我國飲用水水源保護城鄉統籌立法研究

【法學研究】

我國飲用水水源保護城鄉統籌立法研究*

曹 樹 青

摘要：保護飲用水水源是保障飲用水安全的關鍵環節。我國目前飲用水水源保護和管理乏力，水源污染趨勢加重，飲用水安全形勢嚴峻。現有涉及飲用水水源保護的法律規范分散在若干單行法和規范性文件中，相互之間存在目的不統一、內容不協調等問題，不能形成系統、完整的制度體系，尤其是缺乏對農村飲用水水源保護的關注。為了長期、有效地保護好城鄉飲用水水源，我國應當對飲用水水源保護進行專門立法。專門立法應當遵循城鄉統籌的思路，兼顧城鄉飲用水水源保護的共性和農村飲用水水源保護的個性，構建以飲用水水源保護區制度為核心，包括飲用水水源地城鄉共同所有、開發、利用和保護的產權制度，飲用水水源保護規劃制度，飲用水水源保護區制度，飲用水水源地修復制度，污染或破壞飲用水水源的法律責任制度等在內的嚴密、系統的制度體系。

關鍵詞：飲用水水源保護；專門立法；城鄉統籌

中圖分類號：D922.6文獻標識碼：A

收稿日期：2015-07-13

基金項目：*安徽省哲學社會科學規劃項目“我國農村生態環境保護法律機制創新研究”(AHSK11—12D315)；安徽省環境保護科研項目“安徽省飲用水水源保護城鄉統籌立法研究”(2013—007)。

作者簡介：曹樹青，男，安徽省社會科學院法學研究所副所長，副研究員，法學博士(合肥230051)。

近年來，我國飲用水水源污染事件不斷發生，對公民生命與健康安全造成了一定損害。值得深思的是，國家歷年來對飲用水安全工程投入很大，我國也不乏水污染防治方面的法律、法規，但為什么不能保住清潔的水源呢？本文擬從法律制度視角，分析問題的成因并提出解決思路與措施。

一、我國飲用水水源保護的現狀

目前我國飲用水水源地的環境狀況不容樂觀，很多地方湖泊富營養化現象嚴重，江河沿岸及其周邊流動污染源多，甚至有大的工業項目和尾礦存在，環境風險大。2011年環保部對全國地級以上城市飲用水水源狀況的調查表明，約11.4%的供水量不合格。2011—2014年《中國環境狀況公報》顯示，全國地級以上城市集中式飲用水水源地平均每年都有10%左右的水量不達標。目前從全國來看，飲用水水量供給不足、水源污染趨勢加重、凈水能力有限等問題日益凸顯，飲用水安全形勢嚴峻。

飲用水水源安全是飲用水安全的起點，保護飲用水水源是保護飲用水的關鍵環節。當前我國飲用水水源保護存在諸多問題：(1)受傳統二元社會結構影響，我國飲用水水源分為城鎮飲用水水源和農村飲用水水源，多年來城市集中供水水源受到了較多重視和保護，農村分散式供水的水質保障問題普遍被忽視。(2)農村飲用水水源地數量多、利用率低、占地面積大，與地方經濟發展之間產生矛盾，一些地方為了發展經濟，就減少水源地保護投入，不改進凈水工藝，甚至降低國家環境質量標準，提供所謂的“合格”飲用水。(3)政府部門(環境保護、水利、地質礦產、衛生、建設等部門)既是飲用水水源質量保障機構，又是水質監測機構，既當運動員又當裁判員，難以保證飲用水水源監測實效。(4)多年來國家投資建設了許多飲用水供給工程，但這只是保障飲用水安全的物質條件，管理、保護好飲用水供給工程才是解決飲用水安全問題的關鍵。目前農村飲用水供給工程普遍存在重前期建設、輕后期管理的問題，一些地方政府只是為了追求短期政績而保護當地水源地環境，卻忽視長期的水質安全。(5)我國基層環境治理資源短缺，環境執法乏力，難以應對飲用水水源受工業污染等難題。上述問題的解決亟須完善的法律制度予以支持。

二、現有關于飲用水水源保護的立法分析

目前，我國沒有專門針對飲用水水源保護的法律，只在一些法律中有涉及飲用水水源保護的規定。如現行《環境保護法》第50條規定通過財政預算支持農村飲用水水源地保護，《水污染防治法》《水法》《水土保持法》等環境保護專項法律中都規定了飲用水水源保護區制度。在行政法規層面，《城市供水條例》專設“城市供水水源”一章，為城市集中式供水安全提供保障。在地方立法層面，上海市、安徽省、廣州市、深圳市等省市制定了關于飲用水水源保護的地方性法規或規章。此外，我國還有一些部門規章如《飲用水水源保護區污染防治管理規定》(原國家環境保護局、衛生部、建設部、水利部、地礦部1989年發布，環保部2010年修正)，以及一系列國家標準、地方標準等為保護飲用水水源提供了規范依據。從形式上看，我國關于飲用水水源保護已經形成了相對完整的法律體系。但從實質內容來看，我國飲用水水源保護立法存在諸多問題。

1.法律規范呈碎片化狀態

由于缺乏專門的飲用水水源保護法律予以統領，目前分散在眾多單行法中的飲用水水源保護法律規范之間存在目的不統一、內容不協調等問題，不能形成系統、全面、可操作的制度體系。如《水法》第67條和《水污染防治法》第75條對在飲用水水源保護區內私自設立排污口的法律責任的規定并不一致，造成執法和司法混亂。另外，在飲用水水源保護專門立法方面，地方立法實際上早于國家立法，但地方立法各具特色，出臺時間早晚不一，地方立法之間、地方立法與國家立法之間存在潛在的沖突。

2.城鄉二元化傾向明顯

現有飲用水水源保護立法最不容忽視的缺陷，就是具有明顯的城鄉二元化傾向。從立法數量上看，我國針對城市水源保護有《城市供水條例》(國務院1994年頒布)、《城市供水水質管理規定》(建設部2006年發布)等法規和規章，而缺乏專門針對農村飲用水水源保護的立法。一些關于飲用水水源保護的綜合性立法如建設部、衛生部1996年發布的《生活飲用水衛生監督管理辦法》以及環保部2010年發布的《飲用水水源保護區污染防治管理規定》，在適用范圍上也只針對集中式供水水源(主要是城鎮飲用水水源)。目前，只有一些規范性文件如2005年《國務院辦公廳關于加強飲用水安全保障工作的通知》、2011年《中共中央、國務院關于加快水利改革發展的決定》等，其中有直接涉及農村飲用水安全的內容。目前關于飲用水水源保護的核心制度——飲用水水源保護區制度，意在對重要的、規模較大的飲用水水源地進行區域性整體保護，而農村地區多是由小規模、多樣化的水源地進行分散性供水，因而顯然被排除在了該項制度的重心之外。從立法質量上看，現有涉及農村飲用水水源保護的法律規定多數比較抽象，具有指導性而缺乏可操作性。

3.飲用水水源管理制度不健全

我國《環境保護法》第10條規定，國務院環境保護主管部門對全國環境保護工作實施統一監督管理；《水污染防治法》第8條規定，國務院對全國水污染防治和水資源保護工作進行統一監督管理，縣級以上人民政府負責本行政區域內的水污染防治和水資源保護工作；《水法》第32條規定，水功能區劃由水行政部門會同相關部門或流域管理機構會同相關地方政府職能部門擬定，排污口和其他工程的新建、改建、擴建、圍墾等活動需經過水行政部門同意；其他一些法規、規章中的飲用水安全保障工作還涉及住房和城鄉建設部門、衛生管理部門等。可見，現有立法中飲用水水源保護的主管部門并不統一。理論界對由環保部門主管還是由水利部門主管存在爭議，實踐中多數省份實行環保部門主管，也有省份實行水利部門主管，還有省份根本不存在主管部門，而是由相關部門根據職責分別管理，由此出現管理重復或管理真空。飲用水水源保護是區域水環境保護的一部分，現有立法卻沒有規定區域性水管理機構的飲用水水源保護責任，并且缺乏協調區域性水管理機構與地方飲用水水源保護機構之間關系的制度。現有立法沒有明確農村飲用水水源保護管理主體，不利于加強農村分散式飲用水水源保護和管理。

4.飲用水水源保護區制度存在諸多不足，且缺乏其他制度相配合

飲用水水源保護區制度是我國飲用水水源保護的核心制度，但現有立法中飲用水水源保護區的劃分和確定程序單一，沒有考慮農村飲用水水源、地下水水源、城鎮大型集中式飲用水水源三大類水源保護區在申報和確認程序上的不同，從而影響保護區資源利用效率。在飲用水水源保護區管理方面，禁止性、限制性措施多，鼓勵性措施幾乎沒有；缺乏關于保護區污染修復的規定，缺乏針對農村小型飲用水水源保護和分散式飲用水水源保護的特別規定。另外，我國《水污染防治法》《水法》《飲用水水源保護區污染防治規定》等法律、規章中都只規定了飲用水水源保護區制度，而沒有規定飲用水水源地規劃、水源地風險評估與預警、水源地保護生態補償等輔助性制度。目前沒有一部法律為飲用水水源保護提供規劃依據，實踐中各地普遍依據《環境保護法》制定地方性飲用水水源環境保護規劃，但《環境保護法》中并無太多涉及飲用水水源保護的內容，由此難免出現飲用水水源地布局混亂、資源浪費等現象。由于規劃不合理，飲用水水源地布局與農民實現發展利益之間產生沖突，嚴重影響了水源地政府和農民保護水源的積極性和主動性，相關問題亟須依法解決。

5.飲用水水源保護法律責任制度不完善

(1)目前國家層面的立法如《水污染防治法》規定的飲用水水源保護法律責任偏輕，缺乏對刑事責任的追究，在此前提下，地方相關立法中就無權設置刑事責任，導致現實中一些嚴重的污染、破壞飲用水水源的行為難以受到應有的懲處。(2)現有立法中的飲用水水源保護法律責任尤其是行政罰款，是一種靜態的規范，沒有考慮各地經濟發展水平的差別。(3)現有立法中關于飲用水水源保護法律責任的規定與飲用水水源保護區的分級管理不相適應。污染不同級別的飲用水水源保護區的行為，其危害性不同，所承擔的法律責任也應有所差別，目前的飲用水水源保護立法沒有體現這一點。(4)現有立法沒有強化政府在飲用水水源保護方面的責任，勢必使飲用水水源保護效果大打折扣。

三、完善我國飲用水水源保護立法的思路

我國應當對飲用水水源保護進行專門立法，以整合各項制度，避免制度沖突，提高飲用水水源保護效率。專門立法應當遵循城鄉統籌的思路，既體現城鄉飲用水水源保護的共性，又凸顯農村飲用水水源保護的個性。

1.制定專門的飲用水水源保護條例

鑒于《飲用水水源保護區污染防治管理規定》以及各省市出臺的飲用水水源保護立法已經在實踐中運行多年，為進行國家層面的飲用水水源保護專門立法積累了豐富的經驗，建議在此基礎上，由國務院依據《環境保護法》《水污染防治法》《水法》等上位法，出臺飲用水水源保護條例，規定適合于城市與農村、經濟發達地區與欠發達地區、南方與北方等不同背景下的有所差別的飲用水水源保護模式。

2.明確飲用水水源保護條例的調整范圍

在工業化和城鎮化早期，農村環境普遍較好，農村飲用水水源憑借傳統習慣法，在村民自治組織的管理下就能得到較好的保護，而無須通過立法予以保護。但隨著工業化和城鎮化的推進，農村環境污染日益嚴重，農村飲用水水源亟待通過立法予以強制性保護。因此，我國飲用水水源保護條例應當將農村飲用水水源保護納入調整范圍。不過，農村飲用水水源情況復雜，有集中式飲用水水源和分散式飲用水水源，是否將分散式飲用水水源納入飲用水水源保護條例的調整范圍，要根據具體情況如當地的環境狀況、水源特質、經濟社會發展程度、人口數量和人居密度等因素綜合判定。總體而言，對于環境污染嚴重的發達地區，應將所有農村飲用水水源納入飲用水水源保護條例的調整范圍；對于環境較好的西部貧困地區，其農村分散式飲用水水源保護可參照執行飲用水水源保護條例或不納入其調整范圍。飲用水水源保護條例應當給地方制定農村飲用水水源保護立法預留空間，即對農村飲用水水源保護只作原則性規定，而授權地方立法對保護農村分散式飲用水水源作出具體規定。

四、構建系統的飲用水水源保護制度體系

飲用水水源保護條例的一個重要使命，就是改變目前飲用水水源保護法律規范散見于各單行法、法規、規章以及地方立法的局面，構建系統、嚴密、具有可操作性的飲用水水源保護制度體系。

1.建立飲用水水源地城鄉共同所有、開發、利用和保護的產權制度

要實現飲用水水源保護城鄉統籌，就應當建立飲用水水源地城鄉共同所有、開發、利用和保護的產權制度。具體可采用“一延二建三改”模式：將設施先進、管理水平高、凈化能力強的城鎮飲用水水源的供給范圍擴大到周邊甚至更遠的農村地區；對城鎮飲用水管網難以到達的農村地區，新建飲用水供給工程和水源地；對老化的城鎮飲用水管網進行改造并拓展至農村地區。

2.建立飲用水水源保護規劃制度

飲用水水源保護條例中應當設立飲用水水源保護規劃制度，為制定飲用水水源地開發、利用和保護規劃提供法律依據。該規劃制度的基本內容包括：國務院制定全國飲用水水源開發、利用和保護規劃，地方各級人民政府制定本行政區域內的飲用水水源開發、利用和保護規劃，各級政府應當為這項規劃的制定和實施提供專門資金保障、人員保障和組織保障；飲用水水源保護規劃在制定過程中要經過嚴密的科學論證和環境影響評價，確保飲用水水源布局上的合理性及其開發、利用和保護上的科學性、可行性，避免資源浪費；飲用水水源保護規劃要考慮飲用水水源保護與當地經濟社會發展之間的關系，綜合考察水量、水質、人口密度、地形地貌和環境狀況，使有限的飲用水水源以最小的成本服務于最多的飲用水消費者；飲用水水源保護規劃要特別注意農村飲用水水源的布局和保護。

3.完善飲用水水源保護區制度

飲用水水源保護條例應將飲用水水源保護區制度作為一項核心制度，進行重點安排。

第一，飲用水水源保護區的申報與設立。我國《水污染防治法》第56條規定了全國統一的飲用水水源保護區報批程序，但現實中農村飲用水水源地多且規模小，很多分散式飲用水水源地有很大的不穩定性，其科學性論證需要很長時間，其劃定、確認和調整如果按照目前的法定程序報批省級政府，則成本較大，會限制農村飲用水水源地保護的實踐探索。因此，對農村小型集中式飲用水水源地和分散式飲用水水源地而言，筆者主張由縣級環保部門組織劃定，報地市級政府批準后發布。為了降低設立成本、提高管理效率，農村地區不一定都要設立三級飲用水水源保護區，可以適當減少保護區的層級。

第二，飲用水水源保護區范圍的確定。目前，我國飲用水水源保護區范圍的確定遵循環保部2007年認定的國家環保行業標準《飲用水水源保護區劃分技術規范》。根據該標準，很多小型水庫或湖泊的整個水域都屬于一級水源保護區，在如此大的水域及其周邊一定范圍的陸域內不允許從事工農業生產，會嚴重影響當地經濟發展，尤其是在單位面積保護區所供給的用水人口數量較少的情況下，設置保護區的效益就比較小。如果按照這一標準劃定我國農村小型集中式飲用水水源地的范圍，在一定程度上就脫離了實際。從我國飲用水水源保護的歷史發展來看，制定飲用水水源保護區制度的初衷是為了解決人口密度大的城鎮的用水安全問題，該制度并不針對農村飲用水水源保護。為了解決農村飲用水水源保護效率低下的問題，筆者主張采取三項措施：(1)在現有飲用水水源保護區內，減少小型飲用水水源地，擴大集中式飲用水水源地的供水規模，以提升單位面積保護區的飲用水供給效率。(2)在不能采取第一項措施的條件下，可以建設成本較小的飲用水水源保護區如地下水水源一級保護區，這類保護區占地面積小(最小的只需半徑為30米的圓形區域)，易于管理。(3)當采取以上措施的條件都不成熟時，可以選擇分散式飲用水水源。地方立法要為保護農村分散式飲用水水源提供保障。

第三，飲用水水源保護區內的禁止行為安排。目前我國飲用水水源保護區分為三級，即一級保護區、二級保護區、準保護區，這三級保護區的面積由小到大，重要性依次減弱。飲用水水源保護條例應當規定，飲用水水源保護區內的禁止行為遵循以下原則：禁止在低一級保護區內實施的行為同樣被禁于高一級保護區，而禁止在高一級保護區內實施的行為可以在低一級保護區內實施。立法對每種禁止行為的安排都構成一種制約，不同保護區內安排的禁止行為種類越多，對當地經濟發展的影響越大。鑒于此，建議飲用水水源保護條例對飲用水水源保護區內的禁止行為作出以下安排：(1)準保護區內禁止建設污染嚴重的項目，但允許建設達標排放的項目；二級保護區內禁止建設任何排放污染物的項目，已經建成的限期拆除或關閉；一級保護區內禁止建設一切與保護水源無關的項目。(2)各級保護區內禁止建設排放有毒有害或放射性物質的項目。(3)禁止在二級保護區的耕地、林地上使用高污染、高殘留性農藥，禁止在一級保護區內使用農藥、化肥。(4)各級保護區內禁止設立養殖場或養殖小區，一、二級保護區內禁止放養畜禽。(5)準保護區、二級保護區的陸域內可以堆放一些危害性不大的污染物，一級保護區的陸域內禁止堆放任何污染物。(6)二級保護區內限制使用農藥、化肥和含磷洗滌劑，一級保護區內禁止使用農藥、化肥和含磷洗滌劑。為了更精確地體現設置飲用水水源保護區的成本差別，可以將對農藥、化肥的禁止行為分為國家禁控和省級禁控兩類。

4.完善農村飲用水水源保護和管理制度

在農村建立龐大的環境管理機構，必然行政成本高昂。鑒于此，筆者建議充分發揮社會力量的環保積極性：(1)發揮農村自治組織對農村飲用水水源保護的主體作用。農村地區的村民委員會、街道辦事處扎根基層，不僅對農村環境狀況非常熟悉，而且有一定的權威性，可以配合基層政府實現對農村環境的高效保護。飲用水水源保護條例應當規定農村自治組織在農村飲用水水源保護中的權利和義務。(2)建立第三方組織如農村用水協會來監管農村飲用水水源保護。第三方組織的人員一般具有環保專業知識和技能，并且不需要國家財政供養，其管理成本低、效率高。飲用水水源保護條例要肯定這種組織的法律地位，賦予其一定的環境管理權和訴訟權。(3)培育農村飲用水水源保護志愿者。環保志愿者對農村飲用水水源保護有著內生的積極性和主動性，飲用水水源保護條例要激發、鼓勵和引導這種積極性和主動性，使其外化為現實的飲用水水源保護行為。(4)強化農村飲用水供水機構的環保責任。農村飲用水供水機構處在農村飲用水水源保護的最后環節，其對農村飲用水水源保護具有較強的專業性和技術性，并且有經濟利益上的關聯性，因此，飲用水水源保護條例要強調農村飲用水供水機構對農村飲用水水源保護的日常性和長效性，鼓勵其利用規模效應，節約保護成本。當然，上述社會力量保護農村飲用水水源的活動或行為，要接受政府相關部門的指導和協調。

5.建立飲用水水源地修復制度

當飲用水水源地受到污染時，如何處置？對此，飲用水水源保護條例應當建立飲用水水源地修復制度，規定飲用水水源地受到污染，不能繼續提供安全的飲用水時，要暫停其飲用水供給，相應級別的水資源管理部門要立即制定環境保護修復計劃，采取措施使飲用水水源地水質達到可以飲用的標準，并通過法定的評估和監測程序，使該水源地恢復使用。這種修復制度不主張輕易放棄水源地，能夠倒逼水源地政府進行環境治理，提升水源地利用效率，并有利于整體的環境保護。

6.完善污染或破壞飲用水水源的法律責任制度

不同級別的飲用水水源保護區的建設和管理成本不同，按照過罰相當原則，同一種違法行為發生在不同級別的飲用水水源保護區中要承擔輕重不同的法律責任，這樣才能既保護飲用水水源，又能適度開發、利用飲用水水源保護區。基于此，筆者建議飲用水水源保護條例對污染或破壞飲用水水源的法律責任分配，要充分考慮飲用水水源保護區的級別，對發生在準保護區、二級保護區和一級保護區內的同種違法行為，分別課以由輕到重的法律責任；對飲用水水源安全造成重大危害的違法行為，不論其發生在哪一級飲用水水源保護區內，都要追究刑事責任。在立法技術上，不僅要規定結果型環境法律責任，還要規定危險型環境法律責任，即規定雖未造成實際損害、但危及飲用水水源安全的行為，也要承擔法律責任。在法律責任的具體內容上，可以借鑒美國和德國立法例，規定對故意污染公共水系統或故意干擾公共水系統運轉的人，處以罰金或5年以下監禁，或二者并罰；對企圖污染或破壞公共水系統的人，處以3年以下監禁或罰金，或二者并罰；對多次或連續違法、責令改正而拒不改正者，以及有法律、法規規定的其他情形的，實施按日計罰。另外，飲用水水源保護條例要規定各級政府的飲用水水源保護責任，并將飲用水水源保護情況納入地方政府部門的政績考評范圍。

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責任編輯：鄧林