黑龍江省國有農場深化體制改革的問題及建議

張宇梁

[摘 要] 自北大荒進行大規模開發以來，黑龍江省跟隨著國家國有農場改制大潮，先后實行了家庭聯產責任承包制，國有農場社會管理職能下放到縣等措施，目前黑龍江墾區已經成為我國耕地規模最大、現代化程度最高、綜合能力最強的商品糧基地。但在改革中也存在改革成本過高、利益分配不均、權力尋租盛行、治理結構混等問題。對此，應強化上層機制設計，加大改革投入力度，加快農場混合所有制經濟建設，引入市場競爭機制，依法行政，加強法律監督。

[關鍵詞] 黑龍江省；國有農場；體制改革；問題及建議

[中圖分類號] F270 [文獻標識碼] B

一、黑龍江省國有農場發展現狀及改革進程

（一）黑龍江省國有農場發展現狀

黑龍江省國有農場是由黑龍江省農墾系統所管理，主要以糧食產品以及畜牧業產品為生產經營對象，生產資料歸全民所有的國有農業經濟組織。

1947年，為鞏固解放區的根據地，并為前線提供牢固的后勤保障，中共派遣了大批部隊與干部北上黑龍江地區，會同當地政府，創建了寧安、趙光等國有農場，成為了黑龍江省國有農場建設與發展的開端。20世紀50年代中后期，為支援北大荒建設，王震將軍帶領10萬多轉業官兵來到黑龍江省，開始了北大荒第一次大規模的開發與建設，并相繼成立組建了東北農墾總局、黑龍江建設兵團和黑龍江省國營農場總局。1997年改稱黑龍江省農墾總局，省內國有農場由其統一管理。

自1955年北大荒進行大規模開發以來，經過60多年的開發建設，黑龍江墾區已經成為我國耕地規模最大、現代化程度最高、綜合生產能力最強的商品糧基地和糧食戰略儲備基地。到2014年黑龍江省墾區已累計生產糧食3283.4億公斤，累計向國家交售商品糧2631.7億公斤，目前糧食綜合生產能力達到450億斤，提供商品糧400億斤，可保證1.2億城鎮人口一年的口糧供應，為國家糧食安全提供了重要的保障。

（二）黑龍江省國有農場改革進程

黑龍江省國有農場作為計劃經濟的產物，曾經為我國成立初期薄弱農業的振興、全國人民的溫飽問題與維護社會穩定做出了無可替代的巨大貢獻。改革開放之前，各個農場完全遵循著國有企業的運行模式，有盈利上交國家，虧損由國家補貼。農場職工被分配在各個國有農場及下屬生產隊里，由農場統一發放工資。這種完全由國家控制的農業經濟體不可避免地陷入計劃經濟固有的效率缺失的狀態，造成生產力低下，人民生活水平提高幅度有限。

1978年改革開放以后，其他各省都先后實行了家庭聯產責任承包制，黑龍江省墾區也在1983年嘗試實行了小范圍的家庭聯產承包制，初步解決了農業生產效率低下的問題。但由于停止向農場職工發工資以及承包費用過高等問題，改革在黑龍江省并不是很順暢，直到2002年土地承包制才在黑龍江墾區農場全部落實到戶，基本實現了“四到戶，兩自理”，即通過承包租賃的方式把土地使用權明確到戶、農機到戶、核算到戶、盈虧風險責任到戶；家庭農場生產費和生活費全部自理。但是改革并不徹底，黑龍江省國有農場依然保留濃厚的計劃經濟色彩。

在這之后，黑龍江省也跟隨著國家國有農場改制大潮，產生過幾次改革方案，比如國有農場社會管理職能下放到縣、農場劃到國有控股公司中進行上市并實行內部政企分開、加快墾區司法、衛生、教育等改革與下放等措施，但是其社企不分，政府定位不明，國有農場管理缺陷等問題仍不能得到很好的解決。2000年到2014年間，公有和非公有經濟結構從59.8%：40.2%變為60.1%：39.9%，其中第一產業的公有和非公有經濟從75.5%：24.5%變為80.7%：19.3%，可以看出農場的所有制結構基本沒有發生改變，改革的成效并沒有在表面上凸顯出來。

二、黑龍江省國有農場深化體制改革中存在的問題

（一）改革成本過高，利益分配不均

農業關系國家經濟的命脈以及國有農場地位的特殊性與歷史性，糧食的生產與銷售一直由國家所控制，其體制上的控制也一直比較嚴格，因此與處于改革風口浪尖上的國有工業企業相比，國有農場在國企改革的整體體系中一直處于“后一批次”的隊伍中，國家所給予的經濟扶持與政策扶持都略顯單薄，再加上國家政策所特有的時效性與間斷性特點，（也就是過了政策剛頒布時的熱潮，之后的配套跟進政策落實不到位，使得改革后勁不足，沒有達到預期效果，從而改革沒有了下文）所以體制改革一直沒有在國有農場中順利地開展。由于這種政策邊緣化的緣故，黑龍江省國有農場改革所必需的投入也因此打了折扣，這就在國家財政支持方面加深了改革的困難。

而與此成為鮮明對比的是國有農場體制改革所需的巨大成本。在國有農場進行政企分離的過程中，彌補管理層利益受損、解決社企分離過程中員工待遇問題、安置農場職工以及解決其醫療衛生養老問題等，都需要投入極大的財政資金補貼。而實際上由于委托代理關系形成的信息不對稱問題，使得改革投入資金在分配上出現極大的不公，下層職工的權益被忽視，農工的收入與福利待遇增長有限，改革成本基本上都落到了下層群眾身上。

（二）權力尋租盛行，治理結構混亂

國有農場作為國有企業，其所有權歸全體國民所有，農場管理者本質上是受全體國民委托代之管理農場的代理人，以獲得勞動回報為目的，但由于存在代理風險，國有農場所有者有權對管理者進行監督，以防管理者利用信息不對稱以及管理之便侵占和損害所有者的利益。由于國有農場地域性的特點，國家為降低管理成本，減少農場和政府之間的內耗，而賦予了國有農場政府職能，黑龍江省國有農場統一為農墾總局管理。因此黑龍江省農墾總局相當于一個小政府，并不在省政府的管轄之內。這種獨立出來的政權機構缺乏有效的監督監管機制，導致權力尋租問題頻頻發生。國有農場內部治理結構同樣混亂，其根源是權責不分和托管鏈太長，造成共同區域過大。

（三）改革動機不足，改革目標不明endprint

體制改革一般具有明確的目的性，改革的強烈動機促使不合理的體制進行自我完善與修復，或人為主觀上進行徹底的翻新與改造。根據制度變遷理論的闡述，從深層次看，每一次制度的變革都與制度內部矛盾的激化息息相關，矛盾越是深刻越能誘發制度的變革。而從表面上來講，制度變革的主要原因就是為了相對節約交易費用、減少交易成本與提高制度效益。因此簡單來說，每一次改革的動機都與效率的高低和利益分配是否公平有關。因此效益越高的農場，改革進行的越是緩慢，矛盾越突出。

黑龍江墾區地處世界僅有的三大黑土帶之一，全年光照充足水資源豐富，且很少遭遇自然災害的侵襲，可以說黑龍江省發展農業有其得天獨厚的區位優勢和資源優勢。黑龍江省國有農場憑借其自然優勢，彌補了農場體制上的缺陷，即使體制再混亂、農民生產技術再落后，國有農場總體上卻是盈利的，農戶一般遇不到虧損的問題。下層農戶沒有收益上的困境，上層管理者沒有財政上的壓力，這樣就導了致體制變革上動機的缺失，也就是人們在意識上缺乏進行改革的目標與激勵。底層民眾的改革訴求不積極，也就成為國家對黑龍江省國有農場體制改革的不重視的重要原因。

三、深化國有農場改革的建議

（一）強化上層機制設計，加大改革投入力度

體制改革需要花費巨大的經濟成本與社會成本，單靠國有農場自身資金實力是無法完成體制改革重任的。國家對不同行業進行國企改革的重視程度不同，給予各地方的政策與資金投入也并不平等，是造成黑龍江省國有農場改革遲遲不往前推進的根本原因。這就要求國家應針對黑龍江省國有農場的突出問題，成立專門的改革小組，提供持續不間斷的改革方案與意見，以強化政策的連續性和貫徹落實的可靠程度，并加大財政方面的支持力度，緩解國有農場各層面的改革阻力。

（二）加快農場混合所有制經濟建設，引入市場競爭機制

計劃經濟色彩濃厚是黑龍江省國有農場發展進度緩慢的一大弊端，要想加快國企改革進度，必須引進更加自由開放的市場經濟模式來調節計劃經濟陳舊落后的發展方式。但由于國家在考慮到糧食安全而不肯完全放開農場的自由競爭市場環境，所以需要加大混合所有制經濟的發展力度，使國有農場全方位引進外來資本。這不僅能夠有效的解決改革資金缺乏問題，而且有利于改變不合理的產權制度，為國有農場的發展注入新鮮血液。

（三）依法行政，加強法律監督

對于管理層的權力尋租問題，不僅是黑龍江省，而是整個國家，甚至在世界上都是一個棘手的難題。只有加強法律監督，提高人民的法律意識，才能提高官員尋租的成本，減少權力尋租發生的概率。只有在官員選拔上更加注重道德品質的因素，才能從根源上減少貪污腐敗現象的發生。因此，依法治國、依法行政是加快黑龍江省國有農場國企改革的重要法律約束依據。

[參 考 文 獻]

[1]唐正星.國有農場制度變遷[J].理論探討，2009（10）：104-107

[2]李萬奎.關于國有農場政企分開問題的思考[J].中國農墾，2011（1）：37-38

[3]李高峰，張襄棣.關于推進黑龍江省地方國有農場分離辦社會職能改革的思考與探索[J].2014（3）：21-22

[責任編輯：劉玉梅]endprint