司法公正在司法預(yù)算制度中的作用

李錦

摘 要：司法預(yù)算是司法制度和司法程序的物質(zhì)基礎(chǔ)。司法預(yù)算的獨(dú)立對(duì)于實(shí)現(xiàn)司法獨(dú)立，提升司法的品質(zhì)都具有非常重要的意義。《人民法院第三個(gè)五年改革綱要（2009-2013）》指出，要進(jìn)一步解決制約人民法院科學(xué)發(fā)展的體制性、機(jī)制性、保障性障礙，改革經(jīng)費(fèi)保障體制，建設(shè)公正高效權(quán)威的社會(huì)主義司法審判制度，并把加強(qiáng)法院經(jīng)費(fèi)保障作為第三個(gè)五年的主要任務(wù)之一。司法需求決定司法供給，人民法院經(jīng)費(fèi)保障體制改革的需求，反映了當(dāng)前司法預(yù)算制度的滯后性，呼喚著科學(xué)的司法預(yù)算制度。

關(guān)鍵詞：司法預(yù)算；司法公正；作用

一、目標(biāo)與定位：司法預(yù)算制度應(yīng)以司法公正為基石

我國司法改革的主導(dǎo)任務(wù)是通過制度創(chuàng)新，提高司法機(jī)構(gòu)“公共產(chǎn)品”的出產(chǎn)能力和效益，更有效、更充分、更完善地保護(hù)社會(huì)主體的正當(dāng)權(quán)利，創(chuàng)造、完善并維護(hù)適應(yīng)新的歷史條件的政治、經(jīng)濟(jì)以及社會(huì)生活諸方面的法律秩序。高質(zhì)的司法機(jī)構(gòu)“公共產(chǎn)品”要求司法公正，公正方能高質(zhì)；高效的司法機(jī)構(gòu)“公共產(chǎn)品”需要司法權(quán)威，權(quán)威方能高效。但是權(quán)威是建立在公正基礎(chǔ)上的，只有公正才能權(quán)威。因此，司法改革的每一次制度創(chuàng)新均需建立在有利于司法公正的基礎(chǔ)上，司法預(yù)算制度改革亦當(dāng)如此。

二、司法預(yù)算不獨(dú)立的司法財(cái)政局限性

長期以來，司法經(jīng)費(fèi)主要由地方財(cái)政負(fù)擔(dān)。2007年以來，中央財(cái)政開始轉(zhuǎn)移支付專項(xiàng)資金補(bǔ)充司法經(jīng)費(fèi)。2009年，中央出臺(tái)了《關(guān)于加強(qiáng)政法經(jīng)費(fèi)保障工作的意見》，明確提出把能夠使訴訟收費(fèi)與法院各項(xiàng)支出“脫鉤”的經(jīng)費(fèi)全額保障作為改革目標(biāo)。但該文件尚未把逐步建立國家統(tǒng)一的司法預(yù)決算制度列入當(dāng)前的政策目標(biāo)。司法預(yù)算主要由地方負(fù)擔(dān)，中央預(yù)算尚未法定化，科學(xué)獨(dú)立的司法預(yù)算制度尚未建立，是產(chǎn)生前文所述問題的主要原因。

1.司法預(yù)算受制于政府引發(fā)行政干預(yù)司法

司法經(jīng)費(fèi)由同級(jí)財(cái)政負(fù)擔(dān)，“就人類天性之一般情況而言，對(duì)某人的生活有控制權(quán)，等于對(duì)其意志有控制權(quán)”。一方面，政府通過財(cái)政控制司法機(jī)關(guān)，在各地方每年的人大開會(huì)或政府會(huì)議的文件中，都要求司法為本地的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展“保駕護(hù)航。”另一方面，司法機(jī)關(guān)獲取多少經(jīng)費(fèi)取決于當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r和財(cái)政收入狀況，司法機(jī)關(guān)與地方經(jīng)濟(jì)利益形成了依附關(guān)系，因而更多地是著眼于本地的經(jīng)濟(jì)發(fā)展來執(zhí)行法律，而不是維護(hù)國家的法制統(tǒng)一和司法公正。上述兩方面原因產(chǎn)生的必然結(jié)果是地方保護(hù)主義，導(dǎo)致黨委、政府、人大甚至政協(xié)對(duì)司法的不當(dāng)干預(yù)。

2.司法預(yù)算受制于地方影響司法職能發(fā)揮

作為國家權(quán)力的司法權(quán)，其職能行使的經(jīng)費(fèi)來源于地方財(cái)政，一方面，地方財(cái)政承擔(dān)了中央職能行使的經(jīng)費(fèi)，超出了地方財(cái)政承擔(dān)的范圍，事權(quán)與財(cái)權(quán)不統(tǒng)一。另一方面，地方政府承擔(dān)司法經(jīng)費(fèi)后，司法機(jī)關(guān)的職能發(fā)揮受到地方阻力，司法的全國性職能無法充分發(fā)揮，影響國家法制的統(tǒng)一和司法權(quán)威。這必然產(chǎn)生“財(cái)力無法保障法院事權(quán)”的問題。另外，如前所述，經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，司法經(jīng)費(fèi)嚴(yán)重不足，也會(huì)極大影響司法權(quán)能的行使。因此，加強(qiáng)中央對(duì)司法經(jīng)費(fèi)的調(diào)控，有利于平衡各地區(qū)司法發(fā)展速度，有利于司法職能的充分發(fā)揮。

三、以獨(dú)立司法預(yù)算回應(yīng)司法公正

1.司法預(yù)算的審批與監(jiān)督由人大主導(dǎo)

預(yù)算的實(shí)質(zhì)是一種法定的特別信托，預(yù)算的目的在于通過規(guī)范預(yù)算行為，實(shí)現(xiàn)納稅人信托利益最大化。現(xiàn)代國家的收支于國家經(jīng)濟(jì)和公民生活茲事體大，代表民意的立法部門壟斷預(yù)算審批權(quán)，是民主法治的顯著標(biāo)志。我國《憲法》和《預(yù)算法》都明確規(guī)定，全國人大和地方各級(jí)人大審查和批準(zhǔn)預(yù)算和預(yù)算執(zhí)行情況的報(bào)告。因此，在我國，司法預(yù)算的審批權(quán)應(yīng)由人大行使，這也符合一般情況。盡管全國人大和地方各級(jí)人大有權(quán)審查的預(yù)算一般包括本級(jí)政府預(yù)算和匯總的下一級(jí)總預(yù)算，但是，其有權(quán)批準(zhǔn)的預(yù)算卻限于本級(jí)政府。換言之，就是全國人大有權(quán)審批中央司法機(jī)關(guān)的預(yù)算，地方各級(jí)人大有權(quán)審查地方各級(jí)人民法院的預(yù)算。

預(yù)算監(jiān)督按照監(jiān)督主體的不同可以分為內(nèi)部監(jiān)督和外部監(jiān)督。前者是預(yù)算單位對(duì)預(yù)算收支進(jìn)行自我約束，后者則可進(jìn)一步分為人大監(jiān)督、政府監(jiān)督、財(cái)政監(jiān)督和審計(jì)監(jiān)督等。實(shí)際上，人大對(duì)預(yù)算的審查與通過本身就是一種監(jiān)督，問題在于如何將其落到實(shí)處，應(yīng)設(shè)立專門的審批監(jiān)督機(jī)構(gòu)，進(jìn)一步加強(qiáng)預(yù)算審批人員的專業(yè)性，完善審批監(jiān)督程序，使司法預(yù)算審批實(shí)質(zhì)化。同時(shí)，要處理好人大監(jiān)督與審計(jì)監(jiān)督的關(guān)系，要逐步建立立法型審計(jì)監(jiān)督模式，這對(duì)于司法預(yù)算脫離行政干預(yù)，實(shí)現(xiàn)司法財(cái)政獨(dú)立，有著極其重要意義。

2.司法預(yù)算的編制與執(zhí)行由法院決定

目前，我國司法預(yù)算的編制權(quán)由行政機(jī)關(guān)掌握。檢察機(jī)關(guān)和法院雖然在憲法地位上與行政機(jī)關(guān)平行，但卻不享有與其憲法地位相匹配的獨(dú)立編制司法預(yù)算的權(quán)力。從域外經(jīng)驗(yàn)來看，在司法預(yù)算上比較有代表性的是德國聯(lián)邦憲法法院的預(yù)算。憲法法院有權(quán)自行編制預(yù)算草案，再由聯(lián)邦財(cái)政部提交眾議院，聯(lián)邦財(cái)政部沒有表示意見的權(quán)力。在日本，法院的預(yù)算也可以獨(dú)立編制，內(nèi)閣縱使對(duì)法院預(yù)算有不同意見時(shí)，也不能直接否決法院的預(yù)算，只能以附記的方式提出意見，最后交由國會(huì)議決。筆者認(rèn)為，德國的司法預(yù)算是徹底獨(dú)立的，司法機(jī)關(guān)掌握預(yù)算編制權(quán)，無需行政機(jī)關(guān)參與。但從我國的國情和制度出發(fā)，司法機(jī)關(guān)預(yù)算編制沒有行政機(jī)關(guān)統(tǒng)收統(tǒng)領(lǐng)的宏觀調(diào)控，會(huì)影響到全國總預(yù)算的編制。可以借鑒日本的做法，具體由最高人民檢察院和最高人民法院對(duì)本系統(tǒng)的業(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi)編制預(yù)算，送國務(wù)院財(cái)政部門審查，但不得被任意刪減，只可以提出意見和建議，最后提交全國人民代表大會(huì)審議批準(zhǔn)。如此，方能使司法機(jī)關(guān)擺脫行政機(jī)關(guān)的財(cái)政控制，為真正實(shí)現(xiàn)司法獨(dú)立和司法公正創(chuàng)造經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，同時(shí)也能平衡司法權(quán)與行政機(jī)關(guān)的財(cái)政權(quán)。

綜上所述，司法預(yù)算制度應(yīng)該以司法公正為基石，其改革應(yīng)朝有利于司法公正的方向進(jìn)行。多年來的司法經(jīng)費(fèi)保障實(shí)踐告訴我們，依附于政府和地方的司法預(yù)算制度，會(huì)引發(fā)司法地方化、司法財(cái)力無以支撐司法職權(quán)的正當(dāng)行使、司法建設(shè)地區(qū)不平衡等諸多不利于樹立司法權(quán)威，維護(hù)司法公正的弊端。只有將司法預(yù)算歸屬為中央預(yù)算，實(shí)現(xiàn)事權(quán)與財(cái)權(quán)相統(tǒng)一，并健全完善全國人大主導(dǎo)的預(yù)算審批和監(jiān)督機(jī)制，建立實(shí)施司法機(jī)關(guān)決定的預(yù)算編制和執(zhí)行機(jī)制，實(shí)現(xiàn)獨(dú)立的司法預(yù)算，方能使司法預(yù)算制度有力回應(yīng)司法權(quán)威與公正，使其合符司法客觀規(guī)律和本質(zhì)要求。

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