基于制度化的基層協(xié)商民主可持續(xù)發(fā)展路徑

李小園

摘 要：基層協(xié)商民主是中國特色社會主義協(xié)商民主體系的重要組成部分，其制度化發(fā)展水平對推進(jìn)整個(gè)協(xié)商民主實(shí)踐持續(xù)健康發(fā)展，促進(jìn)基層治理體系優(yōu)化都具有重大的現(xiàn)實(shí)意義。近年來，不少地方政府開始有意識地探索基層協(xié)商民主運(yùn)行的制度構(gòu)建問題，也取得了一定成效，但仍然普遍存在規(guī)范性不足、實(shí)效性欠缺及供需不對應(yīng)等問題。改進(jìn)基層民主協(xié)商實(shí)踐的自我強(qiáng)化機(jī)制，致力操作層面的制度規(guī)范建設(shè)，已經(jīng)成為實(shí)現(xiàn)基層協(xié)商民主可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵。

關(guān)鍵詞：中國特色社會主義；基層協(xié)商民主；制度化；公共事務(wù)治理

中圖分類號：D628 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號：1002-7408（2015）10-0004-04

黨的十八大報(bào)告首次明確將社會主義協(xié)商民主確立為我國人民民主的重要形式，強(qiáng)調(diào)“要完善協(xié)商民主制度和工作機(jī)制，推進(jìn)協(xié)商民主廣泛、多層、制度化發(fā)展”，預(yù)示著協(xié)商民主已經(jīng)成為推進(jìn)中國特色社會主義民主政治發(fā)展，推進(jìn)國家治理方式現(xiàn)代化的重要突破口。在基層治理的決策、管理、監(jiān)督各個(gè)環(huán)節(jié)中廣泛引入民主協(xié)商機(jī)制，是近些年來我國基層民主政治建設(shè)的重要實(shí)踐形式，對于促進(jìn)基層治理結(jié)構(gòu)的開放化，增進(jìn)多元治理主體相互之間的信任合作產(chǎn)生了積極的影響。但基層協(xié)商民主在實(shí)踐中依然存在許多問題，其中一個(gè)突出表現(xiàn)就是協(xié)商往往依然停留于開明領(lǐng)導(dǎo)民主作風(fēng)或群眾路線的發(fā)揚(yáng)，而沒有轉(zhuǎn)化為一種公共事務(wù)治理的現(xiàn)實(shí)制度安排，各地活躍的協(xié)商民主實(shí)踐普遍存在著因領(lǐng)導(dǎo)人以及領(lǐng)導(dǎo)人注意力的改變而停滯不前的局面。加強(qiáng)協(xié)商民主的制度化建設(shè)，促進(jìn)相關(guān)制度安排與基本政治制度的有效銜接，增進(jìn)協(xié)商民主制度運(yùn)行的規(guī)范性、權(quán)威性，已經(jīng)成為基層協(xié)商民主建設(shè)的重大現(xiàn)實(shí)課題。

一、制度化與基層協(xié)商民主的可持續(xù)發(fā)展

民主是現(xiàn)代公共事務(wù)治理的基本方式，其有效運(yùn)作以參與公共事務(wù)治理的實(shí)踐主體普遍遵循程序化和規(guī)范化的制度規(guī)則為前提。協(xié)商民主是符合中國國情的民主政治實(shí)現(xiàn)形式，具有強(qiáng)大的現(xiàn)實(shí)生命力。黨的十八大報(bào)告明確將協(xié)商民主上升到與選舉民主并重的戰(zhàn)略地位，開啟了協(xié)商民主在中國實(shí)踐的轉(zhuǎn)型升級時(shí)代。能否將協(xié)商民主發(fā)展成為中國民主政治的重要實(shí)現(xiàn)形式，能否充分發(fā)揮出協(xié)商民主在公共事務(wù)治理上的潛能，從根本上講，取決于協(xié)商民主發(fā)展的制度化水平。基層治理在國家治理體系中處于最末端的環(huán)節(jié)，也是協(xié)商民主實(shí)踐最具有活力的場域，基層協(xié)商民主實(shí)踐的制度水平提升，既是避免協(xié)商民主實(shí)踐低水平重復(fù)的重要保障，也是推進(jìn)基層治理方式現(xiàn)代化的必由之路。

1制度化發(fā)展是實(shí)現(xiàn)基層協(xié)商民主可持續(xù)發(fā)展的必然要求。發(fā)展中國家和轉(zhuǎn)型國家的實(shí)踐證明，建構(gòu)一種民主體制并不難，難的是如何讓這種民主體制在有效運(yùn)作的過程中形成某種自我強(qiáng)化機(jī)制，一種民主體制的治理效能逐步增強(qiáng)與公眾對民主體制制度規(guī)范的日益尊重的良性互動。基層協(xié)商民主的持續(xù)健康發(fā)展建立在其良好的治理效果之上，建立在公眾對這種民主形式有效性的現(xiàn)實(shí)認(rèn)同基礎(chǔ)上。正如有學(xué)者指出的那樣，基層協(xié)商民主能夠?yàn)閺V大公民參與公共政治和社會治理提供廣闊渠道和制度平臺，這很大程度上契合了當(dāng)前社會轉(zhuǎn)型發(fā)展時(shí)期多元化政治價(jià)值訴求。隨著社會主義市場經(jīng)濟(jì)改革的深入和市場化進(jìn)程的加快，我國經(jīng)濟(jì)成份、組織形式、分配方式以及人們活動方式愈益多元化，政治價(jià)值訴求和政治參與行為也明顯呈現(xiàn)多元化趨勢。如何將這種來自社會各界和各個(gè)領(lǐng)域的多元政治資源凝聚成共同的政治合力，是當(dāng)前我國政治建設(shè)與政治發(fā)展面臨的最迫切任務(wù)。[1]要充分發(fā)揮協(xié)商民主這樣一種政治整合功能和治理功能，首要的前提，是協(xié)商民主的運(yùn)作能形成一整套程序性的制度規(guī)范，能夠有效保障參與各方表達(dá)利益訴求、維護(hù)自身權(quán)益，以及參與公共事務(wù)治理的民主權(quán)利，能夠通過公平、自由的協(xié)商，有效地協(xié)調(diào)各方的利益訴求和治理意見，并推動各方逐步基于公共理性，基于公共利益的最大化而修正自己的意見，達(dá)成最廣泛的共識。公眾的民主參與熱情和民主信念，是從參與民主實(shí)踐中逐步生成的，只有切實(shí)體會到了協(xié)商民主對增進(jìn)公共利益和維護(hù)自身合法權(quán)益的效用，公眾才有可能獲得參與協(xié)商民主的持續(xù)激勵(lì)，才會主動學(xué)習(xí)協(xié)商民主的規(guī)則，增強(qiáng)協(xié)商民主的實(shí)踐能力，從而為協(xié)商民主的持續(xù)深化奠定堅(jiān)實(shí)的社會基礎(chǔ)。與此同時(shí)，也只有不斷提高協(xié)商民主實(shí)踐的制度化水平，各地豐富多元的協(xié)商民主實(shí)踐所取得的經(jīng)驗(yàn)和成果，才有可能轉(zhuǎn)變?yōu)榫哂袕V泛推廣價(jià)值的程序性規(guī)范和可習(xí)得性知識，避免協(xié)商民主實(shí)踐的低水平重復(fù)。

2基層協(xié)商民主的制度化發(fā)展是推進(jìn)基層政府治理能力現(xiàn)代化的客觀需要。完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，是全面深化改革的總目標(biāo)。對于基層政府來說，治理能力的現(xiàn)代化，集中體現(xiàn)為政府的制度建構(gòu)能力和制度執(zhí)行能力，體現(xiàn)為把各方面制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為地方治理效能，實(shí)現(xiàn)基層公共事務(wù)治理制度化、程序化、規(guī)范化的水平。民主治理是公共事務(wù)治理方式變遷的潮流，民主治理的能力將成為今后檢驗(yàn)基層政府現(xiàn)代治理水平的重要尺度。在一個(gè)具有高度開放性的現(xiàn)代社會中，公共事務(wù)的治理需要適應(yīng)和順應(yīng)多元主體的利益訴求和意見表達(dá)，形成政府與社會多方力量的合作共治。協(xié)商民主最大的治理潛能就在于它為基層政府與社會多元行動主體在充分溝通協(xié)商基礎(chǔ)上，探索協(xié)同共治的地方善治之道提供了可能的制度化路徑。而要實(shí)現(xiàn)這一潛能，就必須推進(jìn)協(xié)商民主的制度化，使公共事務(wù)治理的參與主體得以通過遵循協(xié)商民主的制度規(guī)范而形成較高的民主治理能力，從而從根本上扭轉(zhuǎn)實(shí)踐中一些基層政府的民主治理能力取決于領(lǐng)導(dǎo)人的“民主作風(fēng)”的局面。

3基層協(xié)商民主制度化是化解社會矛盾，促進(jìn)社會和諧，走上良性循環(huán)軌道的重要途徑。我國已進(jìn)入社會矛盾凸顯期，社會的和諧穩(wěn)定遭遇重大現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)。中國特色社會主義協(xié)商民主有效地彌補(bǔ)了選舉民主的多數(shù)決原則造成的少數(shù)人意見、利益被忽視甚至出現(xiàn)“多數(shù)人暴政”的弊端，更為重要的是，全領(lǐng)域、多層次的民主協(xié)商，在廣泛健全各群體的利益表達(dá)機(jī)制的基礎(chǔ)上，借助于平等、理性的對話、協(xié)商，不僅能夠最廣泛地實(shí)現(xiàn)社會各群體的表達(dá)權(quán)、參與權(quán)、話語權(quán)，而且為多元主體達(dá)成公共事務(wù)治理的基本共識，提供了現(xiàn)實(shí)的途徑，是促進(jìn)社會和諧走上良性循環(huán)的必由之路。西方傳統(tǒng)的民主政治體制，單純借助于投票方式對選民偏好進(jìn)行聚合進(jìn)而作出政策選擇，實(shí)踐證明，以投票表決和多數(shù)原則來聚合個(gè)人偏好并達(dá)成公共利益，往往會發(fā)生制度失靈。美國學(xué)者布賴恩·卡普蘭就曾通過實(shí)證研究，證明“選民的系統(tǒng)性偏見”往往會導(dǎo)致聚合民主選擇“不良政策”。[2]協(xié)商民主蘊(yùn)含著“平等包容”“求同存異”“和而不同”等合乎社會生活正當(dāng)倫理的治理準(zhǔn)則，其作為社會矛盾的化解之道，比一般意義上的形式公正更接近于“善治”的真諦。經(jīng)過制度化的協(xié)商民主訓(xùn)練，有著不同利益偏好和公共事務(wù)治理傾向的公眾完全有可能就協(xié)商的程序，就化解分歧的規(guī)則達(dá)成共識，形成廣泛參與條件下的公共事務(wù)治理過程秩序。而一旦協(xié)商民主的制度規(guī)范確立了自身的權(quán)威，參與協(xié)商的多元主體就有可能在遵從規(guī)則的過程中學(xué)會和養(yǎng)成平等對話、換位思考、相互包容等協(xié)商民主的精髓。正如瓦拉德茲指出的那樣，“協(xié)商民主能夠使人們更好地理解其他參與者的期望、關(guān)懷與需要，使人們不斷完善自身的人格，學(xué)會尊重他人。”[3]顯然，制度化的協(xié)商民主的實(shí)踐過程，本身就是一個(gè)增進(jìn)社會相互理解、相互包容的和諧過程。

二、當(dāng)前我國基層協(xié)商民主制度化的實(shí)踐模式及其局限性

隨著協(xié)商民主在基層治理實(shí)踐中的廣泛運(yùn)用，近年來，不少地方黨委政府開始有意識地推進(jìn)協(xié)商民主朝著制度化、規(guī)范化的方向發(fā)展。概括地講，目前制度化導(dǎo)向的基層協(xié)商民主實(shí)踐形式，主要有以下幾種類型：

一是各類草根性的協(xié)商議事制度。在當(dāng)前的基層協(xié)商民主實(shí)踐中，以鄉(xiāng)規(guī)民約式的協(xié)商議事制度落實(shí)群眾的民主管理權(quán)利，是一種較為普遍的協(xié)商民主制度化形式。不少地方立足于基層自治制度的基本框架，結(jié)合社區(qū)治理的實(shí)際，廣泛挖掘和利用本社區(qū)隱含的社會資本、人文傳統(tǒng)，以鄉(xiāng)規(guī)民約的方式對開展社區(qū)公共事務(wù)治理的民主協(xié)商活動作出制度性的規(guī)定。比較有代表性的有浙江溫嶺市的“民主懇談”、杭州市上城區(qū)的“湖濱晴雨”、北京豐臺區(qū)的“社區(qū)事務(wù)會商”等。

二是基于民主協(xié)商的問責(zé)與監(jiān)督制度。浙江玉環(huán)實(shí)施的村干部民主評議和監(jiān)督制度主要以民主評議會的方式進(jìn)行，村干部作為被評議人需要在會上公開述職演講，然后由村民進(jìn)行民主評議，協(xié)商之后形成的評議結(jié)論將與被評議人的薪酬、職務(wù)升遷等掛鉤。民主評議和監(jiān)督制度化水平較高的當(dāng)屬浙江武義縣創(chuàng)造的“村務(wù)監(jiān)督委員會”制度。其最重要的制度創(chuàng)新意義在于村民直接選舉產(chǎn)生獨(dú)立于村兩委的監(jiān)督機(jī)構(gòu)，“村務(wù)監(jiān)督委員會”直接對村民大會負(fù)責(zé)，對村務(wù)治理獨(dú)立行使監(jiān)督權(quán)力，并可以就村兩委違反制度規(guī)定作出的決定向村民大會提請廢止建議。

三是激活人大和政協(xié)功能的體制性協(xié)商制度。一些地方政府積極探索將草根性的協(xié)商民主實(shí)踐模式與現(xiàn)有的政治制度安排相銜接，有效地拓展了協(xié)商民主在體制內(nèi)運(yùn)作、生長的空間。浙江溫嶺市在民主懇談、民主協(xié)商的氛圍漸濃，各界對民主協(xié)商治理功能的認(rèn)知達(dá)成基本共識的條件下，在專家學(xué)者的幫助下，將民主懇談活動推廣到鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的預(yù)算審查之中，將民主懇談的民主協(xié)商功能同人大履行法定的預(yù)算審查權(quán)有機(jī)地結(jié)合起來，使在民主懇談過程中形成的預(yù)算修正意見最終借助于人大會議決定獲得了體制上的合法性。此外，目前，不少基層人大和政協(xié)也以“代表進(jìn)社區(qū)”、“代表工作室”等為載體，著力加強(qiáng)代表與選民之間面對面的溝通，積極拓展社情民意表達(dá)的制度空間，較好地解決了人大代表、政協(xié)委員密切聯(lián)系群眾的“最后一公里”問題。

基層協(xié)商民主的制度化發(fā)展，既是充分發(fā)揮協(xié)商民主的治理功能的重要保障，也是推進(jìn)協(xié)商民主健康、可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵。但從民主制度的規(guī)范性和可持續(xù)性發(fā)展要求來看，當(dāng)前基層協(xié)商民主的制度化發(fā)展還存在諸多問題。

1現(xiàn)有的有關(guān)基層協(xié)商民主的制度安排多為粗線條的原則性規(guī)定，操作層面的規(guī)范性制度建構(gòu)相對薄弱。在我國的基層民主發(fā)展歷程中，基層群眾自治制度（以村民自治為代表）經(jīng)過長時(shí)間的實(shí)踐探索和不斷完善，其制度安排無論是在內(nèi)涵界定、功能定位還是具體程序設(shè)計(jì)上都已有一套相對成熟的規(guī)則體系。而基層協(xié)商民主的制度化發(fā)展尚缺乏這種歷史沉淀，雖然在實(shí)踐中涌現(xiàn)了形式多樣的草根性的協(xié)商議事制度模式，但協(xié)商民主的參與主體及其篩選范圍如何確定，協(xié)商議題由誰及如何確定，協(xié)商的具體程序、步驟如何設(shè)定，協(xié)商結(jié)果應(yīng)具有何等意義上的權(quán)威性，以及協(xié)商結(jié)果應(yīng)當(dāng)如何運(yùn)用等等，都還沒有明確的權(quán)威性規(guī)定，很多探索還是零碎初步的，尤其是對于可能影響協(xié)商質(zhì)量的程序安排多為粗線條式的原則性規(guī)定，僅僅停留于規(guī)定應(yīng)當(dāng)有相關(guān)群眾參與，需要有群眾發(fā)言和交流的環(huán)節(jié)等。從某種程度上說，目前的基層協(xié)商民主實(shí)踐還未形成具有普遍推廣價(jià)值的制度化規(guī)范，各地的協(xié)商實(shí)踐具有相當(dāng)大的不確定性甚至隨意性。

2制度文本與制度執(zhí)行效果之間存在較大差距，協(xié)商制度的發(fā)展仍深受主體因素的影響。協(xié)商民主的“制度化”發(fā)展，必然涉及到兩個(gè)彼此關(guān)聯(lián)的要素：制度的文本與制度的執(zhí)行。其中，制度的執(zhí)行比制度的文本更為重要。但目前基層協(xié)商民主實(shí)踐中普遍存在的問題是重制度文本，輕制度執(zhí)行。在幾乎所有的基層協(xié)商民主實(shí)踐過程中，地方或基層黨委政府都制定和出臺了相關(guān)的文件、規(guī)章制度，但具體運(yùn)作效果卻千差萬別。以浙江溫嶺基層協(xié)商民主實(shí)踐為例，雖然“民主懇談”實(shí)踐已持續(xù)十多年，出臺的文件和制度規(guī)定也不少，但在一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村級事務(wù)治理過程中，民主懇談實(shí)踐的開展，以及民主協(xié)商治理機(jī)制的運(yùn)用在很大程度上還是取決于領(lǐng)導(dǎo)人的民主意識，一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)的民主懇談實(shí)踐事實(shí)上處于半停滯狀態(tài)。與此同時(shí)，協(xié)商民主制度的執(zhí)行效果，也與群眾的民主意識和參與能力緊密相關(guān)。協(xié)商民主有效運(yùn)行的重要前提，是協(xié)商過程中的參與者都是平等、自由、理性的，參與者提出建議、批評及參與辯論都必須提出充分的理由。但目前在不少地方，在協(xié)商民主的運(yùn)行過程中協(xié)商演變?yōu)槌臭[、漫罵的現(xiàn)象司空見慣。更為普遍的現(xiàn)象是協(xié)商民主實(shí)踐壓倒性的精英主導(dǎo)。這種精英既包括體制內(nèi)的基層黨委政府領(lǐng)導(dǎo)，也包括體制外的強(qiáng)人，如經(jīng)濟(jì)強(qiáng)人、家族勢力等等。在利益分化和階層分化的背景下，擁有豐富的經(jīng)濟(jì)資源和非正式組織資源的經(jīng)濟(jì)強(qiáng)人、家族勢力，大多都掌握著村莊治理的話語權(quán)，其身份往往也與村莊正式組織負(fù)責(zé)人合二為一。相形之下，弱勢群體的利益表達(dá)及治理參與權(quán)利往往缺乏制度保證，因而也很難想象有普遍性的平等協(xié)商。

3基層協(xié)商民主的制度安排與基層群眾的利益關(guān)切、權(quán)益維護(hù)之間存在不對應(yīng)關(guān)系。基層黨委政府主導(dǎo)的協(xié)商民主實(shí)踐，在很大意義上已被理解為黨委政府實(shí)現(xiàn)既定治理目標(biāo)和維護(hù)社會穩(wěn)定的一種策略，一種治理工具的創(chuàng)新。在傳統(tǒng)管制思維模式作用下，很容易出現(xiàn)“協(xié)商的事不重要，重要的事不協(xié)商”的怪圈。一些地方政府偏向于將各類與民眾利益關(guān)系不大或者政府能夠較好把控的事項(xiàng)作為協(xié)商的主題，而基層治理中民眾高度關(guān)注，同時(shí)也是極易引發(fā)社會矛盾和沖突的，諸如征地拆遷、環(huán)境污染、信訪維權(quán)等議題則很少被納入公開的民主協(xié)商過程。特別是在一些涉及到政府與民眾之間權(quán)益沖突的決策事項(xiàng)中，當(dāng)與政策議程有關(guān)的民主協(xié)商進(jìn)入到最終的決策制定環(huán)節(jié)時(shí)，是否采用以及如何采用協(xié)商民主的溝通和決策方式，往往取決于決策者基于自身視角和立場的考量，協(xié)商民主所承擔(dān)的將非正式公共領(lǐng)域中的共識傳送至決策層的機(jī)制難以發(fā)揮應(yīng)有的作用。正如有學(xué)者指出的那樣，地方政府是鄉(xiāng)村協(xié)商民主的制定者和實(shí)施者，從協(xié)商制度的制定與完善到協(xié)商議題的選擇與設(shè)計(jì)，從協(xié)商經(jīng)費(fèi)的籌措與投入到協(xié)商共識的轉(zhuǎn)化與落實(shí)等，每一項(xiàng)工作的開展都離不開基層政府的積極作為。政府主導(dǎo)型的制度變遷是中國“強(qiáng)政府一弱社會”的產(chǎn)物，也是外生型嵌入式協(xié)商民主的固有缺陷。政府主導(dǎo)在協(xié)商民主推行過程中提高了制度績效，這是鄉(xiāng)村協(xié)商民主迅速發(fā)展的最重要?jiǎng)恿Α５晃犊坎糠止賳T強(qiáng)力推進(jìn)而缺乏完善的制度，往往會異化變質(zhì)，并可能出現(xiàn)人走政息的困局。[4]

三、推進(jìn)基層協(xié)商民主制度化發(fā)展的基本路向

“制度化是組織和程序獲取價(jià)值觀和穩(wěn)定性的一種進(jìn)程。”[5]社會生活的制度化，既意指制度的建構(gòu)，也意味著社會群體對該制度的認(rèn)可和服從。制度的建構(gòu)強(qiáng)調(diào)的是制度本身的完備性、系統(tǒng)性和協(xié)調(diào)性，它包含實(shí)體性制度建構(gòu)和程序性制度建構(gòu)兩方面的內(nèi)容，制度的認(rèn)同則強(qiáng)調(diào)的是公民對制度本身的內(nèi)化，表現(xiàn)為對于制度規(guī)則的自覺遵守。[6]有鑒于此，基層協(xié)商民主制度化發(fā)展，需要從協(xié)商民主制度本身的完善與參與主體對協(xié)商民主制度的認(rèn)同兩方面入手，并著力形成兩者的良性互動。

1完善協(xié)商民主的程序機(jī)制，實(shí)現(xiàn)協(xié)商民主的規(guī)范化運(yùn)作。制度化的關(guān)鍵是制度的完善與實(shí)施。就我國基層協(xié)商民主實(shí)踐而言，雖然協(xié)商民主已經(jīng)覆蓋到了社會生活的多個(gè)層面，各地也形成了多種協(xié)商民主形式，但如前所述，不少協(xié)商民主實(shí)踐的制度化設(shè)計(jì)較為空泛，停留于原則性的規(guī)定，缺少程序性的制度保障和實(shí)施機(jī)制。黨的十八大明確提出要構(gòu)建“程序合理、環(huán)節(jié)完整”的協(xié)商民主制度體系，從程序設(shè)計(jì)上對協(xié)商民主的制度化提出了更高的要求。在筆者看來，推進(jìn)基層協(xié)商民主的制度化，短期內(nèi)不可能形成可以推廣到各地的具體制度規(guī)范，需要各地將制度設(shè)計(jì)的重心從原則性規(guī)定轉(zhuǎn)向操作過程的規(guī)范，從微觀層面、技術(shù)層面對協(xié)商民主的運(yùn)行程序進(jìn)行具體規(guī)范，對協(xié)商主題的確立、參與者的選擇、會議的議程、主持人的職責(zé)、發(fā)言時(shí)間的安排等等作出明確具體的規(guī)定。這其中，首先，在協(xié)商主題的選擇上，需要規(guī)范協(xié)商民主的觸發(fā)機(jī)制，即確定何種情況下可以將哪類事務(wù)列入?yún)f(xié)商程序，防止協(xié)商主題與民眾真實(shí)意愿和訴求之間的錯(cuò)位。其次，對于參與者的篩選機(jī)制，要注重地域、行業(yè)、能力等要素的區(qū)分和平衡，既要保證參與者的代表性和積極性，又要避免因參與人數(shù)過多而無法有效協(xié)商的問題。同時(shí)，需要切實(shí)加強(qiáng)參與者的協(xié)商知識和技能培訓(xùn)，盡量降低由于知識、能力或者信息不對稱等因素對協(xié)商過程和結(jié)果的消極影響，再次，制度規(guī)范的設(shè)計(jì)要特別注重協(xié)商過程公平性的制度保障，最大限度地避免協(xié)商過程受到權(quán)力強(qiáng)制、利益誘惑的干擾。最后，要特別注意協(xié)商意見協(xié)調(diào)和整合的制度程序設(shè)計(jì)，避免協(xié)商過程形成“商”而不“協(xié)”，參與各方各執(zhí)己見，無法基于公共利益最大化達(dá)成共識，以致參與者逐漸產(chǎn)生協(xié)商厭倦心理。

2以基層公共事務(wù)治理決策為基層協(xié)商民主制度化發(fā)展的突破口。當(dāng)前基層協(xié)商民主的實(shí)踐形式很多，其功能也不盡相同，因而需要有重點(diǎn)地尋求基層協(xié)商民主制度化發(fā)展的突破口。基于當(dāng)前社會利益多元化和矛盾沖突凸顯的現(xiàn)實(shí)需要，基層協(xié)商民主實(shí)踐必須順應(yīng)社會分化日益深化，利益沖突逐漸成為社會生活常態(tài)的實(shí)際情況，著眼于及時(shí)準(zhǔn)確地表達(dá)利益主體的訴求，將基層公共事務(wù)治理的決策制定與執(zhí)行作為協(xié)商民主制度化的突破口，通過協(xié)商形成體現(xiàn)多數(shù)利益主體意愿的決策，從而尋求多元社會主體利益的最大公約數(shù)。基層政府和基層自治組織在就區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和公共事務(wù)治理重大問題，特別是涉及群眾切身利益的問題進(jìn)行決策前，都必須組織各個(gè)層面的民主協(xié)商，廣泛聽取各方面的意見建議，把民主協(xié)商確立為決策不可或缺的重要程序，堅(jiān)持協(xié)商于決策之前。同時(shí)在決策的實(shí)施過程之中，也要開展各種形式的民主協(xié)商，廣泛吸納民意和民智，以民主協(xié)商提升決策的實(shí)施效果。協(xié)商民主的實(shí)質(zhì)是保障公民作為治理主體參與到地方公共事務(wù)治理當(dāng)中，通過決策者與決策參與者之間的理性協(xié)商和對話，制定出合乎公共利益和公民福祉的政策。需要指出的是，公共決策的民主協(xié)商，公眾聽證協(xié)商與專家咨詢協(xié)商應(yīng)當(dāng)相互補(bǔ)充，互不偏廢。既要通過民主協(xié)商充分保障公眾的知情權(quán)、話語權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)，使協(xié)商民主的運(yùn)作過程真正成為公共理性的喚醒過程，同時(shí)也要充分發(fā)揮協(xié)商民主所蘊(yùn)含的凝聚智慧的功能，保障公共決策的科學(xué)性。

3注重與現(xiàn)有民主制度安排相銜接，強(qiáng)化基層協(xié)商民主的制度權(quán)威。基層協(xié)商民主的制度化發(fā)展，必須立足于協(xié)商民主是與選舉民主同等重要的民主實(shí)現(xiàn)形式的戰(zhàn)略定位，將基層協(xié)商民主的制度建設(shè)與社會主義基本政治制度有機(jī)地銜接起來，通過將基本政治制度的原則貫徹落實(shí)到協(xié)商民主的具體制度設(shè)計(jì)之中，充分保障協(xié)商民主制度的權(quán)威性，同時(shí)在理論和制度層面為基層民主協(xié)商的制度化、程序化和規(guī)范化發(fā)展拓展體制空間。基層協(xié)商民主制度屬于自治性協(xié)商治理范疇，其制度建設(shè)應(yīng)著眼于彌補(bǔ)現(xiàn)有的基層自治制度在操作層面的不足，通過健全民主決策、民主管理、民主監(jiān)督各個(gè)環(huán)節(jié)的民主協(xié)商機(jī)制，形成一整套基層公共事務(wù)民主化治理的制度安排。為此，就必須對居民自治、社區(qū)自治以及以職工代表大會為依托的企事業(yè)單位的治理過程如何構(gòu)建規(guī)范有序的協(xié)商民主機(jī)制進(jìn)行系統(tǒng)的制度設(shè)計(jì)。同時(shí)，要理順黨、政、人大、政協(xié)等政治組織在推動基層協(xié)商民主發(fā)展過程中的權(quán)責(zé)關(guān)系，將基層協(xié)商民主的制度化發(fā)展同執(zhí)政黨健全群眾路線的制度規(guī)范、各級政府完善行政民主化運(yùn)行機(jī)制，以及激活現(xiàn)有的人大制度和政治協(xié)商制度潛能有機(jī)地結(jié)合起來，形成相互促進(jìn)機(jī)制，共同推進(jìn)協(xié)商民主制度的系統(tǒng)化科學(xué)化。

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