混合所有制與競爭中立規(guī)則

唐宜紅 姚曦

【摘要】跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定簽署之后，一個涵蓋全球經(jīng)濟總量近四成的巨型區(qū)域貿(mào)易組織正在亞太地區(qū)逐步形成。TPP談判協(xié)定的達成不僅會在短期內(nèi)對世界經(jīng)濟貿(mào)易帶來巨大影響，而且其構(gòu)建的新一代國際貿(mào)易投資規(guī)則更將影響深遠。TPP協(xié)定中提出的國有企業(yè)條款的核心思想來源于“競爭中立”規(guī)則。TPP投入運行后，必然會通過貿(mào)易創(chuàng)造效應(yīng)和貿(mào)易轉(zhuǎn)移效應(yīng)增加成員之間的貿(mào)易和投資，也會由于貿(mào)易轉(zhuǎn)移效應(yīng)而對TPP非成員國造成一定的負面影響。TPP國有企業(yè)條款的適用對象對中國具有很大的挑戰(zhàn)性，可能造成準入階段的投資壁壘，以及對國有企業(yè)已有海外投資造成威脅。中國應(yīng)該以更加開放的姿態(tài)認同競爭中立規(guī)則的大方向，加快國內(nèi)改革步伐，與國際規(guī)則接軌。

【關(guān)鍵詞】TPP 競爭中立 國有企業(yè)改革 貿(mào)易 投資

【中圖分類號】D05 【文獻標識碼】A

【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2015.23.005

TPP國有企業(yè)條款與競爭中立規(guī)則

《跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定（TPP）》談判歷時五年多，終于在2015年10月5日簽署，其成員國的經(jīng)濟總量占世界經(jīng)濟總量的近40%，影響巨大，對世界貿(mào)易投資規(guī)則提出了更高要求，其中針對國有企業(yè)的條款備受關(guān)注。國有企業(yè)條款屬于TPP的橫向議題（Cross-Cutting Issues），①橫向議題不同于關(guān)稅減讓、市場準入等傳統(tǒng)的有具體談判邊界的縱向議題，橫向議題作為特殊談判議題，將影響全部或部分縱向議題，其原則貫穿于自由貿(mào)易投資協(xié)定的各章節(jié)之中（沈銘輝，2015）。

從美國貿(mào)易代表辦公室公布的官方版本TPP協(xié)議全文②來看，國有企業(yè)條款主要可以包括以下6點。

適用范圍：條款適用于主要從事商業(yè)活動的大型國有企業(yè)。

商業(yè)考慮原則：各方同意確保各自國有企業(yè)以商業(yè)考慮為基礎(chǔ)做出交易決定，除非這么做與其提供公共服務(wù)的授權(quán)不符。

非歧視原則：各方同意確保各自國有企業(yè)或指定壟斷不歧視其他締約方的企業(yè)、貨物和服務(wù)。

管轄權(quán)與管制公平：各方同意各自法院對外國國有企業(yè)在本國領(lǐng)土內(nèi)實施商業(yè)活動享有管轄權(quán)，并確保行政部門以公正的方式管理國有企業(yè)和私營公司。

非商業(yè)幫助不損害他國利益：各方同意，不通過對本國國有企業(yè)提供非商業(yè)幫助給別國利益帶來不利影響，不通過向在別國領(lǐng)土內(nèi)生產(chǎn)、銷售產(chǎn)品的國有企業(yè)提供非商業(yè)幫助損害另一締約方國內(nèi)產(chǎn)業(yè)。

透明度原則：各方同意與他國分享本國國有企業(yè)名單，并應(yīng)要求提供關(guān)于國有企業(yè)中政府所有或控制的內(nèi)容，以及向國有企業(yè)提供的非商業(yè)協(xié)助方面的信息。

可以看出，TPP國有企業(yè)條款的核心思想來源于競爭中立規(guī)則。“競爭中立”概念源自澳大利亞，最初只是一個國內(nèi)法的概念，是指政府商業(yè)活動（主要表現(xiàn)形式是國有企業(yè)）不得因其公共部門所有權(quán)地位而享受私營部門競爭者所不能享有的競爭優(yōu)勢（唐宜紅、姚曦，2013）。競爭中立規(guī)則的初衷并非要取消一切國有企業(yè)，而是想通過保障一個公平競爭的外部環(huán)境來規(guī)范國有企業(yè)的行為，從而提高市場配置資源的效率，確保商品和服務(wù)由最具效率的企業(yè)提供。澳大利亞也是最早踐行競爭中立規(guī)則的國家，該規(guī)則作為澳大利亞上世紀90年代初期開始的國家競爭政策改革的重要組成部分，為澳大利亞經(jīng)濟的繁榮和發(fā)展做出了重要貢獻。③

2011年以來，美國政府高層在外交場合多次重提“競爭中立”概念。他們認為，金融危機以來越來越多的國有企業(yè)和主權(quán)基金進入了國際市場，由于其背后的政府支持，而不是自身的生產(chǎn)率和創(chuàng)新優(yōu)勢，這些企業(yè)逐漸在美國市場和第三國市場獲得了競爭優(yōu)勢，使得沒有政府支持的私有企業(yè)陷入了競爭劣勢。為應(yīng)對國有企業(yè)國際化帶來的新型挑戰(zhàn)，確保一個公平競爭的國際市場環(huán)境，“競爭中立”是一個絕佳的政策工具。經(jīng)濟合作與發(fā)展組織（OECD）和聯(lián)合國貿(mào)發(fā)會議（UNCTAD）等國際組織為競爭中立規(guī)則的國際化推廣做了大量基礎(chǔ)性研究工作，正在談判進程中的《跨大西洋貿(mào)易與投資伙伴關(guān)系協(xié)定（TTIP）》、《國際服務(wù)貿(mào)易協(xié)定（TISA）》也都涉及到了關(guān)于國有企業(yè)競爭中立的議題。但在TPP國有企業(yè)條款之前，競爭中立規(guī)則并沒有在多邊、區(qū)域和雙邊貿(mào)易投資規(guī)則中全面踐行的先例。

多邊貿(mào)易體系WTO規(guī)則是所有制中立的，其規(guī)則并不區(qū)分貨物或者服務(wù)的提供者是國有還是私營（屠新泉、徐林鵬、楊幸幸，2015）。唯一與所有制相關(guān)的條款涉及國家貿(mào)易企業(yè)（State Trading Enterprises， STEs），而該條款的目的實際在于規(guī)避這類國家授權(quán)的壟斷貿(mào)易企業(yè)成為阻礙國際貿(mào)易的載體，也并非針對國有企業(yè)。

一些自由貿(mào)易協(xié)定在國有企業(yè)競爭中立方面進行了一些嘗試。比如在北美自由貿(mào)易協(xié)定（NAFTA）中，國有企業(yè)有義務(wù)履行與政府一樣的非歧視義務(wù)。④但在具體削弱國有企業(yè)享有的優(yōu)惠待遇方面，NAFTA并無法解決競爭中立所針對的問題，締約方得以對國內(nèi)企業(yè)進行補貼，且該補貼不適用“國民待遇”和“最惠國待遇”的規(guī)定，這意味著允許締約方歧視性地給本國國有企業(yè)提供補貼。于2004年1月1日生效的美國—新加坡自由貿(mào)易協(xié)定，是TPP之前國有企業(yè)的限制標準較高的具有約束力的自由貿(mào)易協(xié)定（包晉，2014）。除了對國有企業(yè)基本的非歧視義務(wù)、商業(yè)考慮規(guī)則等規(guī)定，協(xié)定更多地要求了新加坡承擔規(guī)范本國國有企業(yè)的義務(wù)，這表現(xiàn)在增加了透明度條款，禁止政府影響國有企業(yè)、政企合謀以及其他反競爭行為，并且新加坡有義務(wù)逐步消減國有企業(yè)數(shù)量。不過該協(xié)定并沒有具體規(guī)定應(yīng)如何削弱國有企業(yè)享受的補貼、低息貸款等優(yōu)勢。同時該協(xié)定的例外條款明確將新加坡政府全資控股的最大主權(quán)財富基金淡馬錫控股公司排除在外。⑤并且，作為雙邊協(xié)定，美新自貿(mào)協(xié)定中關(guān)于國有企業(yè)條款的影響范圍有限，更多是在示范作用上。

TPP國有企業(yè)條款可以看作是競爭中立規(guī)則國際化過程中，在區(qū)域貿(mào)易投資協(xié)定中較為全面的首次嘗試，其規(guī)制標準要高于以往自由貿(mào)易協(xié)定中的國有企業(yè)條款。TPP國有企業(yè)條款秉承了競爭中立的經(jīng)濟學(xué)內(nèi)涵，但作為追求國際市場而不僅僅是國內(nèi)市場公平競爭的新規(guī)則，該條款又在競爭中立規(guī)則的基礎(chǔ)上進行了國際化拓展。對TPP國有企業(yè)條款與競爭中立規(guī)則（以O(shè)ECD2012報告⑥版本為基準）和以往國有企業(yè)條款的實踐進行比較，其差異主要體現(xiàn)在以下三個方面：

第一，體現(xiàn)在規(guī)制對象上。TPP國有企業(yè)條款表明其適用于從事商業(yè)活動的大型國有企業(yè)。根據(jù)TPP協(xié)定第17章13條（5），除了管轄權(quán)與管制公平原則，其他條款（包括商業(yè)考慮原則、非歧視原則、非商業(yè)幫助不損害他國利益、透明度原則）并不適用于規(guī)模以下的國有企業(yè)，這里的“規(guī)模以下”是指過去連續(xù)三個財政年度中，存在任何一年該國有企業(yè)從事商業(yè)活動的年收入在2億特別提款權(quán)（SDR）以下。在不同版本競爭中立定義的規(guī)制對象上，皆是從企業(yè)所有權(quán)或者與政府的緊密程度上進行定義，從未對國有企業(yè)規(guī)模有所限定，如美國—新加坡自由貿(mào)易協(xié)定規(guī)定了國家或者國有企業(yè)持有一家企業(yè)的股份超過20%，且為最大股東，則可以認為這家企業(yè)是國有企業(yè)。而TPP國有企業(yè)條款卻另辟蹊徑地限定了國有企業(yè)規(guī)模，該結(jié)果應(yīng)該是談判中各方博弈的結(jié)果。TPP談判過程中釋放的不多信息顯示，談判各方對國有企業(yè)條款的爭議很大部分集中于該條款的規(guī)制對象上，美國曾提出國有企業(yè)條款約束范圍僅限于中央政府一級的國有企業(yè)，而不涉及地方國有企業(yè)，以最大化本國的利益，因為美國幾乎沒有中央一級的國有企業(yè)。相對而言，馬來西亞、越南、新加坡等國的國有企業(yè)主要集中于中央層面，因此該條款遭到這些國家的強烈反對。TPP國有企業(yè)條款從規(guī)模上而不是從隸屬關(guān)系上限定國有企業(yè)，也使得TPP國有企業(yè)條款的規(guī)制對象更具針對性。大型的國有企業(yè)往往會因其雄厚的實力和政府的支持在國際貿(mào)易投資活動中占據(jù)優(yōu)勢地位，甚至導(dǎo)致競爭扭曲。

第二，明確了各國以國內(nèi)法管轄他國國有企業(yè)在本土的行為。該條款為競爭中立規(guī)則的國際化推廣奠定了重要基礎(chǔ)，使得各國可以通過補充、修訂本國的競爭法，減少對國有企業(yè)的豁免條款，增加關(guān)于競爭中立的相關(guān)規(guī)定，而起到限制外國國有企業(yè)貿(mào)易投資的目的。比如TPP成員國之一的澳大利亞，其競爭政策中具有完善的競爭中立機制，那么外國國有企業(yè)進入時，不僅會受到傳統(tǒng)意義上競爭法的規(guī)制，還將在投資前期階段受到準入前規(guī)制，如對國有企業(yè)提出的一系列改革和信息披露要求，要求滿足后方可進入對方市場。

第三，明確了國有企業(yè)國際經(jīng)貿(mào)活動違反規(guī)則的判定。從競爭中立規(guī)則的角度看，如果從事商業(yè)活動的國有企業(yè)享有來自政府的諸如補貼、優(yōu)惠貸款等私營企業(yè)無法獲得的競爭優(yōu)勢，則視為對競爭中立狀態(tài)的偏離。⑦但是這一條款在跨越國界的貿(mào)易投資協(xié)定中可操作性較差。在競爭中立規(guī)則的基礎(chǔ)上，TPP國有企業(yè)條款加入了對于締約國利益損害這一判定條件。加入這一判定條件，使得TPP國有企業(yè)條款可以比照WTO規(guī)則下對反傾銷⑧和反補貼要件的判定，使得對于國有企業(yè)違反規(guī)則的判定更具有可操作性，為TPP框架下的爭端解決機制打下基礎(chǔ)。

由于TPP成員國迥然不同的經(jīng)濟發(fā)展水平，TPP國有企業(yè)條款曾是歷次談判中最具爭議的議題之一，此次能夠最終達成共識，包含了眾多例外條款，以協(xié)調(diào)大量分歧。所以TPP國有企業(yè)條款到底具有怎樣的效力還需拭目以待。但TPP國有企業(yè)條款的成功簽訂，確實是競爭中立規(guī)則國際化過程中的重要里程碑，也說明競爭中立規(guī)則是國際貿(mào)易投資領(lǐng)域新規(guī)則的大勢所趨。

TPP國有企業(yè)條款對成員國之間國有企業(yè)貿(mào)易投資的影響

TPP國有企業(yè)條款作為競爭中立規(guī)則國際化過程中在區(qū)域貿(mào)易投資協(xié)定中較為全面的首次嘗試，到底會對其成員國的國有企業(yè)貿(mào)易投資行為產(chǎn)生什么影響？眾所周知，區(qū)域貿(mào)易協(xié)定會通過貿(mào)易轉(zhuǎn)移效應(yīng)和貿(mào)易創(chuàng)造效應(yīng)，增加成員國之間的貿(mào)易，而擠出非成員的貿(mào)易。占世界經(jīng)濟總量四成的TPP投入運行后，必然會通過貿(mào)易創(chuàng)造效應(yīng)和貿(mào)易轉(zhuǎn)移效應(yīng)增加成員之間的貿(mào)易和投資，也會由于貿(mào)易轉(zhuǎn)移效應(yīng)而對TPP非成員國造成一定的負面影響。但TPP國有企業(yè)條款與傳統(tǒng)自由貿(mào)易協(xié)定中的關(guān)稅減免、投資便利化等內(nèi)容不同，其對成員國的保護更類似于一種貿(mào)易救濟，但又比傳統(tǒng)的貿(mào)易救濟措施更為微妙。

第一，高標準的TPP國有企業(yè)條款可能會擠出外國投資。從世界范圍的角度來看，12個TPP簽約國在和其他非簽約國競爭外國投資（尤其是來自國有企業(yè)的外國投資）方面存在競爭關(guān)系，高標準的TPP國有企業(yè)條款帶來的潛在風(fēng)險，可能會使得國有企業(yè)投資流向非TPP成員國。

以澳大利亞為例，2009年3月16日澳大利亞外資審查委員會（Australia's Foreign Investment Review Board， FIRB）宣布延長對中鋁注資力拓交易的審查時間（中鋁的國有背景是其審查的主要考量因素之一），在原來30天基礎(chǔ)上，從宣布日算起再增加90天。之后不久隨著市場復(fù)蘇，并購時機轉(zhuǎn)瞬即逝，中鋁力拓的并購功虧一簣。有統(tǒng)計表明，在此并購失敗之前，從2002年到2009年，中國共發(fā)生9起鐵礦石海外投資，只有1起標的國不是澳大利亞；而在此并購失敗之后，從2009年到2012年，中國發(fā)生的21起鐵礦石投資，有10起標的國不是澳大利亞。雖然不排除其他因素的影響，但是澳大利亞的專項審查顯然增加了類似標的國，如加拿大、秘魯、巴西、俄羅斯和幾內(nèi)亞等的吸引力。從這一事件來看，作為國有企業(yè)的中鋁在并購中確實得到了來自中國國家開發(fā)銀行、中國進出口銀行、中國農(nóng)業(yè)銀行和中國銀行的巨額銀團貸款，表面上確實違反了競爭中立規(guī)則，但有兩個問題值得進一步探討。一個問題是中國國有企業(yè)的投資是否會損害他國企業(yè)的投資機會。一方面，這種優(yōu)惠的銀團貸款，許多發(fā)達國家的投資者都會使用，比如日本、韓國。另一方面，中國國有企業(yè)的鐵礦石海外投資往往采取合資和少數(shù)股權(quán)并購的形式，此舉增加了而不是減少了他國投資者的合作機會。另一個問題是，中國國有企業(yè)的并購是否會鎖定這些戰(zhàn)略性資源，控制供給，待價而沽，從而擾亂市場競爭。一個粗略的統(tǒng)計表明，中國的鐵礦石投資增加了而不是減少了全球鐵礦石競爭性供給，在中國投資的鐵礦石項目中，中國所簽訂的長期鐵礦石購買合同只占其全部鐵礦石項目的63.8%，其余產(chǎn)量則增加了市場鐵礦石的供給。⑨

第二，TPP國有企業(yè)條款對成員國的影響是非對稱的。由于TPP各成員國的經(jīng)濟發(fā)展程度和國有企業(yè)所占比重有所差異，TPP國有企業(yè)條款帶給各國的制度成本也不盡相同。對于國有經(jīng)濟占比較低的國家，如美國、墨西哥、加拿大，這類國家支持在國際組織和區(qū)域貿(mào)易協(xié)定中推進國有企業(yè)競爭中立條款，希望通過競爭中立條款保護本國企業(yè)的競爭優(yōu)勢。對于國有經(jīng)濟占比較高的國家，如馬來西亞、越南、新加坡等，則反對推行過于嚴格的國有企業(yè)競爭中立條款。馬來西亞希望TPP中國有企業(yè)的條款具有一定的靈活性，因為在一些公共商品及服務(wù)的提供方面，他們?nèi)孕枰獓衅髽I(yè)的參與；另一方面，馬來西亞認為，TPP國有企業(yè)條款可能會成為本國國有企業(yè)改革的外部動力。新加坡認為過于嚴格的國有企業(yè)條款，可能會影響其經(jīng)濟發(fā)展，并且對透明度等方面存有異議。越南是TPP中最具特殊性的成員國，作為成員國中唯一的世界銀行界定的“中低收入水平國家”，越南在經(jīng)濟發(fā)展水平上與其他成員國存在較大差距。越南的國有企業(yè)比重較大，在其2013年修訂的憲法中，明確越南經(jīng)濟是市場導(dǎo)向的，允許多種所有制共存，國有企業(yè)處于主導(dǎo)地位（Nguyet， 2015）。為了達到TPP國有企業(yè)條款的規(guī)定，越南需要對國內(nèi)的相關(guān)法律制度進行大幅修改，這無疑將增加越南國內(nèi)的制度調(diào)整成本（畢晶，2014）。但從TPP談判中泄露出的消息來看，越南很可能在國有企業(yè)條款上獲得長達五年的過渡期。

TPP國有企業(yè)條款對中國國有企業(yè)貿(mào)易投資的潛在影響

雖然中國尚未加入TPP，但作為國有經(jīng)濟比例較高的出口大國和對外投資快速增長的大國，TPP國有企業(yè)條款所帶來的潛在影響必然是中國的關(guān)切。要客觀看待仍然處在改革進程中的中國國有企業(yè)國際貿(mào)易投資行為，也要客觀評估TPP國有企業(yè)條款的潛在影響。

TPP國有企業(yè)條款的適用對象對中國具有很大的挑戰(zhàn)性。從我國國有企業(yè)的貿(mào)易投資現(xiàn)狀來看，TPP國有企業(yè)條款的規(guī)制對象“從事商業(yè)活動的大型國有企業(yè)”對于我國是非常不利的。從國際貿(mào)易方面看，雖然中國國有企業(yè)在對外貿(mào)易中的份額不斷減小，尤其在2001年中國加入WTO之后出現(xiàn)了加速下滑的趨勢（見下圖），2014年，國有企業(yè)出口僅占中國出口總額的10.9%，進口占當年進口總額的25.1%，但是大型國有企業(yè)仍然在壟斷行業(yè)以及關(guān)系國家安全行業(yè)的對外貿(mào)易中占據(jù)優(yōu)勢地位，擁有較大影響力。在中國商務(wù)部網(wǎng)站上公布的“2012年中國進出口額前500家企業(yè)排名”中，前20家中，就有7家中央國有企業(yè)，⑩這7家巨無霸企業(yè)分布在能源、石油化工、交通運輸、機械制造以及糧食等重點行業(yè)。從對外投資方面看，中國對外直接投資雖然起步較晚，但連續(xù)12年實現(xiàn)增長，2002～2014年的年均增長速度高達37.5%。截至2013年底，在非金融類對外直接投資5434億美元存量中，國有企業(yè)占55.2%，?占據(jù)了中國對外直接投資的大半壁江山，而大型國企始終占中國對外投資企業(yè)排行前幾位。

由此看來，我國從事國際貿(mào)易和對外投資的國有企業(yè)往往體量巨大，擔當各行業(yè)的龍頭，恰恰是TPP國有企業(yè)條款的目標規(guī)制對象。并且在現(xiàn)階段，我國國有企業(yè)不能獲得行業(yè)一致的利潤率，并且大規(guī)模享有融資優(yōu)惠和國內(nèi)壟斷優(yōu)勢，往往達不到競爭中立規(guī)則的標準（Tang & Yao，2015）。

TPP國有企業(yè)條款可能造成準入階段的投資壁壘。TPP國有企業(yè)條款將國有企業(yè)參與境外市場投資的審查階段提前到進入行為發(fā)生之前，并把限制要求（如披露信息等）僅與國有企業(yè)身份掛鉤而與市場行為割裂，大大增加了國有企業(yè)境外投資的成本與難度，可能對大規(guī)模走出國門的國有企業(yè)造成準入階段的投資壁壘。有學(xué)者認為，TPP國有企業(yè)條款實質(zhì)上減損了協(xié)定賦予國有企業(yè)海外投資的國民待遇（毛志遠，2014）。

事實上，中國企業(yè)的海外投資已經(jīng)屢遭政府背景的質(zhì)疑。以中國對美國的投資為例，2012年美國對中國企業(yè)華為、中興的并購案件提起了國家安全審查，華為、中興在回應(yīng)調(diào)査委員會提出的“中國共產(chǎn)黨與企業(yè)的關(guān)系”這一問題時，拒絕披露公司架構(gòu)、黨委在決策中的作用等信息，最終美國以這兩家企業(yè)的并購活動違反國家安全為由，拒絕予以批準。TPP國有企業(yè)條款直接以企業(yè)身份判定企業(yè)投資動機，可以成為繼“國家安全審查制度”之后，拒絕中國企業(yè)進入市場的另一有效政策工具。

TPP國有企業(yè)條款可能對國有企業(yè)已有海外投資造成威脅。根據(jù)上述TPP國有企業(yè)條款，“不通過向在別國領(lǐng)土內(nèi)生產(chǎn)、銷售產(chǎn)品的國有企業(yè)提供非商業(yè)幫助損害另一締約方國內(nèi)產(chǎn)業(yè)”。TPP國有企業(yè)條款很有可能比照WTO框架下的反傾銷等貿(mào)易救濟措施，建立爭端解決機制。如果中國國有企業(yè)投資東道國的同行業(yè)企業(yè)認為其損害了自身利益，則可以根據(jù)TPP國有企業(yè)條款對中國國有企業(yè)提起訴訟。這無疑增加了國有企業(yè)已有海外投資的不確定性風(fēng)險。

TPP國有企業(yè)條款以及競爭中立規(guī)則對中國國企改革的啟示

正確認識競爭中立規(guī)則和TPP國有企業(yè)條款。應(yīng)該說，從競爭中立規(guī)則來看，其本身符合市場經(jīng)濟的發(fā)展規(guī)律，有利于增強市場活力。事實上，改革開放以來，國有企業(yè)改革始終是中國市場化改革的重頭戲，不僅國有經(jīng)濟在國民經(jīng)濟中的份額已經(jīng)大幅下降，大部分國有企業(yè)也早已從過去計劃經(jīng)濟的一個經(jīng)濟單位，轉(zhuǎn)化為市場經(jīng)濟中的一個競爭主體。在2015年8月24日下發(fā)的《中共中央、國務(wù)院關(guān)于深化國有企業(yè)改革的指導(dǎo)意見》中，也明確了國有企業(yè)進一步市場化改革的大方向，其主導(dǎo)思想如分類推進國有企業(yè)改革、完善現(xiàn)代企業(yè)制度、完善國有資產(chǎn)管理體制、加強國有企業(yè)退出機制等，與競爭中立規(guī)則的理念并不相悖。所以競爭中立規(guī)則和一些國外踐行的經(jīng)驗可以在相當程度上為中國國有企業(yè)的進一步改革所借鑒。

但是當競爭中立規(guī)則進入具有約束力的貿(mào)易投資協(xié)定，比如TPP的國有企業(yè)條款，仍然帶有一定的針對性和貿(mào)易保護傾向，對于今后中國國有企業(yè)出口和“走出去”具有較大潛在影響。但是，應(yīng)該客觀地認識到國際貿(mào)易和投資互惠互利的經(jīng)濟本質(zhì)，并非是貿(mào)易投資條約可以輕易動搖的，一個經(jīng)濟快速發(fā)展、更加開放的中國對帶動整個亞太地區(qū)經(jīng)濟的發(fā)展有著舉足輕重的意義。

一方面，中國應(yīng)該以更加開放的姿態(tài)認同競爭中立規(guī)則的大方向，充分利用TPP國有企業(yè)條款的生效期和過渡期，認識到現(xiàn)有國有企業(yè)運行模式與TPP國有企業(yè)條款存在的差距，加快國內(nèi)改革步伐，與國際規(guī)則接軌。積極參與規(guī)則的研究和制定過程，充分利用自身的大國地位，使規(guī)則實施的具體細則充分考慮到發(fā)展中國家的現(xiàn)實國情，爭取對本國最有利的條款。另一方面，中國應(yīng)該本著區(qū)域經(jīng)濟互惠共贏的立場，繼續(xù)積極尋求亞太地區(qū)的合作，同時開拓非洲、南美等新興市場形成多元化的市場格局，防范可能對國有企業(yè)造成的沖擊，建立預(yù)警機制，并在貿(mào)易摩擦發(fā)生時迅速響應(yīng)，幫助企業(yè)渡過難關(guān)。

加快推行國有企業(yè)分類監(jiān)管。對國有企業(yè)進行分類監(jiān)管，是實現(xiàn)國有企業(yè)競爭中立的首要基礎(chǔ)。由于國有企業(yè)肩負著保障民生、提供公共產(chǎn)品和服務(wù)等責任，所以政府往往給予補貼、融資、稅收、特權(quán)等優(yōu)惠政策，如果這個國有企業(yè)同時參與商業(yè)領(lǐng)域的競爭，就會存在交叉補貼的問題，使得國有企業(yè)獲得私營企業(yè)所不能享有的競爭優(yōu)勢。所以要實現(xiàn)商業(yè)領(lǐng)域國有企業(yè)的競爭中立，首先要明確區(qū)分國有企業(yè)提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的責任及其商業(yè)利益，劃分國有企業(yè)的不同類別，對其進行分類監(jiān)管。

早在1998年，國企分類監(jiān)管問題就進入了學(xué)者和管理層的視野，主張按照國有企業(yè)提供的產(chǎn)品性質(zhì)及所處行業(yè)的差別，大體上把國有企業(yè)分為競爭性企業(yè)和非競爭性企業(yè)，有利于解決國有企業(yè)走向市場面臨的難題。但由于當時國企改革的焦點更多是放在建立現(xiàn)代企業(yè)制度等方面，也由于分類監(jiān)管的復(fù)雜性，因此分類監(jiān)管沒有體現(xiàn)在中央文件之中。2013年十八屆三中全會提出要準確界定不同國有企業(yè)的功能，這之后國有企業(yè)分類監(jiān)管正式被提上國資委議事日程。在2015年8月24日下發(fā)的《中共中央、國務(wù)院關(guān)于深化國有企業(yè)改革的指導(dǎo)意見》中，分類推進國有企業(yè)改革被正式確定為國有企業(yè)改革方向之一。該文件表示，將“根據(jù)國有資本的戰(zhàn)略定位和發(fā)展目標，結(jié)合不同國有企業(yè)在經(jīng)濟社會發(fā)展中的作用、現(xiàn)狀和發(fā)展需要，將國有企業(yè)分為商業(yè)類和公益類”。“商業(yè)類國有企業(yè)按照市場化要求實行商業(yè)化運作，以增強國有經(jīng)濟活力、放大國有資本功能、實現(xiàn)國有資產(chǎn)保值增值為主要目標，依法獨立自主開展生產(chǎn)經(jīng)營活動，實現(xiàn)優(yōu)勝劣汰、有序進退。”“公益類國有企業(yè)以保障民生、服務(wù)社會、提供公共產(chǎn)品和服務(wù)為主要目標，引入市場機制，提高公共服務(wù)效率和能力。”廣東、上海新一輪的國企改革方案中都明確了國有企業(yè)分類監(jiān)管的改革方向，成為試水國企分類監(jiān)管的首批省市。加快推進國有企業(yè)分類監(jiān)管，盡早在全國范圍內(nèi)推廣落實，有利于實現(xiàn)商業(yè)領(lǐng)域國有企業(yè)和私營企業(yè)的公平競爭，煥發(fā)市場活力，也有利于我國盡快與國際規(guī)則接軌，減少貿(mào)易摩擦。

規(guī)范政府補貼模式。競爭中立規(guī)則很重要的一個目的是防止交叉補貼。防止交叉補貼是指當國有企業(yè)既承擔社會義務(wù)，又進行商業(yè)活動時，其商業(yè)活動不得因為政府對其所承擔社會義務(wù)的補貼而獲得過度的市場競爭優(yōu)勢。我國現(xiàn)有的補貼模式已經(jīng)成為很多反補貼案例中的詬病對象，如美國2009年發(fā)布的碳素合金鋼管反補貼初裁報告中，所劃定的我國可抵消補貼范圍就包括政策性貸款、稅收減免、政府低價提供的商品和服務(wù)、基金項目、區(qū)域性優(yōu)惠政策等。可以預(yù)見一旦競爭中立變?yōu)榫哂屑s束力的國際規(guī)則，對于國有企業(yè)和被認定的政府商業(yè)活動的補貼將更加成為一個焦點問題。對于轉(zhuǎn)型期的中國經(jīng)濟，更應(yīng)該積極規(guī)范政府補貼模式。針對這一問題，我國應(yīng)該繼續(xù)推進利率市場化改革，深化稅制改革，提高國有企業(yè)透明度，推進事業(yè)單位轉(zhuǎn)企改革，逐步規(guī)范政府補貼模式，避免不必要的對外貿(mào)易和投資摩擦。

建立健全競爭法和競爭政策。競爭政策是由政府制定的旨在調(diào)整市場結(jié)構(gòu)、規(guī)范市場行為，維護市場公平的一系列規(guī)則和措施。競爭中立規(guī)則是競爭政策的一部分。我國的競爭立法、競爭政策起步較晚，而國際上競爭政策由來已久，最早可追溯到1890年美國的《謝爾曼法》（Sherman Act），該法案是世界上最早的反壟斷法。我國1993年才頒布了競爭領(lǐng)域相關(guān)的《反不正當競爭法》，1998年頒布了《價格法》，直到2008年8月1日，作為競爭政策核心的《反壟斷法》才正式實施，與歐美發(fā)達國家上百年的競爭政策經(jīng)驗相比，我國在運用競爭政策方面尚處在起步階段。我國企業(yè)在競爭政策規(guī)制領(lǐng)域的法律意識相對淡薄，也使企業(yè)在越來越強調(diào)競爭政策的國際市場中不可避免地處于不利地位。我國應(yīng)該全盤考慮，加快建立健全國內(nèi)的競爭政策和競爭立法，積極參與競爭政策的國際協(xié)調(diào)，引導(dǎo)企業(yè)更快地適應(yīng)國際市場新規(guī)則。

創(chuàng)造公平競爭環(huán)境，與國際規(guī)則接軌。改革開放以來，我國國有企業(yè)改革一直以建立現(xiàn)代企業(yè)制度為主攻方向，成果顯著。但在改革進入深水區(qū)時，繼續(xù)推進國企改革就遇到了瓶頸。競爭中立的做法或者可以為我國國有企業(yè)的深化改革提供另外一種思路，即通過保障一個公平競爭的外部市場環(huán)境來約束國有企業(yè)的行為，倒逼國有企業(yè)提高經(jīng)營效率。在我國大部分國企已經(jīng)完成公司制改革，基本建立起所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)相分離的現(xiàn)代企業(yè)制度之時，通過保障一個公平競爭的外部市場環(huán)境，使得企業(yè)的績效充分反映其經(jīng)營狀況的好壞，硬化國企的預(yù)算約束，從而使經(jīng)營者和所有者激勵相容就變得更為重要和緊迫。澳大利亞在執(zhí)行競爭中立政策的過程中，通過建立申訴機制保障國企改革成果，形成了一種市場自我監(jiān)督的長效機制，保障了市場的充分競爭和活力，可以為我國所借鑒。創(chuàng)造并維護公平競爭環(huán)境也有利于我國與國際市場規(guī)則接軌，減少對外貿(mào)易和海外投資的摩擦。

推動國有企業(yè)的混合所有制改革。從國有企業(yè)開始股份制改革以來，混合所有制并不鮮見，但從未被放在一個戰(zhàn)略高度來探討。2013年11月，十八屆三中全會提出要“積極發(fā)展混合所有制經(jīng)濟”，至此國企混合所有制改革的大幕正式拉開。2015年8月下發(fā)的《國務(wù)院關(guān)于國有企業(yè)發(fā)展混合所有制經(jīng)濟的意見》中，進一步明確了“發(fā)展混合所有制經(jīng)濟，是深化國有企業(yè)改革的重要舉措”。

推動國有企業(yè)的混合所有制改革可以從所有制結(jié)構(gòu)的多元化入手，逐漸減少歐美等國試圖運用所謂的“所有權(quán)優(yōu)勢”來約束我國國有企業(yè)參與國際競爭的“籌碼”。并且，發(fā)展混合所有制經(jīng)濟能充分綜合發(fā)揮公有制經(jīng)濟和非公有制經(jīng)濟的優(yōu)勢，增強我國企業(yè)的國際競爭力，進一步推進政企分開，從防止交叉補貼等方面有效應(yīng)對競爭中立規(guī)則；發(fā)展混合所有制經(jīng)濟能夠運用競爭中立規(guī)則的合理要素倒逼國有企業(yè)改革，進一步提升企業(yè)效率、促進市場化進程。

（本文系國家社科基金重大項目“國際貿(mào)易保護主義發(fā)展趨勢及我國應(yīng)對策略研究”階段性成果，項目編號為12&ZD097；同時也是國家社科基金一般項目“新一輪國際貿(mào)易保護主義對我國對外貿(mào)易的影響及對策研究”的階段性成果，項目編號為10BGJ023）

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責 編/樊保玲

Abstract： After the signing of the TPP agreement， a super-large regional trade organization covering nearly 40% of the global economy is being gradually formed in the Asia-Pacific region. The reaching of the TPP agreement will not only have a great impact on the world economy and trade in the short term， but also have far-reaching influence through the new generation of international trade and investment rules it establishes. The core idea underlying the clauses of the TPP agreement concerning the state-owned enterprises （SOEs） comes from the rules of "competitive neutrality". After TPP is put into operation， it is bound to increase trade and investment among the members due to the trade creation effect and the trade diversion effect， though the trade diversion effect might also influence the non-member states negatively to some extent. The provision concerning the subject enterprises that the SOE clauses of TPP should apply to is a great challenge to China， which may result in the investment barriers in the entry level， and create threat to the existing overseas investment of the Chinese SOEs. China should take a more open attitude， identify itself with the general orientation of the rules of "competitive neutrality"， accelerate domestic reform， and bring the relevant issues in line with international rules.

Keywords： TPP， Competitive Neutrality， the SOE reform， trade， investment