山西新型城鎮化發展存在的體制機制障礙分析

摘 要：城鎮化是伴隨工業文明發展，非農產業不斷在城鎮集聚、農村人口不斷向城鎮集中的一種自然歷史過程。當前，山西正大力推進新型城鎮化發展，系統認識、深入分析其中存在的機制障礙就顯得尤為迫切。文章重點從城市行政管理體制、戶籍制度、城鄉“二元化”公共服務體制、土地管理制度、規劃體制以及財稅體制等六個方面進行了剖析。

關鍵詞：山西省 新型城鎮化 體制機制 障礙

中圖分類號：F293

文獻標識碼：A

文章編號：1004-4914（2015）08-172-02

城鎮化是伴隨著工業文明發展，非農產業不斷在城鎮集聚、農村人口不斷向城鎮集中，從而使城鎮數量增加，城鎮規模不斷擴大的一種自然歷史過程，是人類經濟社會發展的客觀趨勢，是國家現代化的重要標志。2014年3月，國家發布了《國家新型城鎮化規劃（2014-2020年）》。國家新型城鎮化規劃從城鎮化水平和質量、城鎮化格局、城市發展模式、城市生活和城鎮化體制機制等五個方面提出了發展目標。與此同時，山西也按照黨中央、國務院的統一安排部署，深入推進山西省新型城鎮化，并于2015年6月，出臺了《山西省新型城鎮化規劃（2015—2020年）》（以下簡稱《規劃》）。山西省在規劃中提出，到2020年，山西常住人口城鎮化率達到60%以上，戶籍人口城鎮化率達到43%，同時，還要實現350萬左右農業轉移人口和其他常住人口在城鎮落戶等一系列發展目標。

面對《規劃》提出的一系列發展目標，當前，我們首要的任務是理清新型城鎮化發展過程中存在的體制機制障礙，并充分利用好山西省轉型綜改區先行先試的最大政策逐一破解發展過程中的障礙，努力使山西省走上一條以人為本、城鄉一體、高效集約、綠色低碳的新型城鎮化道路。

一、山西新型城鎮化發展的體制機制障礙分析

資源配置的行政管理體制、戶籍制度所隱含的城鄉二元化公共服務體制等體制機制障礙，既是城鎮化過程中一系列問題存在的原因，又是持續、健康、平穩地推進城鎮化必須解決的深層次矛盾和困難。概括講，影響山西城鎮化的體制機制障礙主要有：

1.等級化城市行政管理體制制約了“中國特色城鎮化道路”的暢通。我國在推進城鎮化進程中，明確提出了“大城市、中小城市和小城鎮協調發展”的中國特色城鎮化道路，這條道路可以有效避免西方發達國家和市場化發展中國家“極端大城市化”的城市化道路的弊端，是完全符合我國實際、十分難能可貴的。但是，我國等級化的城市行政管理體制，使得較高行政級別的城市往往擁有更大的權力和政策資源，從而在招商引資、發展產業等方面的競爭中具有更大的權力優勢，擠占了中小城市發展的經濟和政策資源，制約了中小城市的發展。各種資源向高等級城市集中的現象，不利于不同城市之間公平競爭，更不利于中小城市發展壯大，制約了“中國特色城鎮化道路”的暢通。

2.審批制的戶籍制度決定了城鎮化模式的“特殊性”。從“農民市民化”角度看，有兩種模式，一種是“農民主導型”，這是國際上大多數國家的城鎮化模式;另一種模式是“政府主導型”，即農民不是自然融入而是被接納、被市民化。這又有兩種形態，一是農民已進入城市如農民工但要轉化為市民卻需政府的審批，二是農民尚不具備市民化的條件，但卻因政府土地城市化而被“市民化”。這正是我國的城鎮化模式。城鎮化是自然的歷史進程，是人類社會進步文明的標志，伴隨著各類生產要素向城市集聚的農村城市化進程，農民本該自然融入城市，成為城市的“市民”。然而，在我國這一自然的進程被人為割裂。“政府主導型”城鎮化的基本工具，就是審批制的戶籍制度。戶籍制本無可厚非，問題在于“審批制”。在我國，戶籍審批制具有兩大特點，其一是強制性，戶籍管理部門是具有強制力的公安機關而非具有服務力的民政部門;其二是指標化層級管制，層層下指標，一年能有多少農民“市民化”，完全受指標制約，無視農民市民化、農村城鎮化的自然進程。

3.城鄉“二元化”公共服務體制影響了人口城鎮化與土地城鎮化同步。靠戶籍制度分割城鄉居民身份，其隱含的是巨大差異的“城鄉二元公共服務體制”。因此，農民市民化會給城市政府增加巨大的公共服務支出，這是中國特色的城市化成本，這也是導致“人口城鎮化”滯后于“土地城鎮化”的原因所在。據《山西統計年鑒》（2014）顯示，2013年，山西省城鎮人口已經超過1909.38萬，城鎮化率達到52.6%，但是擁有城鎮戶籍并享有公共福利的人口僅占35%左右，約三分之一實際居住在城鎮而沒有當地戶籍的人口，不能享有戶籍人口所享有的醫療衛生、教育及其他公共福利。

4.一系列土地管理制度障礙制約了城鎮化的健康有序推進。影響城鎮化的土地管理制度障礙存在諸多方面，比如土地的所有權制度、土地所有權轉換機制、土地所有權補償機制、土地的收益分配制度、土地市場化機制等，其中最突出的是集體、國有土地使用性質的規定和農村土地轉化為城市土地、集體所有土地轉化為國有土地過程中的一系列合法不合理制度。這些制度，既是城鎮化的動力源泉，卻又是城鎮化無序發展的根源。建國以來經濟社會發展的動力源泉，工業化靠的是工農業產品價格剪刀差實現了原始積累，而城鎮化則主要靠的是集體、國有土地的價格差解決建設的資金“瓶頸”問題。這對城鎮化健康有序發展產生了兩方面的負面影響：一是超自然地把農民由“有產者”變成了“無產者”，或影響了農民市民化的能力，也影響了農民融入城市的動力;二是人為加速了城鎮化進程，割斷了產業演進的內在邏輯關系，造成城市產業空洞化，影響進城農民獲得穩定就業機會。這樣的城鎮化是不可持續的。

5.規劃體制不健全及日趨軟化制約了城鎮品質的提升。受現行規劃體系部門分割、城鄉分割問題影響，城鎮規劃、國土空間規劃、城鎮體系規劃、土地利用規劃之間存在缺失和不銜接的現象，嚴重妨礙了城鎮總體規劃的科學性和協調性，從而導致了城郊結合部建設混亂，產生城市公共基礎設施建設不足以及“城市郊區病”等現象。城鎮規劃體系不完善，一定程度上導致區域城鎮空間布局混亂和城市無序競爭的局面。規劃科學性不強、前瞻性不足，缺少空間布局和產業支撐的統籌考慮，不注重城市生態系統內部各種結構要素的均衡協調發展，影響了對資源的合理利用;規劃水平不高、深度不夠，影響了其指導和調控作用的發揮。甚至一些規劃編制貪大求全、盲目攀比，超越資源、環境、經濟承受能力和群眾的實際需要。規劃過軟，執行的剛性不足，缺乏有效的監督機制和問責機制，修編和調整程序不規范，規劃內容朝令夕改，一屆政府一個規劃思路，行政權大于規劃權，規劃的權威性和強制性受到挑戰。

6.財稅體制不合理影響了大中小城市和小城鎮產業結構的優化。推進城鎮化建設，需要大量的資金投入。然而，現行的以分稅制、事權與財權脫節為主要特征的財稅體制，嚴重制約了城市政府的建設能力。財權層層上收，事權層層下放，相當多的城市基層政權限于財政困境，不得不以“經營城市”為名出售土地。近年來，山西省在城市基礎設施建設和運營管理方面的投資在快速增加，僅2014年就投入430億元，但與需求相比仍顯嚴重不足，尤其是小城鎮沒有獨立財政，建制鎮財政缺乏城鎮建設的資金積累，建設水平仍處于小、散、弱狀態。如山西省一些產煤城鎮一直依靠當地煤炭企業的分紅進行城鎮建設，經過煤炭資源整合之后，沒有了這項預算外收入，又沒有其他資金來源，多個規劃好的項目因缺資金一直無法實施。現行的財稅體制，還嚴重影響著城鎮經濟的專業化發展。

二、結論

綜上所述，山西省新型城鎮化要想實現到2020年，常住人口城鎮化率達到60%以上，戶籍人口城鎮化率達到43%的發展目標，就必須下大力氣在等級化城市行政管理體制、審批制的戶籍制度、城鄉“二元化”公共服務體制、土地管理制度、現有規劃體制以及財稅體制等六個方面深化改革，取得實質性突破。對此，筆者認為，今后山西省在行政管理體制方面，賦予市鎮更大的社會管理自主權，并按照經濟總量和管轄人口規模設置行政區規模和管理幅度，并探索性簡化行政層級;在戶籍管理制度方面，應重點改革戶籍登記制度，徹底分離依附在戶籍上的基本公共服務;在公共服務體制方面，首先應樹立重服務輕管制的理念，進一步加大城市公共服務和基礎設施供給力度，逐步擴大公共服務范圍，確保所有城鎮人口保質保量享有醫療、教育、養老等公共服務;在土地管理制度方面，應重點完善農地集體產權制度、農地流轉交易制度和農地征地補償制度;在規劃體制方面，應著重建立城鄉規劃的統籌協調機制，認真做好經濟社會發展規劃、城鄉規劃、土地利用規劃、產業發展規劃和生態環境治理保護規劃“五規合一”的研究與實踐探索工作;在財稅體制方面，應重點完善財政轉移支付制度，重點研究農民市民化成本分擔機制并進一步配置和擴大財源。

參考文獻：

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（作者單位：山西省發展和改革委員會宏觀研究院 山西太原 030002）

[作者簡介：王鵬輝（1986—），男，山西呂梁人，研究生，畢業于蘭州大學哲學與社會學院，現就職于山西省發展和改革委員會宏觀研究院，研究方向：經濟社會管理]（責編：若佳）