新疆城鎮化建設發展及對策研究

于高楊 　羅云方　翟亦婷

摘 要： 城鎮化發展是當今社會發展的必然趨勢，亦是當今經濟社會發展新的增長極，本文立足新疆社會，透視新疆城鎮化建設發展現狀，通過對新疆在城鎮化過程中出現的制約性因素和發展瓶頸，提出對策和可行性建議，以期實現新疆社會跨越式發展和預期的長治久安、社會穩定的總目標，保障新疆各族人民群眾最廣大利益，為新疆全面建成小康社會提供理論參考和智力支持。

關鍵詞： 新疆 城鎮化 問題 對策

新疆位于我國西部邊陲，戰略位置重要，周邊與八國接壤，是我國向西開放的重要門戶和“橋頭堡”。土地面積占全國土地總面積的1/6。區內民族成分眾多，文化多元，具有極為特殊的人文環境和自然、社會環境。新疆城鎮化發展具有中國一般區域城鎮化發展的普遍性特點、歷程、模式、動力、路徑、瓶頸等，更多的是因特殊而復雜的人文環境和社會環境、自然環境等決定新疆城鎮化發展具有先天的、天然的差異性和特質。城鎮化率是衡量城鎮化水平的重要標尺和依據。截止到2013年，新疆城鎮化率44.5%（其中新疆生產建設兵團達到63%），全國排名26名（新疆兵團為第6名），理論上進入快速發展階段。城鎮化發展對新疆社會具有極為重要的價值意義，一方面，城鎮化有利于社會加強人員來往和社會要素互動，瓦解群體性偏見和矛盾，促進民族間融合發展，維護社會公序良俗和和諧發展，實現長治久安和社會穩定總目標。另一方面，城鎮化發展能推動經濟發展和產業結構升級，實現經濟發展轉型，拉動內需，促進就業發展，改善民生品質，對全面建成小康社會，實現“兩個一百年奮斗目標”具有重要意義。

1.新疆城鎮化發展概述

1.1新疆城鎮化現階段發展概況

截至2013年末，新疆城鎮人口1006.93萬人，城鎮化率達44.5%，比2009年提高4.6個百分點，新疆因其特殊的戰略位置和國家出于邊疆安全的考量，改革開放以來，城鎮化發展一直受社會各方關注。2000年，中國政府提出和實施西部大開發戰略，成為新疆城鎮化發展的助力。2010年胡錦濤同志主持的中央新疆工作座談會部署和實施新時期新疆社會發展方針，開始一批對口省市援建新疆建設。2013年由習近平主席主持的第二次新疆工作座談會議更從國家頂層設計層面為新疆社會深謀遠略、高瞻遠矚。伴隨國家“絲綢之路經濟帶”宏觀戰略的提出，新疆作為絲綢之路經濟帶核心區的戰略地位，在未來城鎮化建設中大有所為。

1.2新疆城市發展建設特點

限于自然條件的苛刻，新疆城鎮主要分布在綠洲，在北疆形成了天山北坡帶狀分布城市帶，在南疆則是環塔里木區域分布，新疆城鎮化發展與內地市場作用主導不同，新疆城鎮發展動力主要依靠政府運用行政手段扶持和推動，在城鎮化發展歷程之中，政府扮演無可代替的重要角色，現有城市中，克拉瑪依、庫爾勒、哈密依托于政府對該地資源的開發，之后產生產業集聚而興起的城市，新千年后，基于邊疆安全的考量，國家大力支持兵團城鎮化發展和布局，2002年開始，阿拉爾市、鐵門關市、圖木舒克市、雙河市、五家渠市、石河子市、北屯市及2015年可達克拉市掛牌成立。調查表明；新興兵團城市在設市之初并未有過良好的工業基礎、資源優勢、交通網絡、區位條件、人口紅利等。甚至有的兵團城市在農田草舍、戈壁沙灘上拔地而起，基礎設施建設呼嘯而來，然后運用行政命令將周邊各種機構、企事業單位、民眾集聚于此。城鎮化速度完全比肩當年深圳等沿海城市，由此可知政府在新疆城鎮化歷程中的主導作用可見一斑。

2.新疆城鎮化發展制約性因素

2.1綠洲環境承載力薄弱

首先，新疆地域面積166萬平方公里，相當于16個浙江省，但是，綠洲面積只有7.07萬平方公里，比浙江省還要小3萬多平方公里，新疆2300萬人口生產生活就集中在這極其狹小的空間內，工業污染恰恰集中在這個區域。其次，沙漠戈壁相當于4個浙江省的面積。如此廣大的荒漠恰恰是形成浮塵的主要污染源。再次，新疆水資源極度匱乏，大量水資源依賴高山融雪和山區降水。與此同時，城鎮化帶來的大量工農業用水加劇這一緊張關系。最后，長期以來，由于對生態環境保護重要性認識不夠，導致環境違法屢禁不止，過度開墾、過度放牧的行為致使土地沙漠化，鹽堿化程度不斷加重，荒漠面積擴張，驅逐良田，威脅城市。加上城鎮發展普遍意義存在的水污染、大氣污染等令新疆生態環境困境更窘迫。

2.2南北疆城鎮化發展水平不均衡

南疆四地州自然條件惡劣，經濟社會發展滯后，人均收入與全國及北疆比有著較大差距，南疆四地州所轄33個縣市，是我國少數民族貧困人口最多、面積最大、集中連片的貧困地區。2013年，南疆四地州的GDP為1559.39億元，占全疆GDP比重的18.65%，人均GDP為16560元，比全疆少20621元。新疆北疆地區以天山北坡經濟帶為重點分析對象。天山北坡經濟帶位于全國“兩橫三縱”城市化戰略格局中陸橋通道橫軸的西端，包括新疆天山以北、準噶爾盆地南緣的帶狀區域及伊犁河谷地區，面積9.54萬平方公里，約占新疆總土地面積的5.7%。是新疆基礎最好、最具發展潛力的地區，不僅在新疆經濟社會發展中具有舉足輕重的地位，而且在國家經濟發展格局中占有重要地位。2013年，天山北坡經濟帶總人口883.31萬人，占全疆總人口的39%；GDP總量為5803.52億元，占全疆GDP比重的69.4%。2013年天山北坡經濟帶的人均GDP為65702元人民幣，是南疆四地州的3.97倍。2013年南疆四地州全年GDP為1559.39億元，占全疆GDP的18.65%，總人口941.65萬人，占全疆41.59%，可見全疆五分之二人口都聚集在南疆四地州，2013年南疆四地州人均GDP為16560元人民幣，只占全疆平均的44.54%，天山北坡經濟帶與南疆四地州之間經濟總量相差懸殊，區域發展差異十分巨大。據2010年全國人口普查統計數據，新疆最貧窮的和田地區維吾爾族人口占比高達96%，而新疆最富裕的克拉瑪依市漢族人口占75%。克拉瑪依市2013年人均GDP達36670美元，接近港澳地區，達到發達國家水平，是除港澳外中國人均GDP最高的地級行政區，而和田地區人均GDP只有1300美元，是中國最貧困的地級行政區。同一區內人均GDP相差幾乎30倍，即使在整體貧富差距較大的中國，在任何一個其他省份也都是不可想象的。區域貧富差距過大，會導致社會結構日益分化，阻礙經濟發展，抑制有效需求，成為社會不穩的重要因素。新疆南北疆之間經濟存在巨大差距，南疆發展落后的成因主要表現為自然環境惡劣、土地耕地較少、水資源匱乏、農村人口巨大、工業經濟水平低、城鄉差距不斷拉大、貧困人口不斷增多。新疆南北疆地區經濟存在的不平衡差距成為新疆發展最大的困局。

2.3一系列暴恐事件負面效應

二○○九年七·五事件以來，暴恐案件猶如多米諾骨牌效應，而后幾年里，新疆社會爆發了多起性質惡劣、手段殘忍、影響極大的暴力恐怖案件，對民眾財產和生命構成了極大威脅，其負面效應不僅威脅國家安全，而且阻礙城鎮化進程。具體表現為打擊投資者的信心，致使部分投資人減少和撤回投資，調查表明近期內地和國外投資人對新疆投資意向均不強，地方招商引資有困境。其次造成疆內人口尤其高端人才流失和引進人才困難，沖擊許多產業發展，這一負面效應在旅游業尤為明顯，黃金周來新疆旅游的內地民眾和疆內短途旅游的游客數量較之以往呈減少趨勢。維護社會穩定，消耗大量社會人力、物力、財力，維穩經費負擔較重。在今天大眾傳媒深度發展和受眾群體的日益廣泛，人人皆是自媒體的時代，存在著對于新疆社會問題的片面解讀和過分解讀的現象，毫無疑問渲染了負面效應。筆者認為今天新疆城鎮化出現這一嚴重困局是多種因素共同作用的結果，需在新疆這一特殊語境中加以反思和理解，其一，“三股勢力”利用民族間的矛盾，輔以“圣戰”之極端思想，從中大做文章，過分渲染，高喊民族主義之口號，以達其分疆裂國之目的。其二，世界范圍內伊斯蘭原教旨主義思潮的傳播。其三，我國關于民族區域自治的制度、政策、方針失效和乏力。其四，族群之間的文化心理差異。國家認同感和大中華民族認同感不強。文化認同的斷裂、宗教信仰及生活方式的巨大差別，少數民族族裔主義激活。其五，社會結構的轉型，世俗社區結構破壞，少數民族被邊緣化，利益訴求難以表達。

3.對于新疆城鎮化建設發展的建議及對策

3.1新疆脆弱的生態環境的解決對策

基于新疆脆弱的生態環境，應從多個方位綜合解決，制定城鎮化發展規劃應從制度設計層面較大限度確立保護生態原則，合理規劃綠洲城鎮布局，嚴格控制綠洲污染排放，對近年來由內地入疆的高污染、高能耗、高排放的企業實施嚴格的準入機制，嚴格落實環境法基本制度，尤其嚴格落實環境影響評價機制、控制污染轉嫁機制、落后工藝淘汰機制。加強生態文明法治保障，實施功能區規劃，加快建立系統完整生態文明地方性法規體系，實施嚴格的源頭保護制度、損害賠償制度、自然資源開發補償制度、環境執法責任制和責任追究制。同時，推動產業結構升級，優化經濟結構。改良生產工藝，提高資源利用效率，大力開展植樹造林、防風固沙工程建設。

3.2縮小南北疆城鎮化發展差距的對策

基于現實的南北疆城鎮化差距應當著力提振南疆經濟發展，是避免社會結構分化、維持社會穩定大局、有序推進城鎮化建設的重要路徑。南疆應僅抓住絲綢之路經濟帶核心區建設的重大歷史機遇，發揮自身向西開放橋頭堡的戰略地位，加快城鎮交通建設和城鎮布局，充分利用自身優勢條件，比如，喀什口岸眾多，可以依托地緣優勢，積極發展與對外貿易相配套的倉儲業、物流、餐飲、旅游，出口加工業。明確城市定位和發展路徑選擇，依據不同城鎮的歷史背景、工業基礎、資源稟賦、區位條件、交通布局，發展不同主導類型的產業，如庫爾勒依托塔里木石油資源大力發展石油化工產業，阿克蘇依托地廣人稀、土地平坦、良好光熱條件和較高的機械化水平，發展大規模種植的現代農業，在中央政府政策的大力支持下，抓住兩次中央新疆工作座談會的歷史機遇，在新時期內地發達兄弟省市對口支援新疆背景下，實現城鎮化有質有量的飛躍。

3.3維持新疆社會穩定的對策

全面依法治疆，緊緊圍繞平安新疆推進依法治疆，尊重不同群體宗教信仰，政府保護正常的宗教活動，滿足群體的合理訴求，充分發揮宗教人士促進經濟發展和城鎮化的積極作用，落實《民族區域自治法》相關規定，堅持立足區情，提高立法針對性，推進科學立法、民主立法，依法行使自治區立法權，加強重點領域立法，圍繞社會穩定和長治久安總目標促進民族團結、宗教和諧，打擊暴恐活動，遏制宗教極端行為，堅持依法行政，加強法治社會、法治政府建設。推進公正司法，建設法治新疆。同時，堅持正確的輿論導向，理性、客觀、公正地看待新疆社會問題。在民族意識形態領域應當破除根深蒂固的族群概念，如“漢族”、“蒙古族”、“哈薩克族”等，使用“中華民族”這一概念標志中國境內56個民族的共同身份，矯正認知領域民族差異，或者采用費孝通先生1989年提出的“中華民族多元一體”整合概念標榜民族身份。

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基金項目：本文系塔里木大學大學生創新創業訓練計劃項目階段性成果（編號：201410757020）