以人為核心的新型城鎮化的路徑選擇與分析

劉杰

摘 要：本文針對當前我國城鎮化建設過程中存在的問題進行分析，提出建設新型城鎮化的路徑主要有賦予農村土地物權、保障農民財產權益；加快推進社會公共服務均等化；大力發展鎮域經濟，為新型城鎮化夯實基礎等。

關鍵詞：新型城鎮化；以人為核心；城鎮化建設

基金項目：該文章為2014年度濰坊市社會科學規劃重點研究課題前期研究成果，批準文號：濰社科學術委發〔2014〕4號。

改革開放以來，城鎮化在拉動經濟快速增長中扮演了重要角色。以往的城鎮化與傳統的經濟發展方式直接相關，以土地擴張為主的規模城鎮化的特點比較突出。進入發展型新階段，這種規模城鎮化的矛盾問題日益凸顯，難以為繼。實施“以人為核心的新型城鎮化戰略，促進城鄉共同發展”已成為當前和今后一段時期的政策選擇。

一、當前我國城鎮化發展中存在問題分析

在城鎮化進程中全國當前普遍存在的問題有以下方面：

（一）人口城鎮化速度明顯滯后于土地城鎮化速度。從全國來看，目前我國的城鎮化發展狀況，土地的城鎮化也快于人口城鎮化。統計數據顯示，2012年我國城鎮人口71182萬人，城鎮化率達到52.57%，2013年城鎮人口73111萬人，城鎮化率達到53. 73%，這里的城鎮人口統計口徑為常住人口，其中包含了2.34億在城鎮居住半年以上的農民工及其隨遷家屬，如果去掉城鎮化率中的“虛高”部分，2013年的戶籍城鎮化率只有36%左右。遠低于世界銀行統計的中等收入國家平均48.5%的水平。這一問題已經引起了國土資源部的重視。

（二）人口城鎮化速度明顯滯后于工業化速度。當前我國人口城鎮化滯后于工業化，城鎮化質量不高，“半城鎮化”問題突出。國際經驗表明，城鎮化率與工業化率合理比值為1.4 ～2.5 ，2010 年我國為1.06，即使這三年來有所增長，但仍尚未進入合理區間。2012年城鎮化率為52.57%，工業化率為45.3%，兩者比率為1.16。根據世界銀行數據，2012年世界平均城鎮化率是53%，我國城鎮化水平與之基本持平，但我國城鎮人口的統計口徑是包括2億多農民工的常住人口，而且，與世界其他國家發展相比，我國城鎮化明顯滯后于工業化和經濟發展水平。如果以城鎮化率與非農就業人口比重比較，2012年農業與非農就業比重分別占33.%和66.4，農業與非農產業產值占GDP比重分別為10.1和89.9城鎮化率遠低于非農產業就業水平，也滯后于產業轉換和經濟社會發展水平在快速工業化、城鎮化過程中，農用土地轉化為非農用地、鄉村地域轉化為城鎮地域，大量失地農民卻無法完成真正的身份轉變，無法享受城鎮化帶來的對應福利待遇。

（三）“半城鎮化”狀態容易引發諸多社會矛盾。城鎮建設征用集體農用地，造成了大量失地農民。雖然在一些經濟發達地區，一些失地農民能夠獲得高額的征地補償，但這并不是普遍現象。近幾年，我國每年征地面積在500萬畝左右，其中耕地在300萬畝左右。由于征地補償標準較低，征地補償安置費用在一些地方難以達到“確保被征地農民生活水平不降低、長遠生計有保障”的要求；加之其他外部因素的影響，失地農民普遍面臨就業難題。大量失地農民形成一個既不同于農民，也不同于市民的過渡性群體，徘徊在城市邊緣。這個群體中的很多人，由于文化程度、勞動技能等方面的限制，在城市就業困難，收入不穩定，享受不到和城鎮居民同等的社會保障，也無法再回到農村，容易陷入貧困的境地，成為事實上的弱勢群體。

（四）農民工“市民化”進程艱辛，享受的公共服務水平相對較低。這些被城鎮化的農民工享受的公共服務水平相對較低，主要表現在以下幾個方面：一是教育服務不足；二是醫療服務不足；三是參加城鎮職工社會保險的比例低；四是公共文化服務不足，多數農民工文化生活貧乏。五是住房保障程度低；六是在城鎮落戶難。；在城鄉收入差距居高不下，城鄉二元結構還沒有消除的情況下，城鎮居民和農民工基于收入、待遇差異等因素，形成了城鎮中新的二元結構。

二、推進以人為核心的新型城鎮化的路徑選擇與分析

（一）賦予農村土地物權，保障農民財產權益。合理的土地制度，則能夠在城鎮化過程中提高土地利用率，降低城鎮化的成本，加快新型城鎮化進程。明確土地產權是保證農民合法土地權益的一個重要措施。當前中國新型城鎮化過程中出現的許多農民土地權益問題是由于土地產權不明晰所造成的，因此，當前我們必須加快土地確權工作，通過征地制度改革，切實保障農民在土地上的各項權益，讓農民分享城鎮化的成果，這是當前中國新型城鎮化建設中的一個重大問題。

（二）加快推進社會公共服務均等化。要體現城鎮化過程中“人”的核心地位，還要推進城鄉要素平等交換和公共資源均衡配置，讓廣大農民平等參與現代化進程、共同分享現代化成果。

進一步完善農民工基本公共服務供給機制。擴大農民工社保覆蓋率。消除靈活就業農民工在流入地參與城鎮社會保險的障礙。允許農民工在流入地參加城鎮社會養老保險、城鎮社會醫療保險，政府應盡快對各項保障制度的銜接和轉換運行統籌規劃；努力解決農民工子女就學問題。完善覆蓋城鄉的公共就業服務體系加強統籌規劃，盡快整合現有培訓資源和公共就業服務體系，形成覆蓋城鄉的公共就業服務網絡。針對農民工的實際需求， 展免費就業前培訓和再就業培訓，統籌城鄉的職業培訓資源，提高培訓質量和效率，提高農民工的就業競爭力。

（三）大力發展鎮域經濟，為新型城鎮化夯實基礎。提供足夠的就業機會和崗位以及良好的創業環境是以人為核心城鎮化的重要保證。要進一步搞好鎮域產業規劃，突出抓好服務業園區、工業園區和現代農業園區發展。不同鄉鎮要立足自己的區位優勢、資源條件和發展潛力，合理確定主導產業和特色產業。憑借歷史傳統和本地資源，走“一鎮一品”的發展道路。特別是大力發展農產品加工、資源開發、傳統手工藝等鎮域工業，加快商業、飲食、服務和旅游等第三產業的發展，不斷增強小城鎮經濟實力。

（四）加快戶籍制度改革，推進農民市民化。加快戶籍制度改革步伐，有序推進農業轉移人口市民化，逐步實現城鎮基本公共服務覆蓋常住人口。具體而言，特大城市、大城市應從實際出發，創新方法，鼓勵具有穩定收入并在城市居住一定年限的農業轉移人口優先落戶，合理控制規模；中小城市和小城鎮則要積極發展經濟，擴大就業，增強吸納能力，放寬戶籍限制，降低農業轉移人口進城就業和定居的門檻。逐步實施居住證制度。進行與戶籍制度相配套的制度改革，弱化直至消解城市戶口的附加利益，正是戶籍制度改革的難點所在。

（五）加快推進社會保障城鄉一體化建設。積極研究制定基本醫療保險轉移接續辦法，力促城鎮居民醫療保險和新型農村合作醫療逐步并軌，形成城鄉統一的居民基本醫療保險制度。這將是深化社保領域改革，統籌推進城鄉社保體系建設，解決社保體系建設制度碎片化、群體化分割的又一有力舉措。實施城鄉居民大病保險制度。逐步降低大病醫保參保人員繳費水平，提高其報銷比例。大病醫保與基本醫療保障、醫療救助、健康商業保險以及社會慈善捐助一起，共同構建起保障人民群眾健康的多層次醫療保障體系。在基本養老保險方面，建立了統一的城鄉居民基本養老保險制度；建立了城鄉居民養老保險和城鎮職工養老保險雙向轉移制度。大力破除碎片化，逐步實現社保體系城鄉二元制到城鄉統籌的根本轉變。在城鄉社會救助一體化方面，隨著城鄉經濟發展差距的逐步縮小，應當消除社會救助制度的戶籍差異。城市居民最低生活保障制度與農村居民最低生活保障制度實現并軌，形成城鄉居民最低生活保障制度，擇機逐步擴展到城鄉社會救助項目的醫療救助、教育救助、災害救助、住房救助和司法援助等項目，最終形成城鄉社會救助的一體化。