高校治安綜合治理體制的歷史變遷與改革思考

劉康富

摘要：本文通過回顧我國高校治安綜合治理體制的歷史，在分析該體制在改革開放初期起到的巨大作用外，認識到目前高校治安綜合治理體制存在運行不順、落實不力的問題，并認為當前的治安綜治體制應兼顧“公平”與“效率”兩方面，改變其“從上而下”的高壓態勢，樹立“從下而上”的決策觀念和“建立合作伙伴關系”的運行模式，以實現高校內部安全管理的法治化、民主化和專業化。

關鍵詞：高校；治安綜合治理；體制

中圖分類號：G642.0 文獻標志碼：A 文章編號：1674-9324（2015）38-0101-04

改革開放以來，我國高校的治安管理體制隨著行政管理體制的改革及校園治安狀況的變化不斷調整，其基本的管理模式納入社會治安綜合治理體系，實施校園治安管理單位負責制和領導責任制。當前，全球治理理論、社區警務理論等為我國社區治理帶來很多有益的啟示：從公平的角度看，多個管轄單位的存在給社區公民以更多的選擇機會；從效率的角度看，個人或者集體可以不依靠公共當局的介入就能夠為自己提供公益物品的生產。通過允許公益物品多個生產者以及可替代的服務提供者存在，這就有可能近似地取得市場競爭的收益。因此，當前高校實施的治安綜合治理體制可以吸收其中的有益成分，優化體制結構與運行機制，達到高校治安的有效科學治理。

一、我國高校治安綜合治理體制的歷史變遷

我國自有近代高等教育起，就開始有了高校治安保衛工作。但因早期的高等教育規模小，在校師生人數少，治安問題不甚突出，并沒有設立專門的治安管理機構。我國高校現行治安保衛工作制度的建立，當在新中國建立后，而隨著我國改革開放政策的實施，高校治安管理體制也發生了根本的變化。

（一）高校治安綜合治理體制的建立與發展（1977年至1994年）

1.1980年《全國經濟文化保衛工作會議紀要》奠定改革開放后單位內部治安保衛工作的制度基礎。面對改革開放的建設需要和嚴峻的社會治安形勢，加強內保工作的呼聲提上了政府議程。1980年1月，公安部召開了全國經濟文化保衛工作會議。明確指出，由于保衛部門擔負的任務越來越繁重，而干部數量比較少，與保衛“四化”的任務不相適應，各地公安機關應適當地充實保衛部門的干部。同時，可以有控制地建立一些公安機構。1980年5月10日，國務院批轉了公安部《全國經濟文化保衛工作會議紀要》，進一步明確了單位內部保衛處、科的性質、任務和權力。于是，1980年以后，高校陸續建立了一批派出所。到1987年，全國有高校派出所40個，公安處1個。1981年，經廣東省政府批準，在中山大學、暨南大學、華南師范學院、華南工學院、華南農學院、中山醫學院、廣州外語學院和廣州中醫學院等8所院校建立校警隊，建警編制共160名。

2.納入社會治安綜合治理體系及參與“嚴打”整治專項行動。隨著社會的改革開放，我國社會及高校治安都面臨了嚴峻的考驗。對此上世紀八十年代開始，我國在文教系統內部開始實施治安綜合治理，推行安全保衛責任制，落實安全防范措施，穩定了內部單位的治安秩序。1983年3月，廣東省公安廳召開全省大專院校保衛工作座談會，決定繼續加強大專院校內部治安的整頓，建立和健全各種形式的安全保衛責任制。1983年12月，全國保衛工作會議召開，會議決定深入開展整頓內部治安秩序，嚴厲打擊嚴重刑事犯罪活動，進一步加強了保衛工作和保衛組織建設。因此，1985年3月23日，公安部發布了《機關、團體、企業、事業單位保衛組織工作細則（試行）》，規定保衛組織是各該單位的職能部門，也是公安機關的基層組織，在本單位和公安機關的雙重領導下開展工作。

3.高校治安保衛工作遭遇體制及法律困境。從1983年始，因高校內保組織具有一定的公安職權，并積極參與了“嚴打”斗爭，一度使高校的刑事案件發案數，特別是重大刑事案件發案數下降，成效顯著。對此，根據1988年由公安部、國家教委、勞動人事部、財政部聯合發出的《關于在部分高等學校設立公安派出所實施辦法的通知》精神，全國有三分之一左右的高校相繼建立了公安機構，與校園安全保衛組織一套人馬兩塊牌子，具有行政執法權。但是，這種在計劃經濟體制下建立的單位內部治安工作制度隨著國家法律制度的健全及依法治國理念的出臺，卻存在“不合法”的成分。如1979年通過的《刑事訴訟法》和1986通過的《治安管理處罰條例》規定，非司法行政機關不得行使刑事偵察權和治安管理權。這讓校園安全保衛組織多年來的合法工作遭遇挑戰，讓高校保衛工作行使查處校園內刑事案件和治安案件的職權在一定程度上失去了法律依據。因此，呼吁改革聲音日漸增多。

（二）高校治安保衛工作的改革（1994年至今）

1.1994年公安部提出的《關于企業事業單位公安機構體制改革意見》拉開內保工作改革的序幕。1993年，公安機構實施警銜制，沒有法定身份的高校公安干警不在授銜之列。1994年，公安部提出《關于企業事業單位公安機構體制改革意見》，從政企、政事分開的原則，要求撤銷高校公安機構。1994年4月，為把公安工作的管理體制逐步理順，國務院下發了《國務院批轉公安部關于企業事業單位公安機構體制改革意見的通知》。明確規定：“對企業事業單位設立的公安機構，應予以撤銷。”文件又規定：“考慮到重點大學的特殊情況，對其已設立的公安派出機構，先維護現狀，暫予保留。”顯然這是一種矛盾的做法。近年來，公安部門先后在上海、武漢、重慶等省市進行了高校公安機構體制改革試點，但由于各種原因，未取得預期效果。2001年，國務院辦公廳又下發了《國務院辦公廳關于抓緊做好企業事業單位公安機構體制工作的通知》督促各省市按時完成機構體制改革任務。2007年，廣東省公安廳按照社區警務的模式，推進建立高校警務室。

2.1997年的《高等學校內部保衛工作規定（試行）》受質疑。1994年公安部提出的《關于企業事業單位公安機構體制改革意見實施辦法》落實后，許多高校公安機構被撤銷，一定程度上造成高校內部治安保衛工作的低迷。對此，1997年2月，國家教委制定了《高等學校內部保衛工作規定（試行）》，以彌補改革造成的陣痛，但備受質疑。有學者提出：“《試行》只是教育部的部門立法，屬于行政規章，對公安機關根本沒有約束力，他們不指導、監督高校內部保衛工作，也不會有什么約束。”

3.人大代表呼吁建立《校園安全法》。因高校治安管理體制改革的躊躇不前，高校治安狀況也受到了消極影響，并引起了公眾的關注。不少人大代表通過立法建議途徑向人大提交相關議案。如2001年“兩會”期間，九屆全國人大代表陳大鵬向大會提出議案：為了切實保護各級各類學校和師生的安全，要盡快制定《校園安全法》。對此，以中國高教保衛學會為首的民間組織開展了相關研究工作，并向人大代表呼吁建議制訂和完善校園安全的法律法規。近幾年來，雖然每年都有數百名全國人大代表提議案，呼吁制訂校園安全法，但仍有不同意見，有關立法活動也未見分曉。2004年9月27日，國務院發布了《企業事業單位內部治安保衛條例》，其中規定，“機關、團體的內部治安保衛工作參照本條例的有關規定執行。高等學校治安保衛工作的具體規定由國務院另行制定。”可見，高校校園安全立法事宜還處于觀望與調研階段。

二、高校治安綜合治理的現狀、問題及分析

（一）我國高校治安綜合治理工作現狀

1.具有專門的領導機構和工作機構。在高校實行治安綜合治理，其基本任務就是要在大學黨政領導的統一領導下，學校各部門協調一致，齊抓共管，把師生員工發動起來，運用政治的、經濟的、行政的、法律的、教育的等多種手段，以加強治安保衛工作為重點，積極做好治安防范工作，保障校園穩定。因此，自1991年全國人大頒布了《關于加強社會治安綜合治理的決定》后，高校紛紛建立各級治安綜合治理專門領導機構——治安綜合治理委員會，委員則由校黨辦、校辦、人事、組織、紀檢、保衛等有關單位的負責人組成。同時，治安綜合治理委員會下設綜合治理辦公室，并掛靠校保衛處（科），處理綜合治理工作的日常事務。

2.實施領導責任制和目標管理責任制。為了調動社會各方面力量維護社會治安的積極性，中央治安綜合治理委員會分別于1991年12月25日和1993年11月14日頒布了《關于實行社會治安綜合治理一票否決權制的規定（試行）》和《關于實行社會治安綜合治理領導責任制的若干規定》。對此，高校也依照“誰主管、誰負責”的原則層層落實責任制，實行治安綜合治理的領導責任制和目標管理責任制。同時，1991年12月，中央治安綜合治理委員會還頒布了《關于社會治安綜合治理工作實行“屬地管理”原則的規定》。對此，有些高校除了要與教育主管部門簽訂責任書外，還需與轄區街道辦簽訂相關責任書。

3.建設“平安校園”、“和諧校園”是當前高校治安綜合治理的主要內容。從社會治安綜合治理的發展歷史來看，主要分為四個階段：第一階段，全國范圍內集中“嚴打”階段。這個階段，高校也積極參與相關嚴打活動，大力整治校園治安秩序。第二階段，為社會治安綜合治理工作的重點整治和專項斗爭階段。這一階段，黨中央及時調整“嚴打”戰略，在繼續實施高壓態勢的同時，對局部治安問題進行重點整治和專項打擊。第三階段，落實打防并舉、標本兼治階段。這一階段，針時大、中、小學學生的法制教育和校園周邊環境日益惡化的問題，中央綜治委會同國家教委、司法部下發了《關于進一步加強在校學生法制教育的意見》。中央綜治委多次部署對校園周邊環境的整治斗爭，清理了一批不利于青少年健康成長的歌舞廳、游藝廳等。第四階段，大力加強基層基礎工作階段。為鞏固近幾年來綜合治理的成果，中央決定把社會治安綜合治理的各項措施落實到城鄉基層單位，必須狠抓綜合治理的基層基礎建設。對此，不少地方在上世紀90年代初就逐漸開展創建安全文明小區、治安模范鄉村（鎮）等基層安全創建活動。而在高校，則重點開展“平安校園”創建活動。

（二）高校治安綜合治理存在的問題

1.高校資源開放性、流動性、重要性增強促使校園不穩定因素增多。一直以來，高校因其“象牙塔”的身份與社會相對隔離，同時作為單位的功能也相對齊全，治安問題也相對一般。但近年來，隨著我國高等教育事業的高速發展、高校社會服務職能的深化及辦學主體的多元化，高校治安問題的內涵及外延都發生了變化，高校逐步從社會的邊緣走向社會的中心，安全問題日趨復雜。

2.高校內部保衛組織職能的弱化。社會治安綜合治理的一般理論認為，社會治安綜合治理包括“打擊、防范、教育、管理、建設、改造”等內容，而打擊犯罪是社會治安綜合治理的首要環節。公安機關是社會治安工作的主管部門。同樣地，作為擔負高校社會職能的保衛機構，應為高校治安綜合治理的骨干力量。但事實上，隨著高校保衛工作體制的改革，高校內保組織的轉型，出現了弱化甚至邊緣化的局面。

3.師生參與校園治安綜合治理的積極性不高。高校治安工作的理想狀態應是全體師生員工都積極參與，形成群防群治的局面。然而在事實上，師生員工不僅欠缺參與的熱情和動因，而且欠缺參與的渠道和機制。高校治安綜合治理開展工作的方式單一，且都以行政手段并動員方式進行，滿足不了師生自行開展治安防范個性化、多元化的需求。如2005年廣州某學院學生成立反搶隊，雖然學生有參與的熱情與動因，也受到公眾的好評，但因為沒有整體氣候及正確引導，只能是曇花一現。究其原因，有學者認為，“這個群體有點像民間團體或社團的雛形，比較松散，但有個優點，各成員具有維護社會治安的積極性，必須值得肯定。但因為該群體在治安管理這方面，缺乏經驗、理論知識，往往事倍功半，甚至‘半也達不到，還會無功而返。何況，這類群體還沒有執法權，如果強行執法，容易侵犯其他人的權益，嚴重一點，可能導致一系列社會問題，比如形成‘幫派等。政府不能忽視引導”。

4.高校治安綜合治理管理責任制難以落實。社會治安綜合治理工作的基本要求是：第一，各級黨委和政府都要把綜合治理擺上重要議事日程。第二，將各項綜合治理工作納入法制軌道。第三，各部門、各單位齊抓共管，形成“誰主管誰負責”的局面。第四，把社會治安綜合治理的各項措施落實到城鄉基層單位。對此，中央綜治委頒布了《中央社會治安綜合治理委員會關于實行社會治安綜合治理一票否決權制的規定（試行）》和《關于實行社會治安綜合治理領導責任制的若干規定》，以推進此項工作的落實，但問題依然。有的對社會治安綜合治理實行‘屬地管理、‘誰主管誰負責等原則執行不認真。有的地方甚至削弱綜治機構，抽回群防人”。在高校方面，也存在類似問題。如中央社會治安綜合治理委員會等部門關于深化學校治安綜合治理工作意見強調：“一、要加強領導，堅持‘屬地管理原則，切實維護好學校及其周邊地區治安秩序；二學校要建立健全并認真落實治安綜合治理責任制。”由此可見，雖有責任制，但很難落實。究其原因：一是多頭管理；二是現代大學制度與綜合治理體制存在分歧。但社會治安綜合治理責任制要求層層落實責任，要求行政體系的順暢，要求政令一步到位。

（三）高校治安綜合治理問題的實質與特征

1.傳統高校治安綜合治理的實質與特征。一是計劃經濟色彩仍然較重。二是仍然是以行政手段為行動保證。目前，高校治安綜合治理主要通過學校黨委的權威來協調，調度各種治安工作資源。三是仍然是以單位身份制為運轉前提。身份制（如戶籍制度、單位制度等）是傳統社會治安綜合治理體制有效運作的一個重要基礎，是能夠有效發動和依靠普通公眾參與社會治安綜合治理的重要前提條件。

2.當前高校管理體制的特征。一是高等辦學模式朝著適應社會主義市場經濟體制的方向發展。二是高校內部治理結構的多元化與復雜化。三是高校的單位特性逐漸淡漠。

由此可以看出，在治安解決機制上，因高校管理體制的改變，傳統的綜合治理機制也出現了不適應的狀況，必須進行改革和轉型。

三、高校治安綜合治理的創新思考與優化建議

（一）高校治安綜合治理理念的創新與優化

1.從服務政府到服務民眾。從高校治安綜合治理觀的哲學層面來說，其核心觀念在強調系統工程的同時，也強調群眾參與的重要性，強調群防群治。但從實踐來看，高校治安問題并沒有根本解決，師生參與程度不高。美國社區警務在強調師生參與的同時，更強調安全機構的主動服務，尤其服務于師生的個人。可見，我們應以服務每一個高校成員的安全需求為目標。

2.從規模經營到精細化管理。實踐來看，高校治安綜合治理工作強調的是系統工程，教育主管部門、轄區地方政府都希望通過構建龐大的工作體系和煩瑣的工作程序，達到大一統的工作目的。從觀念上來說，其理論根源是認為規模經營能出績效。這就需要掌握全面客觀的信息、需要建立專門機關與社區的伙伴關系，需要更多的直接的服務。否則，單純的打擊與偵察、單純的僵化模式、過多的間接服務，都很容易成為規模與信息的囚徒，不能滿足社會治安的多樣化與專業化的需求。

3.從“綜合”到“治理”。從我國高校治安保衛工作的歷史及近期改革的實踐來看，我們一直在找尋一種可以“壟斷”整個高校治安解決機制的模范方式，尋找一個既具有執法權，又兼備社會服務等綜合功能的高校內部公安保衛機構。總之都是在“綜合”上做文章。因此，我們看到治安綜合治理總以“嚴打”斗爭、專項整治運動的姿態示人。這種“大生產運動”的革命模式無疑對“非常態”的治安問題有著霎時滅火的功效，但對“常態”的治安問題卻作用甚微。社區警務理論是西方警務革命的經驗總結，他們是在經歷“科技強警”、“著重打擊”等方法后得出的解決治安問題的有效途徑。對我們而言，其成功的實踐經驗，其強調的“與社區建立伙伴關系”、“重于解決問題”和“平等互惠、和平治理”等理念對我們優化現行治安綜合治理的體制有著積極的指導意義。

（二）高校治安綜合治理組織功能的優化

1.優化高校治安綜合治理委員會的功能。從本來的角度而言，大學治安綜合治理委員會應是高校治安工作的最高決策機構，而治安綜合治理辦公室則是協調與執行機構。但實際上，前者只能在學校規章制度的范圍內做出相關校園治安綜合治理的決策，而綜治辦實際上已成為一個管“閑事”的部門。究其原因，高校治安治理工作是社會治安工作的一部分，學校的治安決策機構并不能履行維護社會治安的相關職能。同時，在綜治辦與學校保衛部門的功能界定上也存在模糊性。因此，首先，為了實現大學治安綜合治理委員會的本屬功能，發揮其在校園治安治理工作的決策功能，必須擴大學校治安綜合治理委員會的成員，讓社區警務室、駐校物業公司及師生代表、業主代表參與大學治安綜合治理委員會。其次，進一步規范和明確學校治安綜合治理辦公室的職能，落實綜治辦的協調和執行職能，增強其對校園治安綜合治理的宏觀調控能力。

2.優化高校內保組織的功能。在高校治安綜合治理的責任體系中，高校內保組織除了需要承擔校園內部的治安管理責任外，還承擔著維護社會治安的部分職能，這與權力與義務統一的原則相背離。目前，高校治安保衛機構改革還在嘗試中，其歸結點在于“執法權”的歸屬。但無論如何，高校治安綜合治理工作必須要有具備執法權的打擊力量的參與，必須要有執法權的骨干力量的牽頭。在此前提下，立法機關或政府機關可通過多樣化的建制方式授予高校有關組織以不同的治安管理權力。

3.明確各種治理主體的職能。（1）理清高校各類治安管理組織的關系。必須以社區治安防范與服務工作為中心，加強社區警務戰略的實施，形成高校治安防范工作的合力。（2）建立大學章程，理清大學與政府、大學內部各種治理主體在治安綜合治理工作上的關系。通過建立大學章程，明確二級院系參與治安綜合治理的職責與權力，明確學術權力與行政權力的關系，明確師生參與治安綜合治理的權力與義務，在學校內部真正建立群防群治的治理局面。這樣，就可以避免治安綜合治理工作者的業余化與兼職化。

（三）高校治安綜合治理方式的優化

1.加強安全管理法制建設，確保依法治理。在轉型時期，高校治安綜合治理組織關系需要調整，而其前提是各參與主體必須依法明確各自職權與責任，各治理主體建立明確的分工與協作關系。尤其在對待高校資源使用性質的關鍵問題上，在市場化改革過程，如何避免高校資源的流失，如何規范高校資源的使用，如何打擊對高校資源非法使用的行為，如何履行高校穩定的社會責任，這都是高校社會服務職能能否深化、高校創新發展能否實現、高校能否適應全球化競爭的關鍵。

2.加強校園治理民主建設，確保公眾參與。在社會治安綜合治理及社區警務的比較中，兩者都提及公眾參與的問題。但相對而言，社會治安綜合治理更多的是發動群眾參與的機制。而社區警務則希望公眾對于官方如何管理自己有發言權，是讓公眾參與警務工作。這需要建立相關的渠道與機制。因此，可借鑒社區警務戰略的運作方式，在高校內成立機構咨詢委員會，讓師生員工通過這一組織定期與內保組織及相關決策者進行會談，就治安部門的整體政策、工作重點、難點等提供意見和建議。同時，治安綜合治理委員會還可以通過社區調查的方式，獲取師生員工對相關決策的意見。再次，治安管理機構還應當對社區成員的意見進行持續的跟進和反饋，不僅承認公眾在社區警務中的重要作用，也會使他們更加投入到社區警務工作中。

3.加強安全管理隊伍建設，確保專業管理。美國校園警察制度對校園警察有嚴格的考核制度、培訓制度、準入制度，同時還有專業的技防措施，較大的經費投入，這都是專業化建設的需要。然而，在高校治安保衛工作的歷史中，工作及隊伍的專業化建設都是薄弱環節，這也在一定程度上影響高校治安綜合治理的實施。高校要實現治安綜合治理的目標，除了要進一步強化安全管理力度外，還要構建嚴格、科學、規范的安全防范隊伍，切實提升安全管理與服務的專業水平。