北洋政府時期的勞動立法問題探析

丁麗

[摘 要]中國的勞動立法開始于20世紀20年代的北洋政府時期。這一時期，迫于工人運動的壓力，政府相繼出臺了工廠法、礦山交通勞動法、工會組織法、勞工福利法等方面的法規。這些勞動立法，從理論和制度層面上來講是一大進步。然而，北洋政府制定勞動法規的根本目的是為了抑制工人反抗，調和勞資矛盾，維護統治秩序，并未想從根本上改變勞工的勞動和生活狀況及其社會地位。因此，北洋政府時期勞動立法的實施成效欠佳，其制度的建設意義遠大于對工人保障的實際意義。

[關鍵詞]北洋政府；勞動立法；成效

[中圖分類號]K25 [文獻標識碼]A [文章編號]1000-3541（2015）06-0098-05

Discussion on the problem of labor legislation in the Northern Government

DING Li

（College of law and Politics， Tianjin University of Science and Technology， Tianjin 300222，China）

Abstract： Chinese labor legislation began in 1920s during the period of the Northern Government. During this period， under the pressure of the workers movement， the government introduced the factory law， the mine transportation labor law， the trade union organization law， the labor welfare law and so on. However， these labor laws and regulations have not been effectively implemented.

Key words：The Northern Government； labor legislation； effect

民國時期，由于產業工人不斷壯大，以及勞動條件、勞動待遇的惡劣，不斷反抗與斗爭以爭取自己應有的權益，引起了政府、企業雇主和社會團體的關注。為了維持穩定的社會秩序和生產秩序，政府制定了相關保護勞工的法律。勞動保障的相關法律，從北洋政府時期開始，陸續頒布，這對于過去來講，是從無到有的一大進步，但具體實施成效如何，需要進一步的探究。本文就試圖探析北洋政府時期的勞動立法問題，包括相關立法的內容及其實施成效。

一、北洋政府時期的勞動立法

民國初始，不但沒有專門保護勞工的法律，反而還有打擊工人運動的法律。1912年頒行的《中華民國暫行新刑律》規定，從事同一行業的同盟罷工者，“首謀者處以四等以下有期徒刑拘役或三百元以下罰金”，其他人則處以“拘役或三十元以下罰金。”1914年的《治安警察條例》認為，工人的結社集會是一種誘惑及煽動的行為，有擾亂安寧秩序、妨害善良風俗的危害，警察官吏應對這種行為進行禁止[1]（pp.711-712）。隨后的《治安警察法》規定，工人的政治結社、關于公共事務之結社、政談集會、關于公共事務之集會、屋外集合或公眾運動和游戲等活動都要呈報所在地之警察官署 [2]（pp.335-336） 。這些法律反映了民國建立初期，統治者反對工人結社集會及罷工等活動，并企圖用武力將之鎮壓。五四運動以后，產業工人逐漸發展壯大，在反抗斗爭中積極爭取勞動待遇的改善，提出增加工資、縮短工時、發放養老金、傷亡及疾病撫恤，以及建立教育、醫療設施等方面的要求。在勞資爭議案件的統計中可以看出，糾紛與罷工的發生原因以工資、待遇及雇用解雇等問題居多。這說明工人工資低下、待遇較差，并隨時面臨解雇的危險，所以，不斷為此進行反抗。同時，中國共產黨為了維護工人的權益，也積極爭取勞動立法的實施，這引起社會各界的關注，使得政府和雇主不得不制定勞動保障的相關法規以維持社會和生產的穩定。下表所列即北洋政府時期勞動保障的相關立法。

資料來源：劉明逵、唐玉良主編：《中國近代工人階級和工人運動》第一冊，中共中央黨校出版社2002年版，第714-758頁；王清彬等編：《第一次中國勞動年鑒》第三編，北平社會調查部1928年版，第46—48、62—63、72—73、76—78、183—276頁。

最早涉及保護勞工內容的法規為礦業法，即1914年頒布的《礦業條例》和《礦業條例施行細則》。《礦業條例》第五章是關于礦工權利的部分，包括工資每月分一次或兩次發給，解雇應給予技能證書，因公傷亡應享有醫療和撫恤，以及工時、年齡、女工童工等方面的限制。《礦業條例施行細則》是對《礦業條例》的進一步說明，但對于工種、工資、工時、休假、賞罰、雇傭解雇、撫恤等礦工待遇問題只是概括地羅列，要求礦業權者訂立好相關規則后，呈請礦務監督署長核準。在細則中，并沒有上述各項問題的具體規定，只是在撫恤方面規定住院期間給予的撫恤金應在工資1/3以上，殘廢和死亡撫恤應為百日以上之工資，喪葬費須在10元以上，并且還規定了礦業權者違反該法令應付的罰金[3]（pp50-67）。這兩個法令制定的初衷是為了鼓勵礦業的發展，維護礦業權者的利益，但其中的部分條款也對礦工的權利做出了規定。這是最早在法律條文中加入勞動保障條款的立法，雖然最后沒有貫徹施行，但為以后的勞動保障法規的制定奠定了一定的基礎。1923年，農商部又頒布了《礦工待遇規則》，是對礦工各項待遇的一個專門規定，規定礦工年齡須在12歲以上，童工僅能在坑外從事輕便工作，工資每月按時發放，成年工每日工時不超過10小時、童工不超過8小時，礦工每月休息兩日以上，礦業權者應為礦工設立衛生、教育、娛樂、儲金等設施。另外，還對礦工因公傷亡的撫恤金及礦工辭工、礦主退工的相應情形做出了規定[3]（pp109-112）。這個法規的內容較為全面，只是后來也未能切實實施。關于礦山勞動者的法規還有《礦業保安規則》《礦場鉤蟲病預防規則》和《煤礦爆發預防規則》，這些都是關于礦工安全健康方面的具體規則，與《礦業條例》相比是一種進步。《礦業保安規則》規定了礦工的年齡、工時等問題，還規定了礦場、坑口、交通運輸、通風、燈火等應有的安全設施以及預防火災、水患等注意事項。因為礦山內煤氣或煤塵較多，容易引發爆炸，于是政府頒布了預防煤氣爆發的專門法規即《煤礦爆發預防規則》。該法規在通風方面，對通風量、通風速度、通風裝置及巡視人員做了相關規定，在煤氣煤塵方面，對煤氣含量、巡視檢查，以及預防辦法做了規定，并對安全燈及火藥使用時的注意事項進行了說明[3]（pp103-115）。

工廠法最早為《暫行工廠通則》。1923年2月，京漢鐵路工人因成立總工會遭到軍閥阻撓而發動大罷工，結果遭到吳佩孚的血腥鎮壓，引起了社會各界的同情。各地工人根據1912年頒布的《中華民國臨時約法》中，人民有言論出版及集會結社之自由的規定，要求獲得組織工會的權利。面對社會各界強烈的立法呼聲，北洋政府農商部于1923年3月29日頒布了《暫行工廠通則》。該通則對于工廠工人年齡、工時、休假、工資、撫恤等方面都做了相應規定，很多條款對童工和女工做出了規定，如幼年男工年齡為10歲以上17歲以下，幼年女工年齡為12歲以上18歲以下，幼年工每日工作時間不得超過8小時并不得從事夜間工作，每月至少給予幼年工三日休息時間，安排幼年工從事輕便工作，不得安排童工及女工從事危險工作，女工生產前后均需休假5周，并給以扶助金等[3]（pp37-39）。這是第一個對工廠工人勞動保護規定較為全面的法規，尤其是對童工女工的勞動保護較為重視。但它在第一條規定，該通則只適用于雇傭工人在百人以上的工廠以及有危險性質或有害衛生的工廠，這是不切實際的規定。當時的工廠規模一般較小，又把無危險性質的工廠排除在外，因此，該法規適用范圍非常之小，不具有普遍性。因為《暫行工廠通則》的條文不甚完備，1927年農工部對其進行修訂，頒布《北京農工部工廠條例》。該條例對通則的一些內容進行了修改，如適用工人人數由先前的100人以上，改為15人以上。如果工廠工人不足15人，則有危險性質或有害衛生之工廠亦適用；對于童工的最低年齡，男童工由以前的10歲改為12歲，女童工的最低年齡由12歲改為14歲，如果低于工廠條例規定之最低年齡的童工為以前雇傭者則繼續任用，只是其工作時間應低于6小時；把童工不得從事午后8時到翌日午前4時之工作，改為不得從事午后10時至翌日4時之工作；童工休息時間由每月至少3日，改為童工及成年女工每月至少4日；女工生產前后休息時間由各給5周改為各給4周，并明確規定給一個月工資作為扶助金。同時，工廠條例還增加了通則沒有的內容，如規定工廠主和監察官共同商定工人最低工資，工人加班一小時給予一個半小時工資，工廠應擬定雇傭契約程式并規定違約罰金，廠主解雇工人應提前兩周通知，工人辭工應提前一周通知，工人入廠時出具年齡證明書，被解雇離廠時由廠主給予技能證明書，廠主及代理人違反條例應處以罰金，廠主對于行政官署的處分不滿時，可提起訴訟[4]（pp198-202）。可見工廠條例比暫行工廠通則內容較為詳細具體，并做出了某些有利于勞工的修改。同年11月2日，張作霖以大元帥的名義又公布了《北京農工部監察工廠規則》，以監督《工廠條例》的切實履行。并規定了工廠監察官的派駐及監察事項16種，還指出工廠主或管理人違反規則應以處罰，工廠內經檢查發現問題者應立即停止工作、工廠監察官在檢查工廠時發生違法行為應交行政官署辦理等 [4]（pp203-205） 。這是最早的工廠檢察法則，只是因為頒布之時政局動蕩，最后只能徒成具文。

工會法方面有《工人協會法草案》和《工會條例草案》的制定。1923年北京農商部草擬《工人協會法草案》，黎元洪大總統咨請國會審查。該草案規定了工人協會之事務包括會員互助、改善雇傭條件、調查勞動狀況、對勞動立法行政提出意見，以及答復行政官署的咨詢等內容，還規定了工人協會的設立程序、會章內容、違反規定的處罰等[4]（pp243-244）。該草案還未經過國會通過，6月便發生曹錕等驅逐黎元洪事變，國會解散，此項草案也被擱置。此后的勞資爭議，案件日漸增多，1925年五卅慘案發生后，各地工人要求勞動保障立法的呼聲日高，于是北京農商部又制定《工會條例草案》。該草案共25條，規定了工會的職務即職業介紹、改善待遇、調查勞工狀況、調處勞資爭議，以及實施勞工福利等事項，還規定了工會章程、發起人資格、會員條件、經費、職員選舉等內容。該草案遭到了各地工會的反對，因為它限制工會發起人的年齡、教育程度及從業經驗，并且規定工會以職業為標準建立，這都引起產業工人的不滿。同年交通部又對草案進行了修正，共計34條，其修訂的內容如規定從事同一職業或產業的工人均可組織工會，取消對工會發起人資格限制的條款，工會經費由原來規定的至多不得超過會員收入的3%下降為2%，工會開會議決相關事務由2/3以上會員到會改為3/4以上會員到會等。另外，修正案增加了工會違反這些規定應受的處罰，還規定發生勞資爭議時，由地方行政長官和調查委員會進行公斷，在此期間雇主不得開除工人，工人也不得罷工[4]（pp245-251）。看來這項立法在修訂有利于工人的條款之外，重點還在于控制和約束工人運動。1926年北伐戰爭開始，此項草案又無形停頓。

北洋政府時期關于鐵路工人的勞動保護立法大多集中于1925年先后頒布的勞工福利法案。1925年，北京交通部發布了《國有鐵路職工通則草案》。該草案規定，鐵路工人的雇傭年齡須在14歲以上，不得安排童工從事危險及沉重的工作，工人每日工作時間不得超過10小時，每月至少休息兩日，工資每月定期一次以貨幣形式付給，節假日休息不扣工資，節假日工作增加工資，還制定了獎勵金、養老金、教育、衛生、防險、撫恤等勞工福利內容，最后指出了鐵路工人損害財產、生命時應負的責任[4]（pp210-211）。該項法案雖然在工人待遇部分中，提到了各項福利設施的相關內容，但較為簡略，具體各項福利措施的制定還有專門的單項立法。《國有鐵路職工撫恤金規則草案》分別對因工死亡者、因公致殘失去工作能力者、因公致殘尚能工作者，以及工作若干年在職病故者幾種情況的撫恤金進行了不同的規定。《國有鐵路職工療養規則草案》對鐵路工人因工受傷者、因公受病者及通常患病者三種情況的療養假期分別做出了規定，并指出在法定療養假期內，工資照給，療養費用由路局支付。《國有鐵路職工養老規則草案》規定，工作年限滿20年且曾經繳納儲蓄金，年滿55歲或身體衰弱無法繼續工作者可以領取養老金，因工受傷而去職者曾經繳納過儲蓄金也可領取養老金；養老金的數目是按照工人歷年的儲金本息計算；養老金可以一次領取也可分期領取。《國有鐵路職工儲蓄規則草案》則規定鐵路工人根據工資數額，每月繳納工資1%—5%的儲金；路局劃撥與職工儲金相同金額的補助金與工人儲金一并儲存；儲金積多時，應由交通部設立儲蓄銀行；職工儲金本息在工人退職時發還作為養老金。《國有鐵路職工消費組合試辦大綱》對消費合作社的人員組成、負擔資本、采辦物品、售價標準、事務所、余利處理、人事會議等內容做了相應的規定 [4]（pp76-77） 。

二、勞動保障立法的局限

北洋政府出臺的勞動法規，從理論和制度層面上來講是一大進步。但從實踐層面上來講，這些立法大多都沒有得到很好的貫徹實施，或是由于法律條文本身的不完備，或是由于政府缺乏執法的誠意，或是由于政局動蕩使法案無法實施，或是由于來自資方的反對。

北洋政府時期立法中涉及勞工保護的條文最早出現在礦業法中，即1914年北京政府公布的《礦業條例》和《礦業條例施行細則》。這兩個法規對于礦工待遇方面只是概括地列舉，至于具體情形則是令礦業權者訂立好相關規則后呈請礦務監督署長核準，并未在法規中寫明確實規定。1923年農商部又頒布了《礦工待遇規則》，內容較為全面，只是后來也未能切實實施。這些礦業法規：“在條文中不特沒有積極的‘必要怎樣的規定，而且還沒有‘不得怎樣的消極限制，雖說惡法終勝于無法，可是那時的資本家誰還顧到有什么法，并且執法的機關原就不想依法辦事，結果有法實等于無法。”[5]

在京漢鐵路工人大罷工的壓力之下，北京政府于1923年頒布了《暫行工廠通則》。該通則是第一個對工廠工人勞動保護規定較為全面的法規，但公布后未能切實施行。因為北京政府頒布這項法律只是迫于工人運動的壓力，并沒有執行此法的誠意。通則公布之后，各地官廳與勞資各方大多數都不知道通則為何物，更談不上遵守執行了。1925年，北洋政府派人到各工業區考察《暫行工廠通則》的執行情況。調查報告中指出：“如果向他們談保護工人的重要性，則工廠主往往回答說通則的內容很難實行，并且現在工業不發達，此時不能太過注意工人的福利、保護等理由來回避。”[3]（p187） 由于政府執法不力，使該通則無法傳達，收效甚微。通則規定的適用范圍也過于狹窄。它在第一條規定該通則只適用于雇傭工人在百人以上的工廠，以及有危險性質或有害衛生的工廠。這是不切實際的規定，當時的工廠規模一般較小，同時它也把無危險性質的工廠排除在外，說明這個法規適用范圍非常之小，不具有普遍性。另外，通則也沒有規定相應的檢查、罰則等內容，所以，沒有可操作性。因為《暫行工廠通則》的條文不甚完備，1927年農商部對其進行修訂，公布了《北京農工部工廠條例》。該條例將適用范圍擴大，工人人數由以前的100人以上改為15人以上，如果工廠工人不族15人，則有危險性質或有害衛生之工廠亦適用，還規定了違反條例的罰則。同年又公布了《北京農工部監察工廠規則》。因為這些工廠法規頒布之時政局動蕩，最后只能徒成具文而已。

這一時期制定的工會組織法規體現了北洋政府立法的真正目的并不是為了保護勞工，而是為了控制工人運動，維護自己的統治。1923年的《工人協會法草案》的一些條文反映了該會必須在主管官署的控制下活動，如未經主管官署批準而設立協會者處以罰金，未向主管官署呈報相關事項者處以罰金，主管官署可以強行撤銷工人協會的議決事項，主管官署如遇工人議決及行動有淆亂政體、妨害公安者可解散之。該草案還未經過國會通過，便發生曹錕等驅逐黎元洪事變，國會亦解散，此項草案也被擱置。1925年，在五卅運動的壓力下，北京農商部又制定了《工會條例草案》。該條例第22條規定，工會擾亂治安及妨害公益時，主管官署應解散之。該條例的修正案中指出，工會如若有違反此條例者得由地方行政長官命其撤銷。還規定發生勞資爭議時，地方行政長官和調查委員會擔任調查公斷，如果勞資雙方仍舊爭執不下，則由行政長官依照公斷之決定強制執行，在此期間，雇主不得開除工人，工人也不得罷工。看來這項立法在制定保護勞工的條款之外，重點還在于控制和約束工人運動。1926年北伐戰爭開始，此項草案又無形停頓。

勞工福利法案也沒有得到很好地貫徹實施，以鐵路工人的勞動撫恤問題為例，《國有鐵路職工撫恤金規則草案》按工作年限規定了相應的恤金，除此之外，對于因公死亡者，還規定一次給予三年工資之撫恤金，對于因公受傷致殘不能工作者一次給予兩年工資之撫恤金，但是各路并沒有完全遵照此項規定。例如，津浦鐵路對于因公傷亡者除了按工作年限給予相應撫恤外，并沒有給予2—3年工資之撫恤金。京綏鐵路和京漢鐵路對于職工因公死亡者最多給予一年的薪金[6]（pp38-46）。這說明勞動立法的實施與法律文本脫節。

三、結語

北洋政府迫于各種壓力相繼頒布了工廠法、礦山交通勞動法、工會組織法、勞工福利法等方面的勞動保障法規，開創了中國勞動立法的先河，對后來南京國民政府的勞動立法有很大影響。特別是《北京農工部工廠條例》和《北京農工部監察工廠規則》，對后來的南京國民政府的《工廠法》和《工廠檢查法》的創建產生了直接的影響。這些法規以國家法律的形式規定保護勞工的利益，是歷史的一大進步。但是，北洋政府時期勞動立法的實施成效欠佳，其制度的建設意義遠大于對工人保障的實際意義。從法律文本本身來看，很多立法適用范圍過于狹窄，同時缺乏相應的檢查、罰則等內容，不具有普遍性和可操作性；從法律實施的環境來看，軍閥混戰，政局動蕩，很多立法頒布不久便無法實施；從政府的執法誠意來看，勞動立法是政府被迫制定頒布，機關辦事人員執法不力。北洋政府實施勞動法規的根本目的是為了抑制工人的反抗，調和勞資矛盾，維護統治秩序，并未想從根本上改變勞工的勞動和生活狀況及其社會地位。政府的立法還受到資方的反對，必然會影響勞動保障法規在企業工廠中的有效實施。北洋政府企圖通過勞動立法，使資本家保有既得利益，工人擁有生存權利，政府從中調解糾紛，既想抑制資本家的專橫跋扈，又想控制勞動者的鋌而走險。政府名義上是為保護勞動者立法，實為維護自身統治立法，而這些法律并未真正改善工人的狀況，又影響到資本家的利益，因而不能達到其預期的目的。

[參 考 文 獻]

[1]劉明逵，唐玉良中國近代工人階級和工人運動：第1冊[M].北京：中共中央黨校出版社，2002

[2]中國第二歷史檔案館中華民國史檔案資料匯編：第3輯·政治（一）[M]南京：江蘇古籍出版社，1991

[3]中國第二歷史檔案館中華民國史檔案資料匯編：第3輯·工礦業[M]南京：江蘇古籍出版社，1991

[4]王清彬，等第一次中國勞動年鑒：第3編[M]北京：北京社會調查部，1928

[5]陶镕成中國礦業勞動者的一個研究[J]勞工月刊，1936（2）

[6]王清彬，等第一次中國勞動年鑒：第1編[M]北京：北京社會調查部，1928

（作者系天津科技大學講師，歷史學博士）

[責任編輯 張曉校]