政府購買公共服務中的風險及其防范與治理

孫曉莉

摘要：政府購買社會服務過程中存在著多種管理風險點，需要加以研究和有效防范。針對風險發生原因，防范與治理對策是：在分類的基礎上，保障公共服務購買標準條件程序等的透明化，減少確定“跟誰購買”的自由裁量權；建立透明的供給方遴選機制，確立社會組織的主體獨立性，創造適合于“被購買方”公平競爭的環境；建立有效、持續的雙向激勵和約束機制，防止出現“購買結果不達標”的情況。

關鍵詞：政府購買；公共服務；風險；防范與治理；制度設計；公平競爭

中圖分類號：D63

文獻標志碼：A

文章編號：1002-7408201507-0008-04

政府購買社會服務是當前公共管理實務界和學術界的一個熱點課題。其中，如何認識和治理公共服務購買過程中的風險，是值得關注和研究的重要內容。風險可以區分為內生性系統風險與外生性管理風險，前者是系統或組織運行必然伴隨的風險；而后者則是管理漏洞、制度缺陷造成的風險。政府購買社會服務過程中存在著多種管理風險點，需要認真研究和防范。

一、主要風險因素分析

根據筆者對相關理論與實踐的研究，主要風險因素種類多樣，從主體上來分析，買方存在著確定“跟誰購買”的自由裁量權過大的風險；賣方存在著身份競爭、資質門檻等先天的不公平性；從買方和賣方共存的關系來看，存在著監管過程中的主客觀失職以及購買結果不達標的責任流失風險。從階段上來說，起始階段、中間階段以及后續階段，都存在著不同的風險點見圖1。

具體來說，主要包括以下內容：

第一，確定“跟誰購買”的買方自由裁量權過大的隨意性風險。政治意愿的強烈程度在很大程度上影響著新事物、新做法、新政策的推行情況和事務本身的運行狀況。自國務院2013年出臺《關于政府向社會力量購買服務的指導意[HJ165mm]

見》以來，相關部委和地方紛紛積極予以回應，表示將按照國務院“凡屬事務性管理服務，原則上都要引入競爭機制，通過合同、委托等方式向社會購買，著力支持和促進政府職能轉變和事業單位分類改革”的要求，來進一步加大政府購買服務力度，逐步使政府購買服務成為政府提供公共服務的重要方式。在目前的經濟社會發展形勢下，加大政府購買公共服務的力度不僅僅承載著政府行政體制改革、加快服務型政府建設的要求，而且還承擔著調整產業結構，帶動民營企業、服務業發展，穩增長、惠民生的特殊使命。

按照新制度主義的解釋， 制度建設來自具有戰略性地位和社會技能嫻熟的“制度企業家”的推動。制度企業家概念強調的是行動者在推進制度建設中的主動精神。[1]就購買公共服務來說，地方政府是關鍵的行動主體，扮演著“制度企業家”的角色，它既有推動制度建設的主動精神，也有在壓力型體制下完成任務的組織外部環境的要求，最終在兩方面因素的共同作用下形成新的治理邏輯。地方政府在購買社會服務過程中承擔著委托人的角色，而社會服務的實際提供者，無論是社會組織，還是企事業單位，實質上扮演著代理人角色。

委托-代理的困境主要在于兩方面：一是有些社會服務由于本身特性如受益主體范圍、專業技術要求、投資回報率等的差異，不一定就適合采用競爭性購買的方式，而很可能更適合于采用定向委托或者內部招標等非競爭性的方式進行購買見表1。有關這一問題國內不少學者曾經做過探討。[2]二是在信息不對稱和不透明的情況下，委托方很難充分掌握委托對象的情況，有時甚至發生委托-代理合謀的情況。研究表明，公共部門合同外包是西方國家腐敗產生的主要誘因之一。 美英等國家都發生過政府部門領導在服務外包過程中接受私人承包公司賄賂的事件。[HJ]

目前大多數地方政府部門在社會服務的采購方式、供應商資格、評標辦法、合同管理等方面沒有做專門詳盡的規定。 [3]這樣一來，哪些社會服務適合采用非競爭性購買，哪些機構可以成為政府購買社會服務的對象，在實際運行過程中可能并不完全取決于公認的專業性、技術性和權威性。在行政意愿而非市場和社會主體自主意愿占主導的情況下，部門領導人或相關決策者的主觀意愿發揮作用的空間增大。一旦社會服務外包欠缺規范流程、發包預算信息不公開、監督機制不完善，很容易誘發主觀設租和客體有意尋租等現象。

第二，“被購買方”身份競爭的機會的非公平性。社會力量之間的競爭是公共服務發展過程中不可或缺的組成部分。按照國務院辦公廳2013年《關于政府向社會力量購買服務的指導意見》的規定，政府購買社會服務是行政機關、參照行政管理職能的事業單位、納入行政編制管理經費由財政管理的群團組織，通過購買服務方式提供社會服務。這里的社會力量，既包括社會組織，也包括企業和部分事業單位。

由于生存狀況的差異和相關資源的稀缺性，各種社會力量為了實現各自目標而在某個點、某個層次或某個范圍內進行角逐和博弈的行為、現象、過程或狀態是客觀存在的。一定意義上說，競爭的存在是以資源的有限為前提的，它強調人們根據規則來爭奪某種有限的資源。且不說在社會服務領域引入市場機制只能是一種“準市場”制度環境，或者說是一種類似市場的制度環境，只能是把市場機制的某些成分引入社會服務領域，建立社會服務的準市場制度環境，而不是把完全意義上的自由市場機制搬進公共服務領域。[4]而且，即使在有競爭性的公共服務領域，也存在著競爭機會上的不公平性。這種機會非公平性又大致分為自身不足和外在約束兩種情況。

我國的社會組織經過幾十年的發展，已經具有了一定基礎，但相對于企業和部分事業單位而言，無論是在規模、層次和質量上，仍然總體上屬于弱勢。特別是在欠發達地區，這個問題就更為突出，真正“能夠承接政府購買服務的主體普遍十分不足”。[5]

除了自身的總體弱小性之外，政策層面還存在一些不利于社會組織參與到公共服務提供過程中來的限制性條件。相比較于一些事業單位在參與中具有“自己人”的體制性競爭優勢，沒有官方背景的社會組織在原初機會上就喪失了參與的平等性。如，地方政府關于購買公共服務的指導意見中都設置了很多條件，比如說必須要登記注冊，具有一定的辦公場所以及完成年檢等；或者要求通過“樞紐型”社會組織即工、青、婦等社會團體，來組織申報申請政府購買。這些前置條件使得部分小型社會組織在先天競爭時就面臨著不利的地位。

我國的《政府采購法》第9條與《中小企業促進法》第34條同時有政府采購應當對中小企業優先的規定，但是實際效果卻并不明顯。《中小企業促進法》并沒有對政府部門落實中小企業政府采購監督提供法律層面的說明。《政府采購法》在第六章規定了要對政府采購進行監督檢查，但并沒有明確規定監督職責。2012年出臺的《政府采購促進中小企業發展暫行辦法》主要是從預留份額等方式支持國內中小企業發展做了規定，但是對于如何組織實施并沒有詳細的操作辦法。此外，中小企業自身也面臨著其他一些問題，如資金短缺、融資困難一直制約著自身的發展，政府購買社會服務資金有時并不是一次性發放，一般來說，按項目申請，企業獲得資金需要各種程序，同時，按照績效，分階段給付資金。這意味著，起始階段的公共服務提供費用，需要企業先行墊付，對中小企業來說會面臨一定經濟壓力，這也在相當程度上限制了其參與公共服務領域的競爭力。

在以上這種基礎上展開的競爭，先天地就不在同一起跑線上。這種競爭有可能會加速政府購買公共服務中的“馬太效應”，形成公共服務提供格局的進一步失衡。

第三，“購買結果不達標”的責任落空風險。購買公共服務實質上是一個調動各方力量共同實現向社會公眾提供公共服務的過程。其中，購買方和公共服務提供方的目標是多維的，不完全一致。購買方的目標以實現效益為主，這是一種綜合性效益，具體體現為完成政治部署、降低財政負擔的經濟考慮，提升行政效率以及維護公共服務可獲得性和相對公正性等等。而公共服務提供者的目標主要以獲得利潤為主，兼具贏得政府和社會認可，打造品牌的考慮。購買方和公共服務提供者之間的關系以合同為基礎，其中的運行機制包括信息機制、激勵機制和約束機制等是否健全構成這種合同關系能否正常履行的關鍵，也是保障購買到的公共服務能夠實現預期目標的重要手段。

客觀實踐中，信息機制容易出現不對稱、不完全以及扭曲的問題；激勵機制容易出現軟化；約束機制容易出現虛化和后置的問題。這樣一來，購買公共服務的合同管理的三大運行機制如果缺失或無效，就很難真正實現預期的政策目標，甚至會出現結構性風險。

而且，由于目前購買服務的相關配套制度建設相對落后，如對社會組織提供的服務，由于事前缺少詳細的標準，因而事后也很難進行科學評估。如對政府來說，吸引社會資本參與公共服務的目的之一是緩解提供公共服務的成本負擔，這往往會使一些公共服務項目招標時出現“低價者得”的現象，這就可能導致項目建成運營后的質量和效率。另外，還有公眾享受公共服務的可及性或者成本難以保證的情況。2006年底，甘肅蘭州供水集團向社會公開招標轉讓其45%的股權，資產評估價格約4億多元。當時包括法國威立雅水務集團在內的三家公司參加了競標，最終威立雅以171億元的報價獲得了蘭州供水集團45%的股權，期限是30年。而另外兩家參加競標的機構報價分別只有45億元和28億元。蘭州威立雅公司在運營水務集團后便開始以各種理由要求提高當地水價。它提出的三個漲價理由是：人工、原材料等費用上漲；水資源節約利用和為城市管網建設大量投資。但社會上質疑最多的是：難道當年的高溢價收購，如今要用水價上漲加重百姓負擔來埋單？ [6]公眾和政府在這種情況下對公共服務承包方的約束作用顯得很薄弱。

還有一種情況在實踐中比較普遍，即由于政府部門事務繁雜，自身監管力量不足，政府之外的其他專業人士和第三方機構也很難做到真正的監管，所以政府部門對購買服務項目的選擇以及確定公共服務承包者上，對于后期的監管往往顯得有點力不從心，對政府購買服務的過程監督檢查力度不夠。這樣容易誘發個別承包商損害服務對象權益的情況，也影響政府購買服務的預期成效。[7]

二、風險的防范與治理

那么，如何有效地防范與治理政府購買公共服務的上述風險呢？眾所周知， 系統的內生性風險是系統或組織運行的產物，難以徹底根除；而外生性風險往往是制度缺陷和管理漏洞造成的，可以通過改進管理加以控制。上述的三大風險就其來源來說都是管理性風險，可以通過制度設計、程序和機制等來進行防范與治理。正如卡爾·波普爾指出的那樣，“我們需要與其說是好的人，還不如說是好的制度。”[8]

第一，在分類的基礎上，保障公共服務購買標準條件程序等的透明化，減少買方確定“跟誰購買”的自由裁量權。公共服務可以分為教育、醫療衛生、社會保障、就業、收入分配、公共住房、科技文化、公共安全、環境保護以及基礎設施等十大類，其中每一類又可以分為基本公共服務和非基本公共服務兩種。應研究探討哪些公共服務適用于采用競爭性購買的形式面向社會公開招標，哪些適用于采用非競爭性購買的形式如定向招標、定向委托等，哪些不適合采用購買的方式，建立公共服務購買目錄。

很多發達國家購買公共服務都有事前評估過程。先做需求調查，摸清社會公眾所想所需，然后再編制目錄，減少服務提供和服務購買的盲目性。目前我國已經進入到一個需求多樣化的階段，社會公眾對公共服務的需求出現了多層次、多樣化的趨勢，可以按照“先易后難、積極穩妥”的原則，先選擇一些便于操作、條件比較成熟的公共服務項目進行政府購買，然后逐步增加購買服務內容。截至目前，國內省市級政府紛紛制定了《關于政府向社會力量購買服務的實施意見》，列出了“政府購買服務清單”。在這些“服務采購清單”中，既考慮了滿足現實需求，也往往考慮到了結合實踐的發展和情況的變化進行動態調整的問題。如，2014年，深圳在推出了《深圳市政府購買服務目錄》和《深圳市政府購買服務負面清單的混合清單》。總體來看，關于“買什么”這一方面存在的爭議已經不太大。現在的關鍵是，在確定了是否適合以及適合通過哪種形式進行購買方式來提供公共服務之后，良好正當的購買規范包括購買標準、條件、程序等是預防風險、防止腐敗的重要保障。政府要加強投資項目招標環節的透明度，建立暢通的信息發布渠道，消除信息發布和獲知的不公平，減少確定“跟誰購買”的自由裁量權，有效引導更多的社會組織進入政府公共服務項目，從而實現更充分的市場競爭。

第二，建立透明的供給方遴選機制，確立社會組織的主體獨立性，創造適合于“被購買方”公平競爭的環境。政府的政策不應使業已存在的差距擴大，而應使公共服務提供者的“候選人”在資源配置中處于平等和公平競爭的環境。要保證競爭的公平性，就要給予競爭者公平的競爭條件，即制定對每個競爭者具有同樣約束力的競爭規則，而且還要在制定規則時給予每個競爭者同等的取勝機會，即按照比例平等的原則給予優者以不利而給予劣者以優待。正如哈耶克指出的那樣，不僅參加的機會是平等，獲勝的機會同樣是平等的。“只有人人的機會是同樣的，那么大家就都站在同一個‘起跑線’上進行較量，這才是真正的‘平等’。”[9]將政府購買公共服務的需求與社會組織提供服務的資源和意愿有效對接，定期發布政府購買服務的需求信息，引導動員符合條件的社會組織承接服務項目，保障競標過程的公開公平公正。

另外，還要確立社會組織的主體獨立性。購買只有滿足了契約關系的基本條件， 才能達到政府購買公共服務的應有效能，不至于重新陷入政事不分的困境。在政策制定、合約訂立、服務管理、評估監督等各個環節，保持政府與民間組織之間的法治關系而非行政關系，是非常重要的。法治關系包括明確權責、購買標的清晰、目標管理、第三方評估等機制。[10]

第三，建立有效、持續的雙向激勵和約束機制，防止出現“購買結果不達標”的情況。一是對公共服務需求方的激勵和約束機制。建立政府官員的廉政預期收益制度，減少購買公共服務過程中的尋租空間；建立有效的監督平臺，做到政府發包，權力機構監督，形成各級人大監督和社會輿論、服務供應商同行監督共同發力的多維監督機制。構建嚴厲的懲處問責機制，對違規、暗箱操作等行為進行嚴厲的懲處問責。二是對公共服務供給方的激勵和約束機制。在采用競爭性購買或者委托購買前要嚴格審查，只有初步符合競爭條件的社會組織才有資格收到競標邀請函，進行下一步資格考察，直至最終簽訂公共服務購買合同。簽訂合同之后還要持續加強對供應商的監督考核，通過制定具體的量化指標，對中標社會組織進行監督考核，確保公共服務的質量和水平。合同履行后，基于服務效果評估，確定是否以后繼續合作。

另外，從長遠來看，政府有必要通過政策和資金等手段來積極扶持和培育公共服務提供商，提高其參與競爭的能力。如現行稅制下，適用于服務行業的營業稅抑制了服務行業發展的活力。很多公共服務本身屬于企業不愿進入的非營利領域，由非營利組織在提供服務，尤其像社區養老、矯正、戒毒、扶貧、心理咨詢等。為了培育這些領域內社會機構發展壯大，應該給予一定程度稅收減免。

最終，要通過持續有效的雙向激勵和約束機制的運行，實現預期的降低公共服務成本以及購買方、提供方和社會公眾綜合效益最大化。

參考文獻：

[1]王衛城市治理中的公私伙伴關系：一個街道公共服務外包的實證研究[M] 廣東社會科學， 2010，（3）

[2]任建新，李浩 上海政府購買公共服務發展方向：獨立性購買[N] 東方早報，2012-12-04

[3]葉海瑛寧波市政府購買服務的實踐與思考[J] 中國行政管理， 2015，（1）

[4]楊安華回購公共服務：后民營化時代公共管理的新議題[J] 政治學研究， 2014，（5）

[5]羅洋 欠發達地區政府購買服務存在的問題與對策[J] 中國財政， 2014，（21）

[6]康勁天價收購背后的利益博弈[N] 工人日報， 2009-06-27

[7]姜朝裕，王韜寧波鎮海政府購買公共服務風險及管控機制[J] 中國招標， 2015，（3）

[8]卡爾·波普爾猜想與反駁：科學知識的增長[M]傅季重，譯 上海譯文出版社， 1972∶491

[9]靳玉英自由主義的旗手——弗·馮·哈耶克[M]石家莊：河北大學出版社， 2001∶157

[10]蘇明， 賈西津中國政府購買公共服務研究[J]財政研究， 2010，（1）