中小學獨立開設法治教育課構想

夏丹波

【摘要】文章提出在中小學獨立開設法治教育課，一方面是貫徹落實黨的十八屆四中全會關于“把法治教育納入國民教育體系，從青少年抓起，在中小學設立法治知識課程”決定的有效舉措。另一方面是推動全社會樹立法治意識、推動全民守法的長期基礎性工作。通過中小學法治教育課不僅能對全體青少年進行集中系統的法治教育，促進他們尊法信法守法用法，而且還能對每個社會成員從青少年階段起進行適時專業的法治教育，促使他們養成守法習慣、確立規則意識。

【關鍵詞】中小學 法治教育課 全民守法

【中圖分類號】F832 【文獻標識碼】A

黨的十八大把“全民守法”作為法治中國建設的重要內容和要求。黨的十八屆四中全會再次強調“全民守法”，并進一步具體為“使全體人民都成為社會主義法治的忠實崇尚者、自覺遵守者、堅定捍衛者”。提出“把法治教育納入國民教育體系，從青少年抓起，在中小學設立法治知識課程”。為切實貫徹落實黨的這一重大決定，筆者認為應在我國中小學獨立開設法治教育課。

我國中小學獨立開設法治教育課之必要性

中小學獨立開設法治教育課是培養青少年法治意識的有效手段。青少年守法是全民守法的重要內容。長期以來，我國青少年犯罪比例居高不下，青少年守法程度相對不高，嚴重阻礙了全民守法的推進。中國青少年研究中心2007發布的一組數據顯示，2000年至2004年我國青少年罪犯占整體罪犯的比例分別為：34.54%、33.96%、31.05%、31.22%和32.55%，均占三成以上。據最高人民法院統計，2010年全國審理青少年犯罪287978人，2011年282429人，2013年265439人。2013年全國教育事業發展統計公報顯示，青少年群體中有1.38億人為義務教育在校生，2435.88萬人是普通高中在校生。因此，中小學自然應該成為預防青少年犯罪、培養青少年法治意識之主陣地。通過獨立的法治教育課，青少年在中小學階段的10余年間，不僅能獲得正確的法律認知、系統的法律知識和基本的法律技能，而且還能形成一定的法治思維和積極的法律價值觀。

中小學獨立開設法治教育課是法治社會建設的基礎性工作。一方面，青少年群體在我國總人口中比重較大。2010年人口普查數據顯示，0～24歲人口數就有449761369人，占全國總人口的29.36%，7～19歲的青少年正處于中小學階段，其總數是41344942人，占全國人口的16.22%，占24歲以下青少年總數的31.40%。他們的守法狀況，直接關系全民守法程度的高低，影響法治社會建設的成效。

另一方面，青少年是法治社會建設的生力軍。他們能否通過專門的法治教育具備必要的法律素養和較高的法律意識水平，是法治社會能否建成的關鍵所在。故此，必須創新法治教育機制，在中小學獨立開設法治教育課，在法律政策、資金人才、科研教研保障下，集中、持續、系統、科學地對青少年實施法治教育，不僅讓他們成長為尊法守法的新一代公民，而且使他們成長為法治社會建設的中堅力量。

中小學獨立開設法治教育課是健全和創新普法宣傳教育機制的重要抓手。我國持續三十年余年的普法工作一直存在著社會成員人數多、分布廣、知識水平和認知能力參差不齊、對法律法規的需求各不相同與承擔普法的機構、人員數量十分有限之間的矛盾，極大影響著普法工作的效率。打破這種困局，健全和創新普法宣傳教育機制之重要抓手就是在中小學獨立開設法治教育課，從對象覆蓋面、時間連續性、工作專業性方面彌補現有普法機制之不足。

從靜態來看，青少年人口多、分布廣、判斷力和自律性相對較差，本身是普法的重點群體。2013年全國教育事業發展統計公報顯示全國有小學22.86萬所、初中53151所、普通高中13509所，中小學合計295260所，在中小學獨立開設法治教育課無疑就是在全國設立了295260個專業的普法橋頭堡和一線基地，使普法的著力點下沉，集中對青少年開展普法；從動態來看，青少年時代是每個社會成員必經的人生階段，在中小學獨立開設法治教育課就是從青少年時代起對每一位社會成員開展系統的法治教育和普法宣傳，這樣不僅從時間上搶占了先機、在對象上實現了全覆蓋，而且還能充分利用學校教育資源，發揮學校教育持續性、漸進性、專業性的優勢，把普法工作做得更細、更實、更深入。

我國中小學法治教育之現狀

當前中小學法治教育的制度建設現狀。目前，中小學法治教育開展的主要制度依據是2007年中宣部、教育部、司法部、全國普及法律常識辦公室聯發的《中小學法制教育指導綱要》（以下簡稱《綱要》）和教育部制定的涉及法治教育的4個《課程標準》。《綱要》是我國第一份明確在中小學開展法制教育的專門性指導文件，也是我國現階段中小學開展法治教育的主要依據。《綱要》對中小學法治教育的總體要求、基本原則和主要任務、中小學法治教育的內容、中小學法治教育的實施途徑及中小學法治教育的措施等四個方面的主要內容進行了規定。總體上為中小學全面、規范開展法治教育，將法治教育融入課堂教學和學校教育，提高法治教育的針對性和實效性作出了科學指引。但沒有給予法治教育課在中小學學科教學中以獨立地位，而是要求將法治教育融入其它學科教育，通過在《品德與生活》、《品德與社會》、《思想品德》、《歷史與社會》、《思想政治》等骨干學科和《語文》、《生物》、《體育》等相關學科中挖掘和滲透法治教育內容。

教育部沒有制定單獨的法治教育課程標準，而是在中小學的相關課程標準中體現法治教育的要求和內容。小學低年級《品德與生活課程標準》提及了指導學生認識交通標志，了解交通規則的內容；小學中高年級《品德與社會課程標準》提出“初步形成規則意識和民主、法制觀念，崇尚公平與公正”的目標；初中階段《思想品德課程標準》要求學生了解基本的法律知識、認識法律的作用和意義，學習運用法律維護合法權益，樹立規則意識和法制觀念；高中階段《思想政治課程標準》明確使學生提高依法維護自身權益、依法做事、依法律已的能力。四個涉及法治教育的課程標準都沒有將法治教育納入課程的基本理念和總目標中，法治教育的要求和規定只是其眾多分類目標中比重極低的部分。

當前中小學法治教育的具體實施現狀。首先，法治教育在中小學教育體系中的學科地位不獨立。《綱要》和4個相關課程標準對法治教育的規定都體現了融入性、混合性和附帶性的特點，只要求把法治教育融入中小學其它學科的教學過程中，與其它學科進行混合教學，并且只在其它學科的教學內容與目標中附帶提及了法治教育。沒有在學科設置、課程標準、課時保障、師資力量、考核體系方面明確法治教育的獨立性、系統性和主體性。

其次，各級教育行政部門對中小學法治教育的領導力度較弱。目前，各級教育行政部門在促進法治教育開展方面的領導機制不健全，對法治教育指導實施的方式比較單一零碎，還沒有形成一個包含法治教育理論研究、法治教育試點示范、法治教育經驗總結、法治教育方法創新、法治教育考核體系確立等重要工作在內的系統領導實施體系。

最后，中小學對法治教育的教學實施情況不理想。由于缺乏專門的資金、師資保障和科學的考核目標指引，法治教育在中小學實際的教學實施狀況不容樂觀。一是教學內容上，中小學目前尚未獨立開設法治教育課，僅通過《品德與生活》、《品德與社會》、《思想品德》、《思想政治》等課程安排了少量有關法治教育的內容，其它學科中的法治教育內容則需要任課老師自由去發掘、提煉。由于針對法治教育的專門內容極少，加之其它學科無法始終兼顧法治教育，導致中小學法治教育的內容無法滿足對學生進行法律知識教育、法治實踐訓練及法治意識培養之需求，只能對與未成年人權益保護有關的法律知識進行初步介紹。二是在師資、課時保障上，我國中小學沒有配備接受過專業法律教育的老師進行法治教育的教學，目前法治教育的老師都由普通老師兼任，甚至是由教學業務能力相對低下的老師擔任。學校聘任的兼職法制副校長每學年只能給全校學生統一搞一兩次法律知識講座。中小學階段，《品德與生活》、《品德與社會》、《思想品德》、《思想政治》等涉及專門法治教育內容的課程一般各年級段每周安排一節課（40分鐘），整個學年有30節課左右，而其中專門涉及法治教育的不過二、三節課，只能蜻蜓點水地給學生講授一些簡單法律知識，根本不可能將法律知識教育與法治實踐教育結合起來，在適當法律認知的基礎上，培養學生的法治意識和法治思維。三是在教學評估上，教育行政部門對學校法治教育的評估不明確且缺乏操作性，專項法治評估一般只看形式上的檔案資料，而沒有深入考察學校實際的法治教育實效。學校對學科老師法治教育課的效果、學科老師對學生的法律綜合水平則幾乎沒有考評。有些學校為了抓考試學科的成績長期占用了法治教育的課時。由于沒有考評壓力，學校、老師、學生、家長通常都把包含法治教育的課程當成可有可無的邊緣學科，很多學校只在課程表上安排了課程，實際上并沒有開設。

我國中小學獨立開設法治教育課之操作構想

完善國家頂層設計，明確中小學法治教育課之獨立地位。法治中國建設面臨的重要工作就是對全體公民進行法治啟蒙、推動全民守法，中小學法治教育課作為法治啟蒙的重要手段，應該獲得其應有的獨立性。目前，我國還沒有在國家立法層面明確中小學法治教育課之獨立地位，沒有獨立地位和法律強制力，中小學法治教育課的實施就有了隨意性和選擇性。對法治教育進行立法規定，正是一些國家法治教育取得成功的重要原因，如美國的《1978年法治教育法案》對其中小學法治教育的定位和實施起到了很好的規范、指引作用。臺灣從1997年開始，通過《加強學校法治教育計劃》、《法治教育服務團工作要項》、《法務部推動民主法治教育年活動計劃》、《法務部推動全民法治教育計劃》等規范性文件對中小學法治教育作出全面部署，收到良好成效。我國應從國家法律法規層面明確中小學法治教育課獨立學科的地位以保證其實施的系統性、權威性、強制性。因此，通過立法程序，將黨的十八屆四中全會關于“在中小學設立法治知識課程”的決定上升為國家意志，體現在國家教育法律法規或教育部教育規章之中，是保障黨的決定得到法治化貫徹、中小學法治教育課得到有效實施的制度保障。

健全領導協調機制，保障中小學法治教育課之順利實施。中小學法治教育課的獨立性得到確認后，教育行政部門必須建立健全獨立系統開設法治教育課的領導協調機制，創造獨立開設法治教育課的必要條件。

一是建立促進中小學獨立開設法治教育課的領導協調機構。對中小學獨立開設法治教育課的領導協調，由教育行政部門主導，會同同級黨委宣傳部門、司法行政部門和本區域內主要教學教研單位，領導協調機構內各部門之間要確立促進中小學法治教育課開展的職責清單，在日常工作中做到權責明確、各司其職。

二是單獨制定中小學法治教育課程標準。教育部應從全面推進法治中國建設的大局出發，組織力量在理論研究、實踐調研、經驗總結借鑒的基礎上，就中小學法治教育制定專門的課程標準，對中小學法治教育課的實施從目標、任務、原則、內容、措施、資源整合、考核評估等方面作出詳細規定和具體安排。

三是保障中小學法治教育課的經費和師資。中小學獨立開展法治教育課必然需要專項資金支持和專業的師資隊伍。各級教育行政部門要在本地區教育經費中列出適量資金用于專門保障中小學法治教育課的開支，做到專款專用，而且法治教育專項資金要盡可能向廣大農村學校傾斜。同時，教育行政部門要根據中小學法治教育課的教學工作量，確定轄區各學校專職法治教育教師編制，然后向社會招考適量法律專業人才到中小學專門從事法治教育課的教學，并對專職法治教育教師實行崗前培訓、定期業務培訓，提高他們的教學業務水平。

四是整合社會資源，優化開設中小學法治教育課的力量。中小學法治教育課需要法律知識教育與法治實踐教育相結合，各級教育行政部門要幫助各中小學，整合學校、家庭和社會各方資源，通過協調法院、檢察院、公安部門、監獄、律所、高校法學院等機構及其工作人員參與法治教育，建設校外法治教育實踐基地，創設長效法治教育機制，讓法律實務工作者走進校園、走進課堂、走進學生的生活里來開展法治教育，同時也讓學生走進法律實務工作者的部門、單位、工作去接受法治教育，擴展法治教育課的內容和形式。這方面的工作，美國和臺灣值得借鑒，前者在法治教育中將律師、法官、警官、法學教授等外部資源引入中小學校園，讓學生能真切地感知法律及其運行與公民生活的關系。后者非常善于引導民間力量參與中小學法治教育，1996年臺北律師公會成立“法律教育推廣委員會”，隨之其它地區律師公會也相繼成立類似組織，走進中小學課堂進行法律宣講。此外，教育行政部門還要善于利用本地區的科研、教研力量，編寫專用于法治教育課的教材、探索總結創新法治教育課的教學方法。

五是創建科學的法治教育考核評估體系。教育行政部門要根據中小學法治教育課開設的目標、任務、內容，制定出臺一套客觀、公正、可操作性強的考核辦法，明確考核的主體、標準、內容、形式和獎懲措施。另外，還可以通過組織地區或全國范圍的法治知識和技能比賽，激發各中小學開展法治教育課的積極性和主動性。

發揮學校主體作用，確保中小學法治教育課之教學實效。中小學法治教育課的具體教學任務主要是由學校來承擔和完成的，面對一門新的獨立學科，學校必須精心做好以下工作：第一，學校要把實施法治教育課作為貫徹落實黨的十八屆四中全會決定精神來重視。學校領導和法治教育課教師要積極利用校內外各種資源，嚴格按照有關保障法治教育課獨立實施的法律規定、教育行政部門制定的法治教育課程標準與實施計劃，不折不扣地開展法治教育課的教學活動，保證法治教育課在學校教學中的學科比重和課時安排。

第二，學校要積極開發利用校內外法治教育資源。借助社會力量、社區力量發掘法治教育課素材，保證法治教育既有靜態的法律知識、法律制度層面的資料，又有動態的法律行為、法律運行、法律評價層面的內容。組織教研力量積極開發法治教育課的圖書資料、教學課件、音像制品，發揮網絡、影視、圖書館、閱覽室、法治教育基地等媒介在法治教育課程中的作用，尤其是法治教育資源缺乏的農村中小學，一定要充分利用科研教研部門開發的法治教育圖書、錄像、道具、網絡視頻和遠程課程組織法治教育課教學。

第三，學校要引導教師不斷總結創新法治教育課的教法。學校要引導教師在法治教育課程中因地制宜、因材施教，積極吸取先進教學方法，不斷總結法治教育課教學實踐過程中的經驗教訓。定期組織法治教育課教師開展教學理論研討、教學經驗交流、法治教育征文、優質課評比等活動，鼓勵幫助從事法治教育課的教師不斷總結創新教學方法，使法治教育課在具體實施中真正實現教學內容的豐富性與針對性、教學過程的互動性與實踐性、教學情景的真切性與現實性、教學組織的專業性與實效。

（作者為中共中央黨校研究生院法學理論專業博士研究生）

責編/王坤娜