淺議美國主導世界銀行貸款政策轉變

王迪

[摘要]上世紀70年代，關國為求突破其總體經濟雙赤字的經濟困境，以及遏制其政治影響力在拉丁關洲等第三世界國家持續衰退的現象，一方面充分利用第三世界國家在債務危機時急需資金援助的弱點，通過世界銀行的貸款政策強迫這些國家開放市場，增進美國政治經濟利益；另一方面美國希望通過世界銀行政策的轉變，將其所承載的部分國際公共財產成本分攤給其它國家，重新分配其國家資源以進一步確保其霸權利益。因此結構性調整貸款政策即成為美國達成上述目標的重要途徑，在施行若干年后，為借款國帶來諸多政治與經濟問題。

[關鍵詞]世界銀行；貸款政策；美國；債務危機

[中圖分類號]F8 [文獻標識碼]A [文章編號]1671-5918（2015）15-0110-02

自從世界銀行于1946年成立以來，美國即憑借其所持有相對多數的股份，以及二次世界大戰后獨步全球的政治經濟霸權地位，將世界銀行視為達成其國家利益的工具，并以兩個方面看待世界銀行所扮演的角色。一方面，美國將世界銀行視為協助各國經濟重建與發展，進而創造一個以開放世界經濟市場為目標的國際建制，而重建后的世界經濟將更有助于美國政治與經濟利益的追求。另一方面，更重要的是，美國亦借由世界銀行龐大的援助資源，作為其獎勵盟邦或懲罰敵方、資助若干遭國會否決的對外計劃、協助完成特定外交政策目標的國際政策工具。

一、美國主導世界銀行貸款政策轉變的背景

二次世界大戰后，由于世界經濟重建與發展所需，各國對于石油的需求持續增加。世界石油的產地大多分布于中東地區，這些國家在二戰前多為西方國家的殖民地，二戰后憑借著其豐沛的石油產能紛紛宣告獨立。1960年9月14日“石油輸出國組織”（OPEC）正式宣告成立，之后成員國由5個增加到13個，OPEC最主要目的即聯合抗衡國際石油公司（大多為美資、英資和德資），幫助產油國向西方石油公司爭取更大的利潤以及更大權限的生產控制。70年代初期以色列與阿拉伯地區國家的戰爭，提供給OPEC發揮組織功能的機會，在1970年代阿拉伯石油輸出國成功地聯合調漲石油價格行為的激勵下，第三世界國家施行了集體調高鐵、錫及其它原物料與農產品價格等團結政策。這些一系列調漲出口商品價格的動作，引起西方工業國家對缺乏戰略性物資的恐慌，更嚴重地威脅了美國世界政治經濟的霸權地位。美國欲扭轉此一劣勢，便思考如何通過長期提供第三世界國家貸款援助的世界銀行，展開反制第三世界國家聯合行為的行動。

1982年8月，當時世界第二大債務國墨西哥，由于無法依還款計劃按時繳交利息，違反與多家國際商業銀行的債務契約，爆發債務信用危機。1982年8月13日，墨西哥財政部長前往美國，與美國聯邦準備銀行主席以及其它美國官員會晤尋求資金救援，商討如何解救墨西哥瀕臨崩解的經濟與對外債務償還難題。隨后前往國際貨幣基金組織（IMF）總部以及墨西哥主要債權銀行進行磋商，希望獲得新貸款的承諾以重整其既有債務。多數債權銀行基本上同意墨國債務可展延償還，但要求墨國政府必須接受IMF對其經濟政策的監督與指導。此后，墨國不但在經濟上遭受債務危機帶來的重創，在經濟主權方面，亦面臨來自外國勢力如IMF與世界銀行的政策干預。在墨西哥宣布無法償還到期外債利息后，緊接著巴西、阿根廷、委內瑞拉、智利等許多發展中國家紛紛跟進，推遲債務本息的償還。1982年墨西哥債務危機成為80年代國際債務危機的開端，墨西哥經歷的政治、經濟與社會風暴，隨即由拉丁美洲蔓延到整個第三世界。

二、世界銀行貸款政策轉變的過程

（一）結構性調整貸款政策的產生過程

1978年世界銀行高層召開執行董事會，美國執行董事就處理國際債務危機提出一份貸款政策建議，主張債務國若需獲得世界銀行貸款援助，則需進行一系列結構性的政治經濟政策改革，此即結構性調整貸款政策。世界銀行執行董事會表決時，在幾乎沒有異議的情況下，美國版本的結構性調整貸款政策獲得全體執行董事的支持，并決議于來年（1979年）正式通過實施。

值得注意的是，這個由外而內的貸款政策改變決定，是通過當時由美國指派的世界銀行總裁麥克納馬拉，依據美國財政部的建議以及少部分世界銀行高階官員的評估意見，強行在執行董事會通過實施結構性調整貸款的決議。其它國家的執行董事雖認為該政策仍需更詳細的討論才可施行，但各國皆受制于美國當時強大的政經實力，及其所擁有的否決權，而選擇在貸款決策中讓步。據此，美國對世界銀行貸款政策轉變的影響已不言而喻。

（二）世界銀行結構性調整貸款政策的內容

結構性調整貸款政策以多項借款國國內政策的結構性改革為核心，主要內容分為下列七點：

首先，借款國須進行匯率政策的調整，將匯率修正至最符合該國實際經濟狀況。結構性調整貸款不支持借款國采取全然的固定或浮動匯率政策，而是建議該國一方面將匯率交由市場決定，另一方面仍賦予該國政府保有最低程度對于匯率市場干預的職能。

其次，結構性調整貸款要求借款國開放市場，讓經濟回歸自由競爭。為順利引入外資，借款國政府須針對外來投資的規范進行改革，如保證企業利潤匯回母國的額度、松綁外國企業持股比例，以及設立單一投資處理窗口等等。

第三，借款國需承諾完成多項國內商業市場自由化的政策改革。世界銀行認為借款國政府需實行若干措施，以活絡國內私人企業的發展。這些措施包括取消價格管制、降低商業競爭的規范標準、消除合法壟斷行為措施，并強化政府規劃與執行經濟政策的效率。

第四，關于借款國財政政策的改革。結構性調整貸款要求借款國政府致力打消財政預算赤字借以減輕通貨膨脹壓力。

第五，為了進一步打消政府預算赤字，以方便償還外債，結構性調整貸款規定借款國需進行國營事業民營化的改革，以促進經濟效益，擴大市場自由競爭的程度。然而，由于民營化牽扯諸多政治、經濟因素，故執行過程十分困難。endprint

第六，關于金融部門的改革，結構性調整貸款要求借款國須限制其金融部門資金與信用的無節制擴增，以減輕通貨膨脹壓力并降低過度信用擴張的風險。

第七，關于貿易政策的改革，結構性調整貸款除了建議借款國貶值國內貨幣幣值，以加強出口產品在國際市場的競爭力之外，并要求借款國逐步消除貿易障礙，開放國外商品進口種類及數量，進一步走向貿易自由化。

三、結構性調整貸款政策產生的弊病

美國主導下的世界銀行貸款政策在缺乏對借款國整體政治、經濟、社會環境全盤了解的情況下，過度強調通過緊縮政策與產業自由化重建借款國經濟結構，并強制其接受一致且獨斷性的政策改革條件，以致政策實行后產生以下諸多負面效應：

（一）調整計劃中的金融部門自由化，不但導致地方產業的衰退，更加大對中小金融企業的傷害，并引起政府金融管理權遭外國資金滲通的問題。

（二）結構調整計劃中關于勞動市場的改革方案、產業私有化造成的失業，以及勞力密集產業部門的縮減，皆損害了勞動階層的地位，并導致失業率上升、實質所得下降，從而使得社會貧富差距日漸加大。

（三）公營事業的私有化以及醫療、教育使用者付費政策的推行，增加了貧窮階層取得上述服務的負擔。

（四）農業與礦業部門結構改革計劃的出口導向產業政策，鼓勵大量開采借款國自然資源增加外銷收益，嚴重威脅其自然環境的原貌，并造成生態危機。

四、小結

由上述可發現，歷經70年代霸權衰退的美國，為遏制其政治影響力在拉丁美洲等第三世界國家持續衰退的現象，一方面充分利用第三世界國家在債務危機時急需資金援助的弱點，通過世界銀行的貸款政策強迫這些國家開放市場，增進美國政治經濟利益；另一方面美國希望通過世界銀行政策的轉變，將其所承載的部分國際公共財產成本分攤給其它國家，重新分配其國家資源以進一步確保其霸權利益。因此結構性調整貸款政策即成為美國達成上述目標的重要途徑，進而美國主導世界銀行的貸款政策在1979年后出現重大改變，在國際債務危機爆發背景下，借款國無法從其它管道取得資金以解燃眉之急，便只能被迫接受美國與世界銀行推行的附帶嚴苛條件的結構性調整貸款政策，在施行若干年后，為借款國帶來諸多政治與經濟問題，借款國因此要求美國與世界銀行更改貸款政策的內容，以解決借款國經濟發展停滯、債務持續積累的困境。然而美國仍舊以其國家利益為優先考慮，而世界銀行所需肩負的國際援助責任早已列居次要地位。endprint