基層檢察參與禁毒治理的路徑分析

張文燕

內容摘要：我國毒品犯罪上升的勢頭未能得到根本遏制，毒品加速蔓延、毒品犯罪高發多發，禁毒治理任務艱巨。基層檢察機關如何發揮檢察職能參與禁毒治理是當務之急。本文試圖以基層檢察參與禁毒治理的應然與實然入手，圍繞基層檢察機關參與禁毒治理的職能定位和參與原則展開，從執法辦案、法律監督和檢察服務等角度探索基層檢察機關推進禁毒治理的對策。

關鍵詞：基層檢察 禁毒治理 執法辦案 法律監督

當前，我國毒品犯罪形勢嚴峻，毒品犯罪上升的勢頭未能得到根本遏制，毒品加速蔓延、毒品犯罪高發多發，禁毒治理任務艱巨。習近平總書記在2015年6月26日國際禁毒日到來之際，對禁毒工作作重要指示，其強調，要強化重點治理，嚴厲打擊各類毒品犯罪活動，堅持源頭治理、系統治理、綜合治理、依法治理，最大限度減少毒品的社會危害。在新形勢下，檢察機關特別是基層檢察院如何充分發揮檢察職能打擊毒品犯罪參與禁毒治理，是當務之急。

一、價值聚焦：基層檢察參與禁毒治理的應然與實然

（一）新時期禁毒治理的嚴峻形勢

毒品問題是一個嚴峻的社會問題，社會關注度高，事關民眾幸福安康和社會和諧穩定。據統計，2014年全國共破獲毒品犯罪案件14.6萬起，抓獲犯罪嫌疑人16.9萬名，繳獲毒品69噸，同比上升85.5%、92.2%和44.9%。2014年全國累計登記吸毒人員295.5萬名，比2008年增長1.57倍。[1]而實際吸毒人數超過1400萬，吸毒人員呈現“低齡化”、“多元化”趨勢，毒品種類多樣化，以冰毒為代表的合成毒品取代海洛因等傳統毒品成為毒品主流。合成毒品制造工藝程序比較簡單，生產周期短，生產制作比較隱蔽，不容易發現和查處，以制販合成毒品為主流的犯罪迅猛增長。毒品犯罪，勢頭仍未根本遏制，禁毒治理形勢嚴峻。禁毒治理以社會縣域單元開展?；鶎訖z察是縣域國家檢察權的載體，是檢察權作為國家權力向社會滲透的地方中介。禁毒法律的正確實施需要常規性、程序化的檢察監督來實現，而基層檢察正是實現此的實體程序載體。禁毒治理的現實緊迫性需要基層檢察參與禁毒治理完成禁毒使命。

（二）基層檢察參與禁毒治理的必要性

基層檢察參與禁毒治理是依法行使檢察權、順應社會治理多元化的必然要求。禁毒治理是社會治理的組成部分，其具有社會治理固有的互動性、多元性和創新性等特點。社會治理的多元性意味著，社會事務將從政府單一中心的管理轉變為各種社會力量包括政府參與的多中心治理。禁毒治理是各種社會力量共同參與的多中心治理，需要各部門、組織等相互配合共同完成。檢察機關作為依法打擊和預防刑事犯罪的重要職能部門，檢察機關依法行使檢察權，打擊毒品犯罪保障禁毒法律正確實施，促進民眾對禁毒法律的自覺遵守，其參與禁毒治理是順應了社會治理多元化的要求。再者，基層檢察參與禁毒治理是提升檢察公信力的必然要求。檢察公信力是社會公眾對檢察機關的執法情況、檢察人員狀況的滿意程度、信任程度和認可程度的主觀評價，其核心在于社會公眾對檢察機關履職的信任和心理認同。毒品危害猛于虎，公眾關注度高，基層檢察機關作為與公眾最近的檢察單元，依法參與禁毒治理，能夠有效拉近與公眾的距離，提升檢察機關在公眾心中的形象，進而提升檢察公信力。

二、職能定位：基層檢察參與毒品治理的法律維度

（一）基層檢察參與禁毒治理的職能定位

實踐中由于檢察主體身份的特殊性和職能的多重性，對檢察機關在禁毒治理中的定位與作用認識模糊，進而方向不明或較少參與，難以取得理想工作效果。因此，基層檢察在參與禁毒治理中應首先明確職能定位，才能有效回應禁毒治理對檢察工作的實際需求，實現檢察職能與禁毒治理的有效契合。首先，應在認識上明確檢察機關在禁毒治理中的地位與作用。基層檢察在禁毒治理中是推動者的角色，檢察機關不是禁毒治理的領導者、組織者，更多的是間接性參與，不能越俎代庖。第二，依法履職嚴厲打擊毒品犯罪是檢察機關參與禁毒治理的核心。檢察機關通過打擊犯罪履行其保障刑法正確實施的職責，通過對刑事批捕、審查起訴、提起公訴等職能的行使，明確檢察機關作為國家公益代表對毒品犯罪的基本態度和準則指引，在法律維度內指引公安機關依法查處毒品犯罪的方向和符合法律規定的證據要則，使毒品犯罪嫌疑人依法被刑事追究，毒品犯罪被有效遏制。第三，強化法律監督是基層檢察參與禁毒治理的有效途徑。檢察機關在社會治理中所體現的社會性、政治性和法治性特征，要求檢察機關更多地承擔起服務社會、服務大局、服務法治的社會責任、法治責任和政治責任。法律監督是檢察機關的基本履職方式，也是一種特殊的兼具法律治理與社會治理方式。社會對檢察機關最迫切的需求在于借助法律監督力量來實現依法管理，故檢察機關參與禁毒治理的有效途徑在于法律監督。

（二）參與禁毒治理應堅持的基本原則

基層檢察參與禁毒治理的職能定位決定了其參與治理過程中應當遵循法制原則、以執法辦案為中心原則和協同治理原則等。首先，應堅持法定原則。法定原則，即“正確執行法律、嚴格依法辦事原則”，指檢察機關的一切活動必須以法律為根據，以維護法制為使命。檢察活動的法制原則包含兩個方面的意義：其一是檢察機關以維護法制為使命，一切檢察活動都應當體現和圍繞法制目的；其二是檢察活動必須以法律為準繩，任何行為都不能背離法律的要求。[2]法制原則要求基層檢察在禁毒治理中應當依法參與、依法而為，絕不能為了求新、求亮點而擅自突破法律界限，必須堅持法定原則，依法參與，在禁毒治理過程中要保持適度的消極性、被動性，決不能突破法定職能大包大攬，更不能突破現有法律框架亂作為。第二，應堅持以執法辦案為中心原則。守土有責，基層檢察參與禁毒治理的根本點在于辦理案件，只有堅持嚴格依法辦案、高質量高標準辦好案件的工作原則，才能在參與禁毒治理中有立足點和工作基礎。第三，應堅持協同治理原則。治理是一個過程，是不同主體之間的利益與意志的協調，是一個持續的互動。[3]協同治理原則，要求多元治理主體通過共同努力、相互溝通合作和自愿參與，以便利用各自的獨特屬性和資源達到治理預期?；鶎訖z察在參與禁毒治理過程中，應遵循協同治理原則，相互協作又各自獨立，要依據檢察權自身的特性，在方式方法上審慎選擇，對需要進行協作的依法協作配合，對通過行政手段、道德手段能解決的不宜過多介入，對依靠社會組織和當事人自治能解決的不宜干預，既要保持獨立性又要有協同性。

三、路徑建構：基層檢察參與禁毒治理的具體對策

當前相當大一部分基層檢察院應對毒品犯罪形勢只是簡單應對，方法單一，僅立足辦理毒品犯罪案件，對毒品犯罪嫌疑人依法批捕、提起公訴等，偶爾會參與禁毒宣傳，這與當前禁毒大局對檢察職能發揮的要求還有相當大的差距。部分基層檢察院對如何充分發揮檢察職能服務禁毒大局做的不多，思考也不多。筆者立足基層檢察實際，從執法辦案、法律監督和檢察服務等方面談基層檢察參與禁毒治理的幾點對策。

（一）以執法辦案為中心，嚴厲打擊毒品犯罪及次生犯罪

一是堅持從嚴懲處毒品犯罪的刑事政策，嚴厲打擊毒品犯罪。充分發揮刑事檢察職能，依法懲治毒品犯罪，嚴厲打擊毒梟、職業毒販、累犯再犯等主觀惡性深、人身危險性大的毒品犯罪分子，加大對制毒物品犯罪、多次零星販賣毒品、引誘、教唆、欺騙、強迫他人吸毒及非法持有物品犯罪的懲處力度。堅持對毒品犯罪分子依法逮捕、提起公訴，對毒品犯罪嫌疑人構成犯罪的，盡量不適用相對不起訴。要牢牢把握案件質量，既要考慮毒品犯罪隱蔽性強、偵查取證難度大的現實情況，也要嚴格貫徹證據原則，發揮好公訴審查職能，確保案件質量。在辦理毒品犯罪案件中強化監督職能，發現對毒品犯罪有案不立、有罪不究的，堅決依法監督立案，發現遺漏犯罪嫌疑人或者漏罪的，堅決依法追捕追訴。注重從經濟上制裁毒品犯罪，對犯罪分子作案的毒資和違法所得應依法查清并追繳。在公訴過程中，對毒品犯罪被告人提出量刑建議時，應從嚴掌握緩刑適用建議，在判處罰金上適當建議從重。對判處畸輕的犯罪分子，依法提起抗訴。二是強化毒品犯罪的公、檢、法協同配合機制。在辦理毒品案件中，積極加強與公安、法院等部門的溝通和聯系，建立重大毒品案件通報、介入偵查引導取證、疑難案件協調研究等制度，統一認識，形成打擊合力。三是嚴厲打擊涉毒次生犯罪。嚴厲打擊因吸毒誘發的殺人、傷害、搶劫，以危險方法危害公共安全的次生犯罪。同時，在日常辦案中注重從常見的吸毒引發的次生犯罪中留意、排摸毒品犯罪線索，移送公安機關依法查處。

（二）以法律監督為著力點，督促禁毒職能部門積極履職

一是強化禁毒治理職能部門的履職監督。檢察機關在執法辦案中發現禁毒治理職能部門在執法或管理過程中存在的問題，應通過啟動追責程序、糾正違法行為和提出檢察建議的方式進行法律監督，促進禁毒治理相關職能部門解決問題規范履職。依托控申舉報線索，對食藥監部門管制精神藥品履職和流通領域的禁毒執法履職，民政部門強化基層政權的管理和服務職能做好社區禁毒預防履職、公安、司法部門勞教戒毒工作和預防教育、查處各類娛樂場所中毒品犯罪履職、文廣新部門禁毒宣傳履職、教育行政部門小學、初中高學校禁毒教育、青少年毒品犯罪預防工作履職等進行監督，定期開展預防調查，針對其在禁毒履職過程中存在的問題，突出消除隱患、健全制度、強化管理的建議，并針對辦案中發現禁毒治理存在的突出問題，向黨委、人大、政府報告以引起重視。

二是深入查辦涉毒犯罪背后的職務犯罪。良好的政治生態是禁毒治理取得成效的重要保障。開展禁毒治理過程中行政執法中依然存在一些有法不依、執法不嚴、違法不究的問題。如充當毒品犯罪保護傘，查處毒品犯罪過程中為私利發現案件隱瞞不報、該查清的事實不查，對案件減輕處理，對精神藥品管制怠于行使職權或以權謀私等。要高度重視犯罪分子對有關國家機關工作人員職務犯罪的檢舉，核實職務犯罪線索，嚴肅查處毒品犯罪背后的職務犯罪。要加強對禁毒執法機關、精神藥品管制的食藥監部門、公立醫院、基層鄉鎮等強化監督，排查可能的職務犯罪線索，從嚴從快打擊涉毒背后的職務犯罪。此外，加大禁毒治理部門職務預防工作，以案警示，進行職業道德和思想政治教育，從思想源頭抑制腐敗動機產生，最大限度切斷涉毒保護傘的形成。

（三）以優化檢察服務為依托，拓展禁毒治理的檢察路徑

一是檢力下沉，積極參與禁毒治理一體化網絡建設。強化派駐檢察室、鄉鎮村聯絡點、民情聯系點的毒品犯罪排摸、禁毒治理意識，聯合鄉鎮政府、村委會、社區居委會、基層派出所和禁毒職能部門基層單位協作配合，形成村鎮縣一體化禁毒網絡，實行社會治安重點地區毒品違法犯罪特別是制毒物品和制毒原材料的大排查，適時介入偵查，依法快捕快訴，打擊毒品犯罪。二是創新宣傳，營造禁毒檢察宣傳陣地。新媒體在當前信息傳播和輿論導向中的作用，是檢民互動的窗口。通過開通檢察官方微博、微信，形成門戶網站、微博、微信為主體，QQ群、論壇為補充，打造新聞宣傳、檢務公開、法律服務、輿情引導等功能為一體的網絡宣傳陣地，積極與民互動，實時更新禁毒檢察工作動態、典型案例，宣傳毒品危害、禁毒法律法規，引導群眾自覺守法，遠離毒品。三是聯合協作，強化青少年禁毒教育。當前吸食毒品的主要對象是青少年，參與毒品犯罪的主體也以青少年居多。基層檢察應依托檢察干警擔任法制副校長、法制教導員的平臺，通過與學校、教育部門合作，總結典型案例，開展禁毒法制教育課，讓青少年了解新型毒品違法犯罪活動的現狀、規律特點和發展趨勢，講清毒品對個人、家庭和社會的危害，提高青少年認識和防范新型毒品的能力，彰顯檢察機關的人文關懷和與民互動的親和力。四是提升檢察對吸販毒人員的幫教服務。要強化檢察幫教服務，建立轄區內吸販人員、毒品犯罪服刑在教人員、刑滿釋放解教人員等的常態化幫教管控機制，配合促進基層組織和社會組織發揮積極作用。對未成年吸販人員，要促其戒毒，定期跟蹤幫教。針對社會無業人員、外來務工人員和娛樂場所從業人員等高危人群，要定期與公安機關及禁毒組織聯絡跟蹤，在促進幫教的同時尋找犯罪線索。

注釋：

[1]方文軍：《淺析刑事政策對毒品犯罪法律適用的影響》，載《中國審判》2015年第13期。

[2]龍宗智：《檢察制度教程》，中國檢察出版社2006年版，第154頁。

[3]全球治理委員會：《我們的全球伙伴關系》，牛津大學出版社1995年版，第23頁。