土地整治專項資金項目績效評價指標體系 [1]；王璦玲等結合具體項目，構建了由社會、經濟和景觀生態效益3大元素組成的土地整治效益評價指標體系，并根據評價指標對土地整治效益的影響建立了模糊分布函數，計算出土地整治項目綜合評價效益 [2]；羅文斌等將物元模型引入到土地整治項目的績效評價當中 [3]；展煒等綜合利用層次分析法、特爾菲法和模糊綜合評價等方法，建立了土地整治項目績效評價體系，并進行實證分析 [4]。然而，這些研究的重點都集中在土地整治項目本身的績效，而當前針對項目監管績效的研究還很欠缺。鑒于此，本研究嘗試界定農村土地整治項目監管績效的內涵，分析其影響因素及形成機理，闡述當前農村土地整治項目監管的三重困境；在此基礎上，構建出農村土地整治項目監管績效評價體系，并提出監管績效的提升路徑。

1 農村土地整治項目監管績效的內涵界定及影響因素分析

1 1 內涵界定

監管由監督和管理2部分組成。監督，即對特定過程﹑環節進行督促、監視，使其結果能達到預定的目標。周三多教授對“管理” 一詞的定義為：在社會組織中，為了實現預期的目標，以人為中心進行的協調活動 [5]。管理的本質就是協調。通過對具體實踐的分析，我們可以將農村土地整治項目監管定義為：根據相關法律及規定，具有一定的法律地位的監管機構或組織，為高質、高效、保量完成各項資金來源投資的農村土地整治項目，對項目的整個實施過程進行督促、管理和協調的活動，不同于一般意義上的管理，具有一定的行政強制功能。此外，農村土地整治項目的監管不局限于對項目施工過程的監管，而是包括從項目構想及選址、到項目決策及立項以及項目使用和后期管護的全面系統性、綜合性監管（圖1）。

由圖1可知，農村土地整治項目監管涉及的內容廣、環節多，這也在一定程度上決定了監管績效的綜合性以及績效評價的復雜性。

績效至今還是一個較為模糊的概念，學術界對績效尚無統一公認的定義。目前，對績效的理解主要有3種觀點，即績效是結果、績效是行為以及績效強調員工素質和未來發展 [6]?？潞檎J為績效是績和效的合成，是項目建設成果與過程的綜合反映和體現，績指項目主要任務是否完成，完成情況如何，結果是否達到預先設定的目標，它側重反映項目的結果；效則指完成項目的效率，側重反映項目的過程 [7]。Katzel認為績效是項目建設過程中對其目標的實現程度 [8]，監管是綜合評測過程和結果后的結論。

綜合上述觀點并結合農村土地整治項目的自身特征，筆者認為，農村土地整治項目的監管績效的內涵包括：農村土地整治項目監管行為和結果的綜合反映，包括監管過程中的具體方法、措施以及這些方法、措施所產生的結果。

1 2 影響因素分析

通過對相關文獻資料 [9-11]的梳理、歸納，本研究將影響農村土地整治項目的因素分為外部影響因素和內部影響因素2大類。其中，內部影響因素主要是農村土地整治項目管理及項目治理，其中，項目管理可以細化為計劃、組織、領導和控制等職能，項目治理可以細化為激勵、約束和協調等職能，由于這些影響因素可以被不斷優化從而改善項目管理績效，因此將它們界定為可控的影響因素。而外部影響因素包括政策環境、經濟發展水平、技術水平、文化環境以及市場環境等，在項目實施周期內很難依靠人力改變，因此，將它們界定為不可控的影響因素（表1）。

由表1可知，無論是項目管理還是項目治理，對項目績效的影響都可通過組織內部的不斷改進而提升整個項目的監管績效。 其中，項目管理是把各種知識、技能、手段和技術應用于項目活動之中，以達到項目的要求 [12]。而項目治理是一種制度框架 [13]，它的提出源于項目委托-代理關系中產生的代理問題及項目契約的不完備性。項目管理與項目治理的區別主要體現在執行者、中心對象、首要導向和主要內容上（表2）。

從表2可見，項目管理由直接管理項目過程的一方來執行，更偏向于行政力量的推動；而項目治理則需要項目主要利益相關方的集體參與，其權威來自于利益相關者之間的持續互動。盡管如此，項目管理和治理活動的共同目標是提高項目管理的績效，都是根據項目主要利益相關者的需求來實施的。

2 農村土地整治項目監管績效形成機理及面臨的三重困境endprint

2 1 基于SCP范式的農村土地整治項目監管績效形成機理

農村土地整治項目監管績效的形成有其特有的規律和特征，本研究應用產業組織理論中的經典理論分析范式——SCP范式 [15]，對農村土地整治項目監管績效的形成過程進行分析。SCP即“結構（structure）-行為（conduct）-績效（performance）”分析范式，它提出：市場結構決定企業市場行為，而在特定的市場結構下，市場行為又決定市場的績效水平。產業組織理論主要應用于工業領域，因此，SCP范式的基礎是發達的市場經濟以及較穩定的企業組織；但是，由于公共項目的本質是一組利益相關方圍繞共享項目資源、公共需求而締結的長期性契約，公共項目市場即公共品市場，它是健全、穩定的，因此，SCP范式對于公共項目而言是適用的 [16]。由于農村土地整治項目是公共項目的一種，因此，該范式同樣也適用于農村土地整治項目。

將SCP范式運用到農村土地整治項目中，可得到農村土地整治項目監管績效形成機理圖（圖2）。

由圖2可知，農村土地整治項目治理將影響項目的管理活動，而項目管理活動將影響項目的監管績效。具體來講，通過優化項目管理能夠改善項目監管績效，而項目治理作為一種制度安排，其本身不能創造經濟績效，但是它可以通過項目管理間接貢獻于項目監管績效。

2 2 農村土地整治項目監管的三重困境

筆者從決策依據、制約機制以及資金監管等方面，闡述當前我國農村土地整治項目監管中存在的三重困境。

2 2 1 困境一：公眾主體偏好多樣性與項目監管的決策依據困境 農村土地整治項目屬于公共項目的一種，其主體應當是全體公民， 地方群眾應當具有決定項目投向的基本權利，項目投向的決策實際上是一個公共選擇的過程。然而根據公共選擇理論，作為理性經濟人，每一個人都有自己的效用函數?？夏岬稀ぐ⒘_“不可能定理” [17]表明，公共選擇過程并不總是有效的。這種悖論表明，在公共選擇中達到“帕累托最優”狀態是非常困難的。因此，農村土地整治項目的投資選擇上，要真正體現地方群眾的共同需求有相對大的難度，這就給地方政府預留了巨大的自由裁量空間，只要符合相關規定，在什么地方、在什么年份實施土地整治項目，完全由地方政府行政官員主觀決定，這就導致農村土地整治項目的決策監管缺乏指向性、針對性，只能浮于表面，審查項目的運作程序和手續等，不能真正確保項目投向了地方群眾最需要的、亟須通過實施項目改變現狀的地區。這種困境同樣也體現在具體項目實施過程中。例如，在項目區內規劃新增防滲渠道原本是一件利民工程，但有部分農戶可能會認為這對項目區兒童的安全將產生隱患；又比如，項目設計單位、施工單位等機構的選擇，項目實施主體也有較大的自由裁量度，項目區群眾一般很難有發言權。

2 2 2 困境二：多層次的委托代理與項目監管的制約機制困境 作為政府投資項目，農村土地整治項目在運行過程中存在兩層多級委托代理鏈（圖3）。第一層委托代理“自下而上”，體現為公眾將公有資產交由政府進行管理；第二層委托代理“自上而下”，即由政府將農村土地整治項目委托給項目業主（一般為縣級以上土地整治中心），項目業主再委托各相關企業進行實施。

由圖3可知，在兩層多級結構的委托代理鏈中，政府既是原始委托人的代理人，又是最終代理人的委托人，扮演著被監督者和監督者的雙重角色。政府投資項目業主行政代理模式委托代理關系中，委托人和代理人都有明顯的政府化特征 [18]。

在以上兩層委托代理關系中，農村土地整治項目代理人可能會面臨道德風險，即為了實現自己的效用最大化，利用信息的不對稱性，減少自己的資源投入或采取機會主義行為，最終影響農村土地整治項目績效水平 [19]。另外，由于委托人與農村土地整治項目代理人之間的信息不對稱，在具體代理過程中，還存在逆向選擇問題 [20]，即農村土地整治項目代理人事先擁有了委托人所不知道的私人信息，在建立委托代理關系時，簽訂對自己（代理人）有利的契約。由于道德風險和逆向選擇的存在，導致來自真正投資者監管約束的不足，也使政府作為委托人時，無法行使對代理人（項目建設方）的有效監督。

2 2 3 困境三：投資的軟約束與項目資金監控困境 匈牙利著名經濟學家科爾奈在《短缺經濟學》提出了“預算約束”的概念，他認為，在社會主義國家，政府對國有企業實行的是一種預算軟約束。而之后又有學者以此為基礎，提出預算軟約束是集權體制內生決定的 [21]。而本研究認為，農村土地整治項目中的投資軟約束主要來自投資資金來源的公共性。正是由于目前農村土地整治項目的投資主要來自公共財政，不存在民間資本的還本付息的壓力，導致各利益相關者均希望爭取的資金數額越大越好。在這種情況下，容易產生虛增投資數額的現象。農村土地整治項目業主以完成項目的規模為政績，項目可行性研究、規劃設計以及測量單位按照投資額的比例計提相應服務費用，施工單位一般都以超預算的賬目謀取利潤的最大化，最終導致項目實施后實際發生的資金量遠大于項目預算。

在具體實踐中，大部分農村土地整治項目的建設實施單位為政府國土部門，臨時成立的項目指揮部等非法人機構根本不必承擔籌措、運作資金的責任。鑒于此，在整個建設實施過程中，仍然由政府國土部門來履行具體監管職責。雖然目前已經建立了項目審計制度，但是作為中介機構的審計單位只能被動地對已經發生的賬目進行核對，至于是否應該發生則沒有發言權。因此在建設過程中，項目實施單位很容易只從本部門利益出發，在用相對較低的投資預算爭取到農村土地整治項目之后，就以各種理由提高建設標準、增加建設內容，導致超預算現象的發生。

3 農村土地整治項目監管績效評價指標體系構建及績效提升

3 1 農村土地整治項目監管績效評價指標體系構建

由于農村土地整治項目的公共物品屬性，利益相關者較多，具有多元價值與目標，其監管績效評價要比私人項目復雜得多，這種復雜性也體現在其績效評價指標的構建上。本研究參考了相關文獻 [22-24]中關于公共項目管理績效評價指標體系構建的相關內容，結合農村土地整治項目自身的特點及其監管的影響因素，從行為和績效2個維度初步構建出農村土地整治項目監管績效評價指標體系（表3）。從表3可以看出，本研究初步構建的農村土地整治項目監管績效評價指標體系基本涵蓋了項目監管各個環節所應涉及的因素，監管績效的提升過程也就是對這些指標進行優化的過程。endprint

3 2 農村土地整治項目監管績效的提升路徑

3 2 1 加快土地整治專項法律法規建設步伐，強化監管效力 項目的監管離不開法律法規的保障。當前針對農村土地整治的專項法律、法規還很欠缺，沒有形成“國家-省-市-縣”的法律法規體系，這在很大程度上弱化了土地整治項目監管的執行力和績效。因此，應當構建一個自上而下的土地整治專項法律法規體系，同時加大違法成本和懲戒力度，確保土地整治項目的健康、持續運行。

3 2 2 加強土地整治相關定額、標準的執行力度，規范監管尺度 項目監管的結果績效應以定額、標準的執行情況為依據。近年來，在國土資源部的大力推進下，全國以及各?。▍^、市）陸續制定并發布了土地整治相關的定額、標準，為農村土地整治項目的科學實施提供了很好的參考；但是，筆者通過對一些項目實施單位的調查發現，很多定額和標準沒有得到很好的執行。這其中有定額、標準更新滯后的原因，也有監管部門監督缺位的因素。因此，應做好土地整治相關定額、標準的更新工作，同時各監管部門要加強執行力度，保證項目的每一個單體工程、每一項單項工程都符合標準。

3 2 3 加快“3S”技術在具體監管過程的應用，提升監管科技水平 項目的監管需要先進技術的支撐?！?S”技術（RS、GIS和GPS）的應用能夠很好地解決土地整治項目監管工作中存在的“四難”問題（即定位難、丈量難、記錄難、分析難），能極大地提升項目監管績效；但是目前該技術只是在個別地區進行了試點，暫時還沒有得到推廣普及，因此，應盡快將“3S”技術引入土地整治項目監管工作之中，最終實現項目監管的數字化。

3 2 4 改革項目關鍵環節的行政化態勢，確保監管成效 項目關鍵環節的處理直接影響監管的績效。項目實施的關鍵環節包括立項、招投標、實施、審計、驗收等，這些關鍵環節的行政化態勢影響了項目實施的質量。以立項環節為例，現實狀況通常是由省級國土資源管理部門下達立項通知，要求申報單位在一定期限內完成可研報告、規劃設計報告，結果導致很多可研和規劃設計文本都是“趕”出來的，有的設計單位甚至連項目區都沒去過，坐在辦公室就完成了設計文本。這種模式很難保證設計的科學性，大大降低了項目立項階段的監管績效。又比如在驗收環節，當前大部分項目的驗收都是由主管單位通過行政指令，組織部分專家，在1～2 d的時間內就完成項目內、外業的驗收并得到驗收結論，這種方式難以對項目做出全面、科學的評判，對項目監管的結果績效有一定影響。

3 2 5 實現全過程、全方位的公共參與，形成監管合力 公共參與程度與項目監管績效有著密切的聯系。所謂公共參與，不能片面地理解為在可研報告或者規劃設計文本中請項目區群眾簽字，知道有項目的存在，而是要讓群眾全過程、全方位參與進來?？梢詫⑼恋仄秸群唵喂こ谭职o當地農戶，并給予相應的報酬；可以請有經驗的農戶參與可研報告、規劃設計的編制；可以與農戶簽訂管護合同，將重要的單體工程交由農戶管護等。全過程、全方位的公共參與，能夠與監管單位形成合力，不僅能調動項目區群眾的參與積極性，而且能大大降低監管成本，提升項目監管績效。

4 結語

農村土地整治項目的實施，實現了區域土地的節約、集約利用，改善了村容村貌，提高了當地農民的生產、生活水平；但是隨著項目數量和投資額迅速增長，對項目實施監管不足的問題也逐步顯露，具體表現為工程質量達不到設計要求、項目建設周期過長、資金超預算、項目變更頻繁等。如何切實加強農村土地整治項目的監管、提升項目監管的績效成為當務之急。筆者認為，要提升項目監管的績效，首先要了解項目監管績效的內涵、影響因素及形成機理；其次要對當前農村土地整治項目監管所面臨的困境進行深層次分析；最后，應從行為和結果2個維度構建項目監管績效的評價指標體系，做到有的放矢。通過土地整治專項法律法規體系的構建、定額和標準的有力執行、“3S技術”在項目監管中的應用、項目關鍵環節的行政化態勢改革以及全過程、全方位的公共參與，能夠進一步提升農村土地整治項目的監管績效。

參考文獻：

[1] 王紅雷，王秀茹，劉 曦，等 土地開發整理項目績效評價研究——以河北省為例[J] 湖南農業科學，2010（15）：67-70

[2]王璦玲，趙庚星，李占軍，等 土地整理效益模糊綜合評價研究——以寧陽縣伏山土地整理項目為例[J] 山東農業大學學報，2008，39（1）：143-147

[3]羅文斌，吳次芳，楊 劍 基于“流程邏輯”框架的土地整理項目績效物元評價[J] 中國土地科學，2010，24（4）：55-61

[4]展 煒，何立恒，金曉斌，等 基于模糊綜合評價的土地整理項目績效評價[J] 南京林業大學學報，2010，33（2）：145-148

[5]周三多 管理學：原理及方法[M] 上海：復旦大學出版社，2005

[6]付亞和，許玉林 績效管理[M] 上海：復旦大學出版社，2003

[7]柯 洪 基于企業代建模式的公共項目管理績效改善研究[D] 天津：天津大學，2007

[8]Katzell M E Productivity：the measure and myth[M] New York：Amaeom，1995

[9]王宇龍 政府公共支出項目績效影響因素初探[J] 審計與經濟研究，2007，22（3）：83-85

[10] 葛鑫偉，萬昌燁 當代中國行政文化大轉型與政府職能的大轉變[J] 青年干部學院學報，2006（5）：67-69

[11]鄭華偉 農村土地整治項目績效的形成、測度與改善[D] 南京：南京農業大學，2012

[12]項目管理協會 項目管理知識體系指南[M] 北京：電子工業出版社，2005

[13] 嚴 玲，尹貽林 公共項目治理[M] 天津：天津大學出版社，2006

[14]Turner J R Towards a theory of project management：the nature of the project governance and project management[J] International Journal of Project Management，2006，24（2）：93-95

[15]楊公樸 產業經濟學[M] 上海：復旦大學出版社，2005

[16]杜亞靈，尹貽林 公共項目管理績效的形成機理研究[J] 項目管理技術，2007，6（7）：13-17

[17]肯尼迪·阿羅 社會選擇與個人價值[M] 成都：四川人民出版社，1987

[18]王紅領 委托人“政府化”與“非政府化”對企業治理結構的影響——關于中國鄉鎮企業轉制的實證研究[J] 經濟研究，2000（7）：56-62

[19]王曉州 建設項目委托代理關系的經濟學分析及激勵與約束機制設計[J] 中國軟科學，2004（6）：77-82

[20]周 君 公共投資項目管理的組織再造[M] 北京：清華大學出版社，2010

[21]Dewatripont M，Maskin E Credit and efficiency in centralized and decentralized economies[M] The Review of Economic Studies，1995，62（4）：541-555

[22]張 艷，江志斌 重大建設項目評審專家遴選指標體系研究[J] 中國工程咨詢，2004（12）：9-11

[23]楊 宇，謝琳琳，張遠林 公共投資建設項目管理模式評價指標體系的構建[J] 重慶建筑大學學報，2006，28（3）：102-106

[24]肖洪鈞，袁欽華 基于Delphi法的知識聯盟合作伙伴評價指標體系的構建[J] 科技與管理，2007（5）：20-22endprint