基于過程的政府機構質量管理體系文件構建研究

劉乾坤等

摘 要：政府機構的主要特點是依法履行國家賦予的行政管理職能。在以過程為基礎的政府機構質量管理體系中，應針對每項過程分析工作要求和工作依據，然后制定過程管理文件，對具體過程進行管理。這些過程管理文件應符合工作依據文件的要求并滿足質量管理體系的原則。公文是政府機構常用的管理手段，在質量管理體系中應妥善處理公文與其他質量管理體系文件的關系。所有質量管理活動都是通過質量策劃實現的，應對質量策劃文件實施有效管理。

關鍵詞：政府機構 質量管理體系 工作依據文件 工作管理文件 公文 質量計劃

中圖分類號：F203.9 文獻標識碼：A

文章編號：1004-4914（2015）06-042-03

引言

近年來，質量管理體系認證在政府機構中再次掀起熱潮，根據國家認可委發布的數據，截至2013年6月，我國各認證機構頒發的、經國家認可委認可的、現行有效的公共管理和公共服務類ISO9000質量管理體系認證證書3895張{1}。由于政府機構肩負國家賦予的職責范圍內的行政管理職能，其管理體系文件與其他組織相比有其特殊性。探索創建適合政府機構質量管理體系有效運行的文件系統，對政府機構管理體系運行的效果有重要意義。

一、政府機構質量管理體系文件特點分析

K.T.Thomas指出：“由于一個組織的質量管理體系不僅要符合質量管理體系標準的要求，還要滿足所屬行業的行規，因此其管理體系就具有自己的特色并顯得與眾不同。”{2}與其他組織相比，政府機構的突出特點就是具有行政管理職能。而政府機構的行政管理職能必須按照法律法規和其上級的要求開展。政府機構的質量管理體系是在質量方面指揮和控制政府機構行政管理的管理體系，要實現質量管理體系的有效運行，必須全面識別、有效運用、徹底貫徹與具有的行政管理職能有關的法律法規和上級要求。

體系文件是控制工作質量的有力工具，是規范化管理必不可少的{3}。根據管理體系的一般要求，一個組織建立質量管理體系必須建立和保持規定的管理體系文件，如質量手冊、必須的程序文件、以及為確保質量管理體系過程有效策劃、運行和控制所需的文件和記錄等，以實現“過程更加規范、可追溯性不斷增強、管理更加有效、體系持續改進”{4}。

通常情況下，一個政府機構所建立的質量管理體系涉及下列文件：（1）法律；（2）法規；（3）規章；（4）國家強制性標準；（5）行政執法規范性文件；（6）上級發布的管理文件；（7）質量手冊；（8）分質量手冊（必要時）；（9）程序文件；（10）作業指導書；（10）工作策劃類文件；（11）記錄格式。

可以大體將上述文件分為兩類：第一類是政府機構工作中必須貫徹、同時也是工作質量評價尺度的文件，如上文中的（1）～（6）；第二類為更好貫徹第一類文件所編制或引用的文件，包括上文中的（7）～（1l）。這里不妨給出兩個定義：

工作依據文件：特定行政管理或相關工作應貫徹的并反復適用的文件，是該項工作開展的依據和評價工作質量的尺度。

工作管理文件：為特定行政管理或相關過程所編制或引用的文件，是對該工作進行管理的直接規范。

根據這兩個定義，可以把法律、法規、規章、國家強制性標準、行政執法規范性文件、上級發布的管理文件等歸納為工作依據文件，而質量手冊、分質量手冊（必要時）、程序文件、作業指導書、工作策劃類文件、記錄格式是工作管理文件。政府機構質量管理體系文件管理的主要任務是識別、確定工作依據文件并將其轉化為工作管理文件。

二、政府機構工作依據文件的識別和確定

政府機構的主要工作是行使其職權范圍內的行政管理職能，通常，其行政管理的輸出有不同的表現形式。例如，出入境檢驗檢疫機構對出入境貨物進行質量檢驗，對進出境人員和動植物實施檢疫，對一定范圍內外經貿活動實施行政許可，對違反出入境檢驗檢疫相關法律的行為實施行政處罰等等。在政府機構內部，一項行政管理職能通常由政府機構內部部門完成。多倫多大學Fiorella Foscarini教授認為“抽象的職能通過實際部門具體化”{5}。履行這些職能要通過質量管理體系過程實現。為履行主要職能，通常，政府機構還要開展輔助工作，如人事管理、公文處理、后勤保障等，而這些工作也需要通過質量管理體系過程實現。根據質量管理體系標準要求，政府機構的內部部門應根據職責和分工識別和確定質量管理體系所需的每一個過程及其在整個組織中的應用。識別和確定過程應統籌考慮所有工作，所確定的過程應全面、準確。

過程確定以后，下一步的工作就是識別工作依據文件。工作依據文件應針對過程識別和確定，也就是說，對于一項具體的工作管理文件，要明確此文件對哪項工作過程起作用。對于有些工作依據文件，如法律法規，可能適用于許多過程。但大部分工作依據文件僅適用于特定過程。例如：《進出口食品安全管理辦法》（國家質檢總局令第144號）僅適用于進出口食品質量檢驗過程。

對于初次建立質量管理體系的政府機構，工作依據文件識別工作可能是一項艱巨的工作。對于一項工作過程，國家、上級機構、本機構、其他相關政府機構可能發放過許多工作依據文件。首先應將所有文件全面收集；其次要逐一確認適用性，即，確定其是否適用于本過程；然后要逐一確定其有效性，即，確定其是否仍然有效。

針對所確定的每一項過程分別完成工作依據文件識別工作，質量管理體系工作依據文件識別工作才宣告完成。

三、政府機構質量管理體系工作管理文件的制定

“建立質量管理體系，就是要求組織以文件的形式落實其管理程序，以保證組織的各項質量活動都能按照法定或組織的要求進行計劃、組織、活動、審核、檢查和完善。”{6}這些落實管理程序的文件就是工作管理文件，包括質量手冊、程序文件、作業指導書等。

工作管理文件的制定是質量管理體系建設的重要環節。Ranjan Sinha Thakur和Pijush Kanti Jana的研究發現：文件質量是制約質量管理體系運行的4個主要因素之一{7}。從某種意義上說，文件質量決定著質量管理體系的質量。英國組織管理學專家Steve Jones認為文件制定的總體原則是：“文件應使組織向順暢工作信息流、優化工作過程、改善工作安排、提高組織效率方向轉變。”{8}

質量手冊是綜合所有過程形成的全局性宏觀文件，程序文件是綜合一部分類似或相互關聯的過程形成的局部性宏觀管理文件。質量手冊和程序文件的編制有許多人作了深入研究，研究成果也非常豐富{3}{4}{5}{6}{7}{8}{9}{10}{11}{12}{13}，限于篇幅，本文不再贅述。由于作業指導類文件直接規范具體過程的操作，對過程管理的作用極大，這里重點探討作業指導類文件的制定。

對于特定的質量管理體系過程，一般說來涉及多個工作依據文件對該過程進行約束，例如“出口商品質量許可管理”過程的管理需貫徹執行《商檢法》、《行政許可法》、《出口商品質量許可證管理辦法》等十余部法律法規和規范性文件。在為該過程編制作業指導書時，應全面考慮并貫徹所識別的所有工作依據文件，將這些工作依據文件的要求全部轉化，體現到作業指導書中。作業指導文件還應考慮本機構的業務特點、服務特點和管理手段{14}，對過程設定適宜的控制流程。所編制的作業指導書應成為對該過程進行管理的唯一直接文件。按照系統管理的原則，一個過程不應存在兩個或兩個以上直接管理文件。除此之外，政府機構應考慮通過過程管理文件的建立提高政府效能，創建目前國際政府管理界大力倡導的“高靈活性、高效能、快速反應”的M型政府{15}{16}{17}{18}。

編制作業指導文件應堅持兩個原則：符合性原則和有效性與效率統一原則。

對于所識別的法律法規和規范性文件，在所編制的作業文件中必須不折不扣地貫徹，不能增加、減少或變更法律法規和規范性文件的要求。所設定的控制原則和控制要求必須工作依據文件中找到依據；反過來，工作依據文件中的所有要求都在所編制的作業指導文件中得到貫徹。這就是符合性原則。

作業指導性文件編制的另一個原則是有效性和效率統一的原則。有效性指完成策劃的活動并得到策劃結果的程度，簡單說就是工作質量。效率關注得到的結果與所使用的資源之間的關系，例如完成工作所投入的人力資源、時間或其他資源。有效性和效率相互關聯、相互作用、對立統一。斯蒂芬·羅賓斯（Stephen P.Robbins）指出：如果忽視效率，可能更容易實現有效性，然而，這很可能會產生嚴重的其他問題{19}。對于政府機構，工作的有效性和效率都非常重要，由于過分強調有效性會影響效率，而過分追求效率必然導致有效性降低，所以，對于一項工作而言，分析有效性和效率的統一，尋求最佳平衡點，就非常重要。要統籌考慮工作依據文件的所有要求以及資源總體配置的實際狀況，在滿足要求和資源允許的前提下追求效率最大化。對于確定的控制方式在作業指導文件中予以規定。

在制定作業指導性文件時，還應考慮可執行性問題。政府機構建立質量管理體系是是管理制度的變遷與創新。莫勇波教授指出：“促進制度的變遷與制度創新，目的在于發揮制度對于促進政府執行力的功能。”{20}建立質量管理體系的目的之一是提高政府執行力，作業指導性文件具備可執行性是提高執行力的前提。

四、政府機構質量管理體系文件中的公文管理

（一）政府機構公文概述

公文是政府機構實施領導、履行職責、處理公務的具有特定效力和規范體式的文書。公文是政府機構進行內外部溝通最重要和最常用的工具，用來傳達貫徹黨和國家方針政策，公布法規和規章，指導、布置和商洽工作，請示和答復問題，報告、通報和交流情況。我國政府機構的管理模式{21}決定了公文在政府機構管理活動中具有無可替代的作用。

政府機構建立質量管理體系后，按照采用體系標準要求和內部管理的實際需要建立了大量的工作管理文件。這些工作管理文件中的大部分沒有以公文的形式發布，這就造成公文和非公文形式的工作管理文件在一個質量管理體系中共存的現象。

公文和非公文形式的工作管理文件對質量管理體系運行都起到重要作用，但兩者發揮作用的機理不同，如果兩者關系處理不當，將對質量管理管理體系運行產生不利影響。例如：已經為一項特定工作編制了作業指導書，為調整該項工作的控制方式又發布了公文，則導致兩項文件管理同一項工作。如果兩項文件規定一致，將造成管理文件重復，如果兩項文件規定不一致，則導致管理混亂，造成管理體系文件上的“兩張皮”。Valentina Biasini的研究結果表明：“組織內員工對質量管理體系文件的擔心是：額外的文件工作、文件繁瑣導致的低效率和文件規定不明確。為解決這些問題，質量管理體系文件應盡可能地準確、靈活、透明、體現全員參與和持續改進內容，并且不應過分強調細節問題。”{22}

（二）政府機構公文在質量管理體系中的作用

1.公文是建立工作管理文件的依據。政府機構主要工作是開展職權范圍內的行政管理，而行政管理的性質決定了開展工作必須有明確的工作依據，許多工作依據就是各級機關發布的公文。在建立質量管理體系的過程中，對特定過程建立工作管理文件，包括公文在內的工作依據文件就成為建立工作管理文件的依據。

2.公文直接構成體系文件。針對某項特定工作過程，如果存在一項公文，此公文發布前考慮了此項工作的所有工作依據文件要求并將這些要求在文件中全面貫徹，其要求明確，流程清晰，指導性強，在這種情況下，不必為該過程另外編制作業指導文件，可以將該公文進行引用，使其直接成為工作管理文件。

3.公文是貫徹質量管理體系要求的結果。在某些情況下，按照質量管理體系的要求對某項工作進行管理，需制定工作方案，這種方案可能以公文的方式下發。例如：某出入境檢驗檢疫局制定的《進出口食品檢驗檢疫工作程序》規定：“省局食品處根據轄區內企業源頭控制和自檢自控體系、總局國內外風險預警等情況和總局出口動植物源性食品風險監控計劃，依據風險分析原理，在每年年底組織系統內專家制定下一年度的全省進出口食品安全風險監控計劃，并動態調整。”食品處制定的監控計劃可能以公文的形式下發各分支機構。

（三）質量管理體系運行過程中對上級公文貫徹

政府機構在工作中經常接到上級機構下發的公文。質量管理體系應建立適宜的過程，對上級的公文進行處理：

1.對于階段性的工作要求，應按產品實現策劃的要求進行策劃，形成本組織的工作方案后以公文形式下發落實。

2.對于長期性的工作要求且本局綜合管理體系文件中無相應要求的文件，應編制新的作業文件予以貫徹。

3.對于長期性的工作要求且本組織質量管理體系文件中已有相應的文件，應對現有文件進行評審，必要時進行更改以滿足新的要求。

（四）本組織質量管理體系中公文的使用

為貫徹系統管理思想，減少重復管理，杜絕文件上的“兩張皮”，政府機構應對質量管理體系運行過程中的公文進行適當控制，同時應注意與原有管理方式的協調統一。劉黎指出：“體系誕生的行政環境決定了質量體系只能在行政機關原有制度的框架下、創造性地發掘自己的生存空間，任何試圖與原有的工作制度相抵觸的做法，都會招致普遍的抵制。”{23}下面的控制方式是推薦的嘗試。

1.長期有效的管理性文件使用工作管理文件格式。體系運行過程中需要制定新的長期有效的管理性文件時，建議制定作業指導書。與公文相比作業指導書有明顯的優點：作業指導書直接成為工作管理文件，而公文必須經引用才能成為工作管理文件；作業指導書的修訂可以直接在原文件上進行，而公文的修訂必須制定新的公文；作業指導書的格式決定了其被引用更為方便，等等。

2.管理體系中原有的公文在修訂時以作業指導書替代。綜合管理體系中的一部分作業指導書直接由原有公文構成，在體系運行過程中這些文件可能需要修訂。修訂時，建議制定作業指導書以替代原有公文，而不是發布新的公文。

3.具有時限性工作方案以公文形式下發。這類文件本身就是體系運行的結果，在工作時限之內，這些文件對工作具有指導性，工作完成后，這些文件對工作具有證實性，具有記錄的性質。

4.對管理對象有規范作用的文件以公文方式下發。由于工作管理文件的適用范圍僅限于系統內部，所以對系統之外有規范作用的文件必須以公文方式發布。這類文件發布后，通常還應對其按工作依據文件進行管理，修訂相應的工作管理文件，將其要求納入工作管理文件中。

五、政府機構質量計劃文件的管理

質量策劃是質量管理的一部分，致力于制定質量目標，并規定必要的運行過程和有關資源以實現質量目標。“組織必須策劃適宜的方式滿足其顧客的要求”{24}。

質量策劃是質量管理體系運行過程中的基礎性、常規性和普遍性工作，是PDCA循環的第一步，對質量管理體系的有效運行具有十分重要的意義。一般說來，無論對于復雜的工作（如項目、專項活動）還是簡單的工作（如具體行政行為、常規工作過程）都要進行事先的策劃。對特定的項目、產品、過程或合同，規定由誰及何時應使用哪些程序和相關資源的文件就是質量計劃，質量計劃是質量策劃的結果，編制質量計劃是質量策劃的一部分。

質量計劃是為特定工作編制的計劃，是對該項工作的開展進行管理的最直接的文件。通常，質量計劃引用工作管理文件（如質量手冊、程序文件或作業指導書等）。一個組織為質量管理體系有效運行編制了工作管理文件，這些文件（無論是程序文件還是作業指導書）并沒有與實際工作“掛鉤”，處于“備用”狀態。只有通過質量計劃的引用，工作管理文件才被“激活”，對具體工作起到管理作用。

質量計劃是對具體工作進行管理最直接的文件，應包括以下方面內容：（1）工作的目標和要求；（2）工作開展涉及的事項、所需遵循的法律、法規及其它要求、過程步驟、所需的資源、對相關程序和作業指導書的引用；（3）工作過程各階段所需進行的檢查、評價，以及檢查、評價所依據的準則；（4）為工作滿足要求提供證據所需的記錄。

六、政府機構質量管理體系文件管理的一般模式（結語）

綜合以上分析，政府機構質量管理體系文件結構及創建過程包括：（1）針對質量管理體系的每項過程識別工作依據文件，包括：法律法規、規范性文件等。（2）根據所識別的工作依據文件為每項過程制定工作管理文件，包括作業指導書、各類工作規范等。（3）綜合各項過程的工作管理文件，形成程序文件和質量手冊，并結合程序文件和質量手冊的要求對各過程的工作管理文件進行改進；（4）對具體工作進行策劃，形成質量計劃文件。質量計劃文件“激活”工作管理文件，對具體工作實施管理。（5）在內部管理工作中對公文的使用加以適當限制，以防止質量管理體系文件上的“兩張皮”。

通過以上步驟建立了政府機構質量管理體系文件管理模式。在這種模式下，通過嚴格貫徹工作依據文件，政府職能得到充分和適當的發揮，工作質量得到保證，工作效率得到提高，質量管理體系發揮出其應有的作用。

[基金項目：本文系國家質檢總局科研課題“集成管理體系的探索與創新”（課題編號：20122K076，課題負責人：周建安）的階段性成果。]

注釋：

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（作者單位：1.山東出入境檢驗檢疫局績效辦 山東青島 266001；2.山東大學 山東濟南 250100）（責編：若佳）