農村土地流轉中存在的問題、影響及對策

王建華

摘 要：農地流轉是實現土地適度規模經營的前提條件，但同時也對農村社會發展帶來諸多方面的影響。本文以HJ村為例，在闡述農地流轉發展歷程的基礎上，分析農地流轉對農村社會發展帶來的積極影響，包括提升專業化人力資本、形成多元化經營模式等，并解析農地流轉中存在的問題，例如形成土地精英集團、擴大農戶收入差距以及村集體“尋租”等，最后提出具體的對策。

關鍵詞：農地流轉；專業化人力資本；糧食安全

中圖分類號：F321.1 文獻標志碼：A 文章編號：1008-2697（2015）05-0009-05

根據農業部統計，截至2014年6月底，全國家庭承包經營耕地流轉面積3.8億畝，已占家庭承包耕地總面積的28.8%。黨的十八屆三中全會指出，在堅持和完善最嚴格的耕地保護制度前提下，賦予農民承包地流轉權能，鼓勵承包經營權在公開市場上向專業大戶、家庭農場、農民合作社、農業企業流轉，發展多種形式規模經營。通過土地流轉解決“誰來種地、如何種地”的問題，是發展現代農業生產、推進小規模農業向大規模農業經營的必由之路。然而，隨著土地流轉的加速推進，“非糧化”、“非農化”以及“非效率化”趨勢較為明顯，對糧食安全構成嚴重威脅。另外，由于土地由多數人向少數人進行集中，農戶身份相應發生轉變，打破了原有的農村社會結構，引發新的農村發展問題。本文以HJ村為例，探討土地流轉對農村農業發展帶來的影響，并針對土地流轉中存在的問題提出具體對策。

一、HJ村土地流轉的發展及現狀

HJ村位于JX縣TL鎮東部，距JX縣高新技術開發區大約2公里，人口總數為1000人左右，耕地面積大約900畝，主要以玉米和小麥等糧食作物為主。HJ村農民人均收入居于TL鎮中等水平，非農收入是其主要來源，包括務工、經商等，種糧收入所占比例較小，并且呈逐年下降的態勢。

從土地流轉發展過程來看，HJ村土地流轉主要分為兩個階段：第一階段（2008年前），土地流轉初步發展時期；第二階段（2009年至今），土地流轉迅速發展時期。兩個階段在流轉模式、流轉期限以及流轉對象等方面存在較為明顯的差異。

第一階段，土地流轉初步發展時期，主要特征表現為土地流轉具有較強的自發性，通過非市場手段進行交易。在這一階段，土地流轉的主要對象是農戶親屬或村內其他農戶，流轉雙方主要通過直接面談簽訂土地流轉協議。在土地租金方面，按照每畝糧食產量的一定比例計提租金，一般情況下，土地流轉方收取200斤/畝的糧食作為流轉土地的補償。土地流轉期限相對較短，基本形式是一年一簽，決定土地是否繼續流轉。另外，土地流轉規模較小，流轉方主要是從事商業活動無法從事種植的農戶，所占比例較小，同時，由于農戶承包土地較為分散，流轉地塊也呈現較零碎的特征，難以形成土地規模經營形態。由于流轉雙方的主要目標是避免土地閑置而非盈利，流轉土地主要種植糧食作物。

第二階段，土地流轉迅速發展時期，主要特征表現為土地流轉自愿性較強，通過規范的合同方式簽訂流轉協議。在這一階段，土地流轉的主要對象是村內或村外的種養大戶。首先，土地承包者根據自愿、有償原則，向村委會表達土地流轉意愿，村委會向流轉方傳遞土地流轉信息。然后，在村委會組織下，雙方簽訂土地流轉合同，確定流轉期限、土地租金以及支付方式等。土地流轉期限一般為6年，土地租金大約800元/畝，并規定按照糧食價格變化進行動態調整，租金主要通過現金方式支付，每年支付一次，避免因糧食價格變化過大導致的合同糾紛。土地流轉面積越來越大，截止2013年底，HJ村流轉土地大約300畝，約占耕地面積的1/3。更為重要的是，土地規模經營趨勢較明顯，流轉方主要租賃成片流轉土地，基本放棄零碎的土地流轉的努力。另外，流轉方主要種植林木和蔬菜，糧食種植面積所占比例越來越小，作物種植結構不合理趨勢日益顯著。

二、農地流轉的影響效應及存在問題

（一）積極影響

1.有利于轉換土地的功能屬性，提高土地要素的收益功能。家庭聯產承包責任制的“平分土地”賦予農戶擁有土地的公平權利，同時也為農戶提供穩定的社會保障基礎，成為農戶社保體系的“安全閥”。因此，土地具有較強的保障功能屬性，其收益屬性通常處于次級地位。如果不能使收益屬性大于保障功能，農村土地流轉可能面臨較大阻礙。如果按照每個家庭4個人進行計算，HJ村家庭平均占有土地面積3畝左右，在不扣除自身勞動投入的條件下，除去購買化肥、農藥以及種子等生產資料費用，每畝土地（按種植小麥和玉米計算）可以獲得800元左右的收益，在扣除自身勞動投入的條件下，僅能獲取500元/畝左右的收益。相反，如果農戶把土地向少數農戶流轉，土地租金維持在800元/畝左右，高于農戶自身耕種土地收益，有利于提高土地要素收益功能在土地總收益的比重，促進土地承包權和經營權的分離。

2.有利于改善農戶的時間資源配置，提升農戶專業化人力資本。農戶行為受時間因素的限制，對時間要素進行最合理的配置是家庭行為最大化的必要條件。假設農戶從事農業和非農業兩種活動，擁有農業和非農業兩種技能，在時間要素不變的條件下，農戶總收益取決于農業活動和非農活動之間的時間配置。比較優勢理論認為，應按照比較或相對有效率的原則，把農戶資源配置到各種活動上。如果從事非農活動擁有比較優勢，就應增加對非農活動的投資，通過經驗和學習使非農技能專業化；如果從事農業活動擁有比較優勢，就應增加對農業活動投資使其農業技能專業化。從HJ村土地流轉情況來看，一方面，更多的農戶從農業活動中脫離出來，專心于非農活動，利用經驗和投資提高非農活動技能，例如從事編織袋制作、鋼鐵零售等非農活動，增加非農技能專業化收益，進而型塑非農技能發展的路徑依賴；另一方面，種養農戶主要從事農業活動，包括農產品銷售、種植以及加工等，培育農業活動相關的市場經營和風險意識，型塑農業技能發展的路徑依賴，逐漸向職業農民演化。可以說，土地流轉有利于誘導農戶按比較優勢原則合理配置時間要素，進一步深化農戶技能的專業化分工，提高勞動生產率和時間生產效率。

3.有利于突破單一的家庭經營形式，形成多元化農業經營模式。土地流轉以后，流轉方在勞動力來源、管理方式、資金來源以及產品用途等方面與家庭經營存在根本區別（表1），意味著新的農業經營主體開始逐漸形成，有利于打破單一的家庭經營模式，對發展多元化的農業經營主體具有非常重要的意義。

（二）存在的問題

1.農地流轉有利于形成土地精英集團，可能阻礙村民自治進程的推進。土地流轉的一個直接影響是土地向少數農戶集中，形成依靠土地食利的土地精英。一般情況下，土地數量的多少代表著農戶在村莊的政治地位，擁有較多土地的農戶通常享有較高的政治威望，在村莊治理中具有較強的影響力，如果他們利用其感召力干涉村莊事務，可能阻礙村民自治進程的有序推進。首先，土地精英可能與土地承包農戶形成新的利益聯盟，削弱村民自治制度的治理功能。在簽訂流轉合同以后，流轉雙方以土地流轉關系為核心構建新的農戶群體利益共享機制，任何一方違約都可能損害另一方的利益。因而，他們可能聯合起來操縱選票，選舉符合自身利益的代言人，壟斷村莊事務處理，使民主決策程序和監督制度流于形式，擾亂村民自治制度的順利推進。其次，土地精英與雇傭農戶之間的雇傭關系可能瓦解農戶之間原有的利益體系和關系網絡，形成以雇傭關系為基礎的土地精英—雇傭農戶組織。從HJ村情況來看，土地規模經營雖然釋放了農業勞動力，但同時也擴大了勞動力需求，在繁忙時節流轉方雇傭部分農戶進行耕種、灌溉或拔草等農作活動，并按照一定標準支付報酬，在長期保持雇傭關系的情況下，流轉方可以通過游說、漲工資等方式對雇傭農戶施加影響，使其在村級事務處理中與土地精英利益保持一致，從而使村莊治理失去應有的公平與公正。最后，如果土地精英與村委會聯合起來，村民自治制度可能成為損害農民利益的有力工具。

2.農地流轉可能威脅糧食安全，對農作物結構調整帶來不利影響。從農作物種植情況來看，土地流轉以前，HJ村主要以糧食種植為主，蔬菜和果木等其他作物所占比例不及1%。土地流轉以后，種植作物結構改變較為明顯。HJ村流轉土地共300畝左右，從作物種植情況來看，無花果占土地流轉面積的15%左右，苗木為50%左右，蔬菜為30%左右，糧食種植面積不足5%。在糧食種植技術無法取得突破的條件下，如果糧食需求持續增長，糧食種植面積縮減勢必對糧食安全帶來威脅。另外，從經濟作物結構來看，無花果、蔬菜和苗木等比例失調較嚴重，苗木種植面積過多，種植的無序性及盲目性不僅增加流轉方的市場經營風險，也造成土地資源浪費和地力的過分使用，最終損害農業可持續發展。

3.農地流轉在促進農戶專業化分工的同時，可能擴大農戶之間的貧富差距。從農地流轉與農戶收入差距的關系來看，農地流轉至少在三個方面擴大農戶收入之間的差距：準入歧視效應；逆向補貼效應；收入差別效應。準入歧視是指由于土地規模經營投入較大而限制擁有經營意愿但無經營能力的農戶進入。從HJ村土地流轉情況來看，土地租金按照“每畝土地租金=上一年糧食價格×平均畝產量”的公式計算，2013年HJ村土地流轉價格約為1000元/畝，流轉方承包200畝地需要支付20萬元土地承包費。假設流轉方種植苗木，每畝土地投資1500元/年，需要投資30萬元，承包費和苗木費共需投資50萬元，即農戶必須具備50萬元/年以上的籌資能力才可以進行土地規模經營。從HJ村家庭收入來看，中等收入家庭的年平均收入約為4萬元，在缺乏有效金融市場支持的前提下，依靠自身資金積累的農戶可能面臨嚴重的融資困難。即使擁有經營土地的需求，也可能由于融資能力限制而無法進入農地流轉市場，形成所謂的“準入歧視效應”。其次，農業補貼政策偏向可能形成逆向補貼效應，使農業補貼大部分流入流轉方，形成“救濟富者”的現象。為鼓勵農戶規模經營，政府為土地流轉設計專門的補貼政策和優惠政策。假設政府提供200元/畝/年的土地流轉補貼，流轉方承包200畝土地，平均每年可以獲取4萬元的補貼收入，加上良種補貼、大型機械購置補貼等，流轉方僅依靠政府補貼就可以獲得豐厚的收益。因為土地流轉市場存在“準入歧視效應”，流轉方通常具有較強的融資能力，因而容易形成補償富者的逆向補貼效應，拉大農戶之間的收入差距。最后，人力資本質量是決定農戶收入高低的重要因素。如果將農戶人力資本劃為商業技能（以做生意為主）、技術技能（以手工技術為主）和務工技能（以勞動力為主），從HJ村情況來看，技能差異是導致家庭收入差距擴大的重要來源。以同一年齡階段（40-50歲）的農戶為例，商業技能較高的農戶收入高于技術技能較高的農戶，技術技能較高的農戶高于務工技能較高的農戶。例如，從事橡膠生意的個體戶年均家庭收入可達10萬元以上，而以務工為主的農戶年均收入在3-5萬元之間，兩者存在較大的差距。另外，即使同屬技術技能的農戶群體，擁有不同技術的農戶收入也有著較為顯著的差別。農戶人力資本質量差異與收入差距的關系側面表明，人力資本質量的提高是推進土地流轉的基本保障。

4.村集體在農地流轉過程中可能產生新的“尋租”行為，增加農村土地改革阻力。從HJ村農地流轉程序來看，首先，流轉方向村委會明確表達土地需求，由村委會負責向農戶發布土地需求信息，然后，擁有土地流轉意愿的農戶向村委會提供土地供給信息，包括價格、流轉期限等，最后，在村委會的協調下流轉方和農戶簽訂土地流轉協議。在整個土地流轉過程中，村委會起著信息提供者、談判者以及監督者的作用，特別是作為土地市場供需信息的提供者發揮主導作用。然而，村委會“新的角色”有其內在的局限性：第一，村委會提供農地流轉市場供需信息，無法實現土地供需雙方的直接對話，可能阻礙土地流轉市場發育；第二，在供需雙方信息不對稱的條件下，村委會可能利用擁有的信息優勢“尋租”。例如，村委會可以根據自身利益需求設置供需條件與選擇流轉方，限制土地供需雙方的選擇權利。另外，作為供需信息服務的提供者，村委會可能收取相關費用補償時間和服務成本，增加市場交易成本。根據土地流轉協議相關規定，村委會按土地流轉費用的一定比例提取服務費用。例如，2013年村委會按照200元/畝的標準收取服務費用，占每畝土地流轉費用的20%。這可能進一步增加村委會控制土地流轉供需信息的動力，從而阻礙土地流轉市場發育，構成事實上的“尋租”行為，增加農村土地改革阻力。

5.農地流轉對農田水利設施建管體系提出新的要求，可能引發新的灌溉矛盾。HJ村農田灌溉的主要方式是利用機井泵抽取地下水，通過田間溝渠引流到地塊為農作物提供水源。在這個過程中，完善的灌溉設施系統和充足的地下水資源是提高灌溉效率的基本條件。從HJ村的灌溉管理現狀來看，機灌井、田間溝渠等灌溉設施歸屬集體所有。由于具有較強的公共品性質，基本處于無人管護的狀態，大部分田間溝渠廢棄或被開發為田地，失去輸水功能。由于缺乏嚴格的產權界定和管理制度，地下水資源屬于“無人管理、無償使用”的狀態。農地流轉可能進一步加劇灌溉管理的內在矛盾。首先，農地流轉可能引發灌溉設施使用權的“權利轉移”問題。從產權角度來看，村集體擁有灌溉設施的所有權，農戶擁有使用權。農地流轉以后，流轉方擁有土地使用權，但是，灌溉設施使用權是否隨土地使用權的轉移而發生轉移并未明確界定，如果無法實現灌溉設施使用權轉移，受讓方無權獲得灌溉設施使用權，因而無法使用村集體的灌溉設施。反之，如果灌溉設施使用權隨土地流轉而發生轉移，流轉方應承擔相應的灌溉設施管護費用，否則可能對其他農戶帶來負外部效應。另外，即使受讓方承擔相關的管護費用，由于受作物種類、種植面積等因素影響，受讓方在灌溉設施使用次數、范圍等更大一些，同樣對其他農戶使用灌溉設施帶來不利影響。其次，從地下水資源使用情況來看，農地流轉可能引發新的用水沖突。第一，從種植作物種類來看，受讓方主要種植苗木和蔬菜等需水量較大的作物，水資源使用具有競爭性，一個用戶從水利設施中提取水資源，就會減少其他用水戶從設施中得到的收益。因而，在缺乏嚴格的水權界定和管理制度下，流轉方使用過多的水資源可能影響其他用水戶的用水需求，引發新的用水糾紛。第二，即使界定水權，在流轉方增加用水量的情況下，也可能導致水資源的過度使用，影響水資源的可持續利用，最終損害其他農戶的用水利益。

三、推進農地流轉的對策分析

（一）樹立糧食生產底線和導向思維，確保糧食安全。糧食安全（數量和質量安全）是農業發展的基礎，關系國家的長治久安。確保國家糧食安全需要建立從農戶到政府一體化的糧食安全體制。首先，保障家庭糧食供給安全是國家糧食安全的前提，應積極培育農戶糧食安全意識，劃定家庭糧食供給紅線，防止因追求土地收益最大化而盲目改變土地種植結構的做法。其次，根據區域功能定位需要，合理規劃村莊土地功能用地，既注重推進農業集聚發展，也堅持糧食生產面積的最低標準，強化糧食生產土地供給保障體系。最后，政府應堅持以糧食安全為基礎的農業發展基本政策，鼓勵以糧食生產為主的新型農業經營主體的發展，在此基礎上，協調不同農業經營主體、行業和地區的平衡發展。同時，探索農業補貼與糧食生產掛鉤的政府補貼機制，提高農業補貼精準性、指向性，增加糧食生產者的補貼力度。一方面，在完善糧食直補政策的基礎上，結合糧食最低保護價制度，運用補貼形式建立糧食最低收益保障制度，保證糧食生產的比較收益，調動農戶種糧積極性。另一方面，調整新型農業經營主體的補貼政策，農業補貼向生產糧食的新型農業經營主體傾斜，使種糧收益不低于其它“非糧化”經營收益，牢牢掌握糧食安全的主動權。

（二）積極探索多種形式的土地收益分配制度，提高農戶土地財產收入水平。保護農民的土地財產權益，是促進農民收入穩定增長和縮小收入差距的基礎保障。第一，完善土地確權認證工作，賦予農戶穩定的土地使用權能，強化農戶的土地使用權權益，為土地流轉提供基本保障。第二，積極探索土地經營權入股、土地信托以及合作經營等多種土地流轉模式，建立農民收入增長與土地增值收益分配聯結機制，包括土地保底和按收益分紅、底金+分紅+勞務收入等多種分配方式，在堅持效率優先的基礎上，發揮土地要素參與收入分配的調節功能，在農戶收入與土地增值收益關系中找到平衡和包容。第三，推動相關政策和制度建設，維護農民土地權益，為建立多方兼容的土地增值收益分配制度提供合乎義理的法理基礎。

（三）完善村民自治制度，構建“三權分置”下的村莊治理新體系。首先，尊重農戶在土地流轉中的自由選擇權利，強化農戶作為土地流轉主體的地位。在“所有權—承包權—經營權”的“三權分置”框架下，完善土地確權頒證工作，明確農戶“有保障的承包權”，為土地經營權流轉提供“一張長期使用的可靠契約”，奠定土地流轉市場發育的基礎。其次，合理界定村委會在土地流轉中的參與權，健全村委會的服務職能，強化村委會在制定規則、監督土地用途以及提供公共服務等方面的職責，適應土地流轉下的農村發展新常態。最后，積極吸收新型農業經營主體參與村莊治理，提高村集體的市場經營意識，為村民自治注入新的治理元素，提升村委會在經濟新常態下村莊治理能力。

（四）推進農田水利設施管理制度改革，建立與土地流轉相適應的農田水利設施建管制度。首先，嚴格界定水資源產權，水費收取制度，合理利用水資源。其次，按照“誰投資、誰受益”的原則，鼓勵新型農業經營主體參與農田水利設施建管，協調不同利益相關者之間的沖突。最后，政府積極發揮在農田水利設施建管中的主導地位，瞄準新型農業經營主體，構建政府、新型農業經營主體與農戶三者結合的合作機制，提高農田水利設施監管水平。

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（責任編輯：肖訓生）