生態補償法律制度完善

王向陽

【摘要】美麗中國建設需要完善生態補償法律制度。生態補償法律制度對生態補償相關的各種社會關系進行規范和調整。當前，需要針對我國生態補償法律制度中存在的缺陷和問題，健全完善法律制度體系，以有效籌集足夠資金用于環境恢復與建設，加大對保護生態環境行為的獎勵，充分調動市場主體和廣大社會公眾保護生態環境的積極性，懲戒破壞生態環境的行為。

【關鍵詞】生態補償 法律制度 美麗中國

【中圖分類號】D922.6 【文獻標識碼】A

生態補償法律制度通過相應的環境法律條文體現出來，比如《環境保護法》、《草原法》、《森林法》、《水污染防治法》等法律的相關條文。此外，國家的許多方針、政策也和生態補償制度相關。國家基于對社會公共事業進行管理的需要，通過制定方針政策的方式保障其投入能夠滿足生態環境保護的需要，主要是通過中央財政轉移支付，保障對大型公益環境工程的投入，建立自然生態保護區，對生態建設者以財政補貼、稅收優惠等政策使其獲益。對于不同區域間的生態利益，國家需要進行調整，實現資源薄弱和豐富地區之間、流域的上游和下游之間、中西部地區和沿海地區之間的生態利益平衡。

美麗中國建設和完善生態補償法律制度內在聯系

當前，我國生態補償法律制度的缺失，對生態保護、美麗中國建設產生了嚴重制約。生態補償相關制度已經取得了一定成效，但是，生態補償法律制度依然無法適應當前生態保護的現實需要，制度建設依然落后于實踐的發展。因為生態補償制度、生態懲戒制度的乏力，導致許多市場主體出于利益驅動對生態資源進行“掠奪性”開采利用，在獲取巨大經濟利益的同時，不履行保護生態的義務，極大地挫傷了其他社會公眾保護生態、改善生態的積極性。這就導致了利益的一種不平衡狀態，進行生態保護、生態建設的主體無法得到應有回報，而掠奪生態資源的主體卻獲得巨大經濟利益回報，利益的失衡、不公平的狀態導致積極參與生態環境建設的人們心理不平衡，對社會和諧穩定產生負面作用。隨著經濟社會的發展，尤其是城鎮建設和工業經濟的發展，生態環境遭受較大污染，水資源短缺和污染的現狀十分嚴重，霧霾等空前污染的現象引起高層極度重視，各類礦產資源浪費的現象較為嚴重，各類自然災害頻發多發，生態危機已經嚴重降低了人們的生存質量。健全完善生態補償法律制度，順利推進美麗中國建設，成為維護生態安全、保障國民經濟可持續發展的現實需要。

在我黨的歷次黨代會報告中，十八大報告首次以專章的方式對生態文明建設進行了論述 。十八大報告提出“推進綠色發展、循環發展、低碳發展”和“美麗中國”建設。自此，美麗中國建設被作為我國當前生態文明建設的重要內容，納入國家經濟社會的全局予以安排部署。我國經濟社會在改革開放以來得到了快速發展，但隨之帶來了不容忽視的生態環境問題，生態系統嚴重退化、生態環境嚴重污染，人類賴以生存的環境遭受大肆掠奪性破壞，極大地影響了中華民族永續發展的能力。為此，十八大報告提出了美麗中國建設的總體安排部署，將生態文明置于更加突出、更加重要的位置，目的就是要建設天藍、地綠、山青、水凈的美麗中國，不斷增強可持續發展的能力，推動中國特色社會主義的道路越走越寬。

推進美麗中國建設，需要我們切實改變對自然的倫理價值觀念，牢固樹立人與人、人與自然、人與社會之間良性循環、和諧共生、持續繁榮的理念。要改變之前某些將人類自身作為主體，而將自然界作為人類主宰對象的錯誤做法。在生態文明與美麗中國建設中，不僅要將人作為主體，同時也將自然界作為主體，人類所進行的一切活動均要在尊重自然生態的前提下進行。因為，人類生存于自然界之中，已經成為自然界的一部分，人類對自然界的破壞實際上就是對自身的破壞，一切破壞生態自然環境的行為最終均會讓人類受到應有的“報復”。

當前生態補償法律制度的不足制約美麗中國建設

第一，生態補償法律制度的系統性不足制約了美麗中國建設。當前我國關于生態補償方面的法律分散在不同的法律之中，其系統性不足，缺乏必要的獎懲機制、激勵機制。在生態補償方面，已經制定了“三同時”、經濟刺激、排污申報和登記、土地利用規劃、環境影響評價、許可證、征收排污費、責令限期治理等相應的法律規定。但是，目前由于生態補償法律制度還不健全、不成體系，相關立法分散在不同的法律當中，可操作性不強，基本原則和制度設計還不夠明確，部分法律法規規章之間存在沖突。

隨著新的生態問題不斷產生，導致法律法規無法對新問題進行調整，立法的滯后性導致法律法規無法滿足生態環境保護的需要。更加難以解決的問題是，當前我國面臨生態產權管理制度不健全、規章制度不完善等諸多困難，給制定全面的生態補償法律制度帶來了障礙。

第二，生態補償財政轉移支付存在不足制約了美麗中國建設。生態補償財政轉移支付是生態補償制度的重要內容，通過生態補償財政轉移支付，能夠平衡不同區域、不用主體之間的利益。當前，我國生態補償財政轉移支付存在的不足，首先表現在轉移支付的力度較小，對利益平衡的作用未能充分有效發揮。財政投入不足，資金缺口較大，嚴重阻礙了生態補償法律制度的建設。比如，近些年我國不斷加大了自然保護區的立法保護工作，引起了各級領導的高度重視，無論是地方還是中央，均加大了對自然保護區投入，卻無法完全滿足自然保護區管理和建設的需要，許多自然保護區存在雖然批準了卻未認真建設，雖然建設了卻缺乏必要的管理，雖然管理了卻力度不足，嚴重影響了自然保護區建設的成效。

轉移支付在橫向層面的力度不足，對利益平衡的效果不夠明顯。目前存在的問題是，轉移支付并未在橫向的層面形成規模化的應用，在中西部、東部地區利益平衡中的作用有限，在平衡生態建設者、生態資源攫取者利益之間的作用十分有限，并沒有達到公平分配生態利益的目的，嚴重影響了生態建設的積極性，卻沒有對生態攫取者、破壞者予以足夠的懲戒。

第三，生態補償稅收制度存在不足制約美麗中國建設。生態稅收制度同樣屬于生態補償法律制度的重要內容，在平衡生態建設者、生態資源攫取者和破壞者利益平衡中亦具有十分重要的作用，健全完善的生態補償法律制度，絕對少不了生態稅收制度的支撐。但是，目前我國生態稅收制度依然存在諸多問題有待解決，當前的稅收種類對于生態環境資源的調整還十分乏力，生態稅收制度在促進生態環境保護方面的作用還十分有限。比如，當前我國的資源稅、所得稅、消費稅雖然均和生態環境資源的保護具有十分密切的聯系，但其調節作用卻未能有效發揮。對那些以“三廢”作為材料進行綜合利用的企業并無特別優惠措施，而對塑料制品、電子產品等嚴重污染生態環境的消費品卻沒有征收消費稅，這顯然是不合理的。目前我國對消費稅的開征額度較低，其征稅的范圍僅僅局限于汽油、柴油等人類從生態環境中獲取的資源，還難以有效對當前生態資源短缺的局面予以緩解。

同時，許多生態資源稅由地方政府把控，或者由地方政府把控的比例較大，地方政府出于增加財政收入方面的考慮，可能鼓勵相關企業進行生態資源的開發，容易導致生態資源過度開發，加劇生態環境的惡化。對太陽能、風能、天然氣等新型能源的優惠政策措施不力，難以達到鼓勵開發新能源、使用新能源的目的。

第四，生態補償觀念和技術存在不足制約美麗中國建設。當前，從總體上看，我國生態補償的觀念十分落后，管理技術跟不上經濟社會發展的需要。由于缺乏良好的生態教育，社會公眾對生態環境的功能認識還不足，對國家征收生態稅收的認識不到位，甚至有部分人認為征收生態補償費是不公平的，還有學者發表觀點認為生態補償費是亂收費、非法收費，提出應予取締。針對目前生態環境資源遭受嚴重破壞的實際，雖然生態危機十分嚴重，但人們的觀念依然落后，并未完全樹立優先保護生態環境資源的原則。環境立法還無法有效規制破壞生態環境、掠奪性攫取生態資源的行為。法律懲戒性的不足，往往導致部分市場主體受到趨利性的影響而不斷使生態環境遭受破壞。

除此之外，我國生態補償管理技術還十分落后，還未構建完整統一的生態補償法律體系，環境保護、土地、計劃、林業等部門對生態補償相關事宜均具有相應的管理權限，按照各自的權限設置了生態補償的方法、程序與補償標準，各自為政的做法無法實現生態補償在不同區域之間的平衡功能。對生態環境效益進行評價的技術還較為落后，為構建科學合理的生態資源價值、生態服務價值評估體系，在具體的生態補償管理中缺乏必要的技術支撐。

完善生態補償法律制度推進美麗中國建設對策

針對上述四個方面的不足，完善生態補償法律制度推進美麗中國建設可從如下方面著手：

第一，生態補償立法須體現可持續發展思想。隨著目前人們對可持續發展的認識越來越深入，可持續發展思想對立法也提出了更高的要求。相關國際條約也提出每一個國家必須制定有效的綜合性法律體系，將經濟發展和環境保護相結合，避免因發展經濟而對生態環境產生不可挽回的破壞。聯合國環境規劃署等相關組織共同發布的《保護地球—持續生存戰略》中，要求各國承諾可持續發展的社會準則，并將其作為一項立法原則體現在憲法及其他立法當中。1994年，國務院頒行《中國21世紀議程》，明確指出我國必須始終堅持走可持續發展道路。生態補償法律制度是生態環境法的重要組成部分，在今后完善生態補償法律制度過程中必須確立可持續發展的立法指導思想，將可持續發展思想體現在生態補償法律制度的每一個條文當中，①體現立法的整體性，協調區域和不同主體之間的利益平衡。

第二，生態補償立法須明確權利義務。生態補償立法須體現權利義務原則，即“污染者負責、受益者補償、養護者受益”的原則，讓那些對生態環境產生污染的主體負責提供資金予以補償或者直接做好生態恢復工作，讓那些從生態環境資源中受益的人付出一定成本予以補償其他主體，讓那些對恢復生態環境做出努力和成效的人能夠獲得收益，實現市場上各類主體在生態利益上的平衡，促進生態公平、社會公平。生態破壞者、污染者負責原則，也就是對環境造成污染的個人和單位，要按照生態補償法律制度的規定，通過相應的舉措對受到污染的環境進行治理，或者提供資金由其他專業機構進行治理，補償由此給他人造成的損害。受益者補償原則，也就是從生態環境中受益的主體，需要為生態恢復與治理提供資金和人力。養護者受益原則，也就是讓保護生態環境的主體受益。

第三，構建科學合理的生態補償模式。在生態補償立法中明確各市場主體的權利義務，按照“污染者負責、受益者補償、養護者收益”的原則，構建合理的、科學的、可行的生態補償模式，健全完善合理的生態補償法律體系，實行“抑損性”、“增益性”生態補償立法并行，②抑制和懲戒損害生態環境的行為，鼓勵人們積極從事生態保護與修復，讓那些為生態保護作出貢獻的主體獲取益處。提升生態補償方式的靈活性，以促使生態補償制度能夠適應不斷變化的經濟社會形勢，及時對生態利益關系進行調整、平衡。對此，需要在立法基礎上，適時出臺符合實際的實施細則，規定生態補償的適用對象、具體方式和補償標準。將目前由環保部、林業部、農業部、水利部等諸多部門共同籌措的生態資金，統一轉化為由國務院負責籌措，統籌安排，避免多頭收費、亂收費之嫌。

第四，明確生態補償的補償主體和標準。生態環境的受益者是全體民眾，受益具有非排他性，因而，生態環境利益具有十分顯著的公共產品屬性，為此，應該由政府代表社會大眾作為生態環境的受益者，由政府作為生態補償的主體。為此，所構建起來的生態補償法律制度，要體現和強調政府的補償主體責任，政府必須對提供生態領域內的公共服務負責，由政府代表全體公眾購買生態環境公共服務。當然，這并不代表政府是唯一付費的主體，因為“誰污染誰付費”，污染者、破壞者、開發者均應按規定付費。此外，必須明確補償標準。生態補償法律制度的目的是對受到損害的一方進行利益補償，實現生態利益的平衡，補償的數量應有受損一方損失的大小決定。

第五，健全完善生態稅收制度體系。所謂生態稅，是用于生態環境保護和建設的相關稅費的總和。其作為一種十分重要的經濟手段，通過生態稅的征收，防止生態環境受到不可恢復的污染，不斷改善生態自然環境。自20世紀90年代開始，伴隨著生態污染問題的不斷加重，我國逐步引進國外的生態保護經驗，開始建立生態補償制度并開征生態稅，但目前雖然逐步構建起生態稅收體系，卻無法滿足遏制環境進一步惡化。健全完善我國的生態稅收制度，首先要開始征收環境污染稅。對環境友好型、新能源型的市場行為，通過減免消費稅、增值稅、所得稅等方式予以鼓勵。而對于對環境產生破壞的市場行為，征收環境污染稅，所得稅款用于生態環境建設。同時，對當前資源稅收制度進行改革，擴大征收范圍，將世界上其他國家普遍征收的森林資源稅、水資源稅等納入征收范圍，并改革資源稅計稅方法，按照對環境造成的不同影響和不同地區有所差異。

第六，構建合理的生態救濟制度。沒有救濟的權利就不是真正的權利，生態環境是人們的一項十分重要的權利，理所當然必須構建救濟措施，使那些因生態環境惡化而遭受損害的主體能夠通過救濟措施尋求補償。當前，我國應以立法的方式確保生態補償相關制度得到不折不扣的執行，規范生態補償的救濟方法、程序和責任方式。對生態環境資源提供者的各種權利進一步予以清晰合理的界定。對生態環境服務者的各種權利應該法定化，并且為其權利救濟提供司法渠道，即可通過司法訴訟的途徑尋求自身權利救濟，使生態環境資源的受害者、供給者能通過法定的司法訴訟、行政復議、環境仲裁等多種方式切實維護自身合法權益。

總之，推進美麗中國建設，需進一步健全完善我國現有生態補償法律制度。生態補償法律制度包括生態稅制度、生態補償費制度、資源稅制度、生態補償基金制度等基本制度，是生態環境法律體系的重要組成部分。生態補償法律制度對生態補償相關的各種社會關系進行規范和調整。當前，需要針對我國生態補償法律制度中存在的缺陷和問題，健全完善法律制度體系，以有效籌集足夠資金用于環境恢復與建設，加大對保護生態環境行為的獎勵，充分調動市場主體和廣大社會公眾保護生態環境的積極性，懲戒破壞生態環境的行為。通過健全完善生態補償法律制度，實現對財富與社會資本的再分配，將受益于生態環境地區的財富補償到環境受損地區以恢復生態，改善環境受損地區群眾的生存質量。

（作者單位：河南警察學院）

【注釋】

①陳泉生：“論可持續發展與我國法制之重構”，《社會科學家》，1999年第6期，第39頁。

②李愛年：《生態效益補償法律制度研究》，北京：中國法制出版社，2008年，第139頁。

責編/張曉