產業承接地工業園區產城融合問題探析*

毛 小 明

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產業承接地工業園區產城融合問題探析*

毛 小 明

摘要：產城融合不僅是促進新型工業化和城鎮化融合發展的有效著力點，也是實現產業轉型升級的重要途徑。產業的發展帶來了就業增長，促進人才、資金、技術等要素的集聚，提高了城市核心競爭力；而城市的發展能吸引新興產業，激活傳統產業，催生現代服務業，不斷推動主導產業轉型升級。產城融合的作用機理揭示了工業園區“以產促城、以城興產、產城互動”的發展規律，產城融合是實現產業承接地工業園區轉型升級的重要途徑。產業承接地工業園區要推動產城融合必須提高園區規劃的前瞻性，將產城融合作為“硬”指標納入園區考核，要打造產城融合示范園，建立產城融合標桿園區，發揮政府和市場的雙重力量，引領園區建設宜業宜居的綠色工業新城。

關鍵詞：產城融合；制約因素；作用機理；對策分析

2015年9月18日國土資源部等部委下發的《關于支持新產業新業態發展促進大眾創業萬眾創新用地的意見》明確提出，推動“產城融合”，單一生產功能的開發區、產業集聚區，在符合城鄉規劃的前提下，可以適當安排建設用地，用以推動相關區域從單一生產功能向城市綜合功能轉型。實踐證明，產業發展與城市發展是一個良性互動的有機整體。“產城融合”是“產城分離”“產業孤島”“睡城”等新型工業化和城鎮化發展過程中遇到的問題的最佳解決方案。

一、產業承接地工業園區產城融合發展典型特征

1.產業規模和效益同步增長但產城融合度低

據統計，截至2013年年底，我國已擁有國家級高新開發區、經濟技術開發區等工業園區近300個(其中國家級經濟技術開發區210個，分別為東部102個，中部61個，西部47個)，全國各類大小工業園區超過5000個；210個國家經濟技術開發區的地區生產總值69063億元；實現工業增加值47987億元；第三產業增加值15645億；財政收入12702億元；稅收收入10932億元；全國各類工業園區從業人員總數超過1.2億，實現了工業規模和社會效益同步增長。①

產業承接地作為產業梯度轉移的載體，主要分布在我國中西部地區，在過去十幾年的發展中，由于積極承接國際或東部產業的梯度轉移，產業得到迅速發展，產業承接地工業園區產業發展已成為各地方經濟增長的支柱。而產業承接地工業園區普遍存在不同程度的產城分離，產業發展與城鎮化不同步正逐漸成為園區發展升級的障礙。

按照目前學術界通行的產城融合度構成指數及權重進行計算，與東部沿海省份對比，作為產業承接地的中西部的工業園區產城融合度普遍偏低。計算結果表明，上海市、浙江省的產城融合度得分分別為0.502276、0.4887427，而作為產業承接地之一的江西省，產城融合度平均得分為0.4482056。②

2.國家級園區產城融合度優于省級園區

課題組調研了部分產業承接地工業園區，并應用因子分析法對江西省全省36個國家級、省級重點工業園區產城融合度進行了測算和分析，從園區的規模及效益、生活配套及生態環境兩個維度分析產城融合的影響因素，三級評價指標包括園區內或附近快捷酒店的數量，餐館、超市、銀行、醫院的數量，公交車站的數量，小區樓盤的數量，加油站、網吧的數量，幼兒園、小學的數量，文化體育設施等生活配套，園區的生態環境等，測算出江西全省36個國家級、省級重點工業園區產城融合度排名和得分。結果發現：南昌高新技術產業開發區、南昌經濟技術開發區、贛州經濟技術開發區、九江經濟技術開發區、新余高新技術產業開發區排名和得分排在前五位，而這些園區均屬國家級園區；瑞金經濟技術開發區、江西分宜工業園區、江西崇仁工業園區、江西橫峰工業園區、江西貴溪工業園區排在后五位，均屬省級園區。可見，國家級園區產城融合度優于省級園區。

3.城市周邊工業園區產城融合度好于遠離城市園區

課題組調研了江西的吉州工業園、吉安高新技術產業園、豐城工業園、樟樹工業園、高安工業園、上高工業園、萬載工業園、袁州工業園等8個工業園區，發現吉州工業園、樟樹工業園、上高工業園產城融合相對較好。如：吉州工業園規劃占地面積11.7平方公里，已開發6平方公里，園區離主城區3公里左右，與新規劃的吉安市樟山新區毗鄰。園區以電子信息、機械制造為主導產業，2014年主營業務收入185億元，其中電子信息產業突破百億元。由于吉州工業園區管委會領導重視，區位優勢明顯，吉州工業園區已有商住(商品房、公租房)、酒店(賓館、餐飲)、商業(大型購物商場、商業街)、醫療(衛生所、醫院)、教育(幼兒園、小學、初中及職業教育)、公交(園區連通主城區、樟山新區)等配套設施，目前已有40%的企業員工居住在園區內。吉州工業園的城市化功能齊全，促進了園區的主導產業發展；而主導產業及第三產業發展又支撐了城市發展，“以產促城、以城興產、產城互動”的局面正在江西吉州工業園區形成。其他5個工業園區產城融合相對較差。如：江西萬載工業園的燈飾產業、江西袁州工業園的醫藥產業等均屬勞動密集型產業，由于園區離中心城鎮較遠、基礎設施建設(交通、路燈、商業、住宿、餐飲、管網配套等)不完善、園區城市化功能不足，很難吸引周邊縣、鄉鎮勞動力到工業園就業，園區內多數企業開工不足，呈現一種“凄涼”的景象。

二、阻礙產業承接地工業園區產城融合的主要因素

1.“產業駐滯”延緩了工業園區產城融合進程

產業駐滯是指當工業生產所帶來的經濟效益達到一定規模時,沒有配套的城市化功能,會對園區工業化功能再放大產生阻礙，產業發展不僅不能加速，還會因城市化功能的缺失產生失速現象。產業承接地工業園區經過前幾年大規模承接沿海或東部產業轉移，產業規模已大幅度擴張，但與其配套的生活設施發展卻不同步。這種“產業駐滯”已在一些產業承接地工業園區出現，有些產業承接地工業園區因過度開發其工業生產的功能,而忽視城市化功能的作用，最后成為“產業孤島”。

2.“用工缺口”和“要素鎖定”影響工業園區產城融合效率

產業承接地工業園具有發展勞動密集型產業的比較優勢，承接的大多是傳統勞動密集型和資本、技術密集型產業中的勞動密集型的環節，需要充足的勞動力。隨著我國人口紅利的減少，中西部經濟的快速發展，工業園區用工缺口普遍存在。例如，江西贛州經開區用工缺口2013年在2200人左右，2014年達到了3000人；上高工業園2014年用工缺口2000多人，2015年也有1500人的缺口。③產業承接地工業園原先勞動力富裕的優勢也不復存在，園區普遍存在技工難尋，普工要求工資待遇過高的現象。在流水線上工作的一線工人年齡大多在35歲以上，很少有85后、90后的務工人員，“藍領”斷層現象普遍存在。

要素鎖定是指在區域經濟競爭日益激烈，全國在土地、勞動力、資源等生產成本要素逐漸趨同，發展模式也逐漸趨同的情況下，中西部地區工業園區在用地、用工、可開發的資源方面已不能做到游刃有余。用地、用工緊張，資源短缺現象不僅在東部或沿海工業園區出現，也同樣在中西部產業承接地出現，傳統依靠土地、勞動力、資源等要素成本驅動的經濟發展方式已不可持續。在經濟步入“新常態”，土地、勞動力、資源等要素越來越稀缺的今天，產業承接地工業園產城融合的效率相比十年前有所下降。

3.“產業飄移”破壞工業園區產城融合根植性

產業承接地工業園承接的大多是勞動密集型的外向型產業，這些產業受惠于勞動力、土地等資源稟賦優勢和經濟發展政策的影響，在過去幾年得到快速發展，但企業在這種空間上的集聚具有脆弱性，隨著優惠政策在地區間差距的縮小，資源或區位優勢不再顯著時，園區的一些企業就可能向區外流動，造成園區產業空心化，帶來區域經濟發展的不穩定性。例如：江西贛州華堅鞋業由于外部環境發生變化，國內用工成本過高以及用工短缺，已將生產基地外遷到原材料和勞動力成本更低，出口更為便利的非洲國家，產業“飄移”的跡象十分明顯。

產城融合可帶來產業的集聚和人的集聚。產業集聚為園區產業集群發展提供了良好外部環境，工業園區如能提供便利的生產和生活設施配套，有利于企業在園區扎根；而人的集聚，以人為本，企業各級管理人員的家屬在園區內就業，兒女在園區內學校上學，父母在園區內綠地散步，有利于留住各類人才，鞏固園區企業扎根本土發展的根基。

4.產業發展帶來的不良生態環境阻礙了產城融合發展

隨著內陸開放型經濟的發展，中西部工業園區成為承接國際以及沿海產業轉移的重要載體。然而，海外或沿海“騰籠換鳥”轉移來的一些產業對產業承接地工業園區所帶來的生態環境破壞等問題阻礙了產城融合的發展。如：江西某縣域工業園區幾個化工企業的污水直接排放，使周邊鄉村莊稼顆粒無收，引發當地農民集體向當地政府投訴。可見，產城融合要基于工業園區在企業入園時把好生態環境關，園區及園區企業始終堅持清潔生產、綠色發展，才能促成產城融合。

三、產業承接地工業園區產城融合的作用機理

產城融合的作用機理是一個復雜的動態系統，隨著時代的發展還應不斷賦予其生機，我們試圖以三條主線揭示其作用機理。

1.第一條主線：產促城

工業園區產業集聚會帶來大量就業崗位，產生人口吸納效應。園區內企業員工為了降低生活成本(交通、時間等)會選擇就近安居，帶來大量的派生需求，促進生活配套產業(零售、住宿、餐飲、文化、體育和娛樂、居民服務和其他服務業、房產、交通運輸)的發展。服務業的發展擴大了就業需求，帶來就業乘數效應。

工業園區企業間的鄰近效應、協同效應、示范效應將不斷驅動企業創新發展。通過創新，實現主導產業的轉型升級；產業鏈的完善及與產業鏈相關的輔助性產業(倉儲、信息傳輸、計算機服務和軟件、金融、租賃和商業服務、科學研究與技術服務)的集聚帶來了產業鏈的延伸，會促進城市生產服務性產業的發展，完善城市功能。同時，園區產業規模的擴大會帶來城市空間的擴張，為城市功能的完善以及人的自由發展帶來更大的空間，富有特色的園區產業集群又是一張城市的“名片”。比如：小商品城義烏、瓷都景德鎮等，帶來廣泛的品牌效應，促進人才、資金、技術等要素的集聚，提高城市核心競爭力。

2.第二條主線：城興產

城市沒有產業支撐，即便再漂亮也就是空城，而產業沒有城市依托，即便再高端也只能空轉。城市是產業發展的載體，通過城市功能提升，就能吸引新興產業，激活傳統產業，催生現代服務業或第三產業，從而不斷推動主導產業的轉型升級。

工業園區未來發展目標是在園區或園區周圍有一座衛星城或功能完善的城市組團，包括商業街區、住宅小區、公共服務設施(醫院、學校、體育館等)、市政基礎設施(道路、綠化、污水處理廠、垃圾處理廠等)、商業服務設施(超市、酒店、銀行、商業街等)，集聚各種城市功能，支撐產業持續健康發展。

3.第三條主線：地方政府及園區管委會產城融合驅動力

地方政府推動產城融合的動力主要在于：推動產業發展、城鎮化發展來增加地方財政收入，促進當地居民就業，從而使當地經濟和社會得到全面發展。

園區管委會的產城融合動力與園區的運作模式有很大關系。比較常見的運作模式有以下三種。一是土地盈利模式：園區管委會以提高土地出讓金或廠房租金為主要手段，對產城融合的動力偏弱。目前部分產業承接地的縣域工業園區還停留在這種初級階段。二是服務運作模式：園區管委會通過加大基礎設施投資，為園區企業提供基礎行政服務、后勤保障服務、交流培訓服務、專業技術服務、知識產權服務、展示宣傳服務等。目前產業承接地的省級重點工業園區都具備為企業服務意識，在產業發展的同時，意識到城市功能對產業發展的作用，重視園區產業配套、生活配套建設，對產城融合的動力中等。三是投資運作模式：是一種較先進工業園區運作模式。工業園區依靠資本市場的力量，將園區資產進行整合，打包上市；同時，園區管委會積極建設產學研一體化平臺，引進人才，完善創業、創新機制，為科研、人才培養、新興產業發展提供扶持；為留住各類人才，園區管委會完善住房、醫療、教育、文化、體育、餐飲、商業、金融業等城市化功能。目前國家級工業園區、部分省級重點工業園區正處于這個階段，這類工業園區產城融合的動力較強。

產城融合的作用機理揭示了工業園區“以產促城、以城興產、產城互動”的發展規律，產城融合是實現產業承接地工業園區轉型升級的重要途徑。

四、產業承接地推動產城融合的政策建議

1.園區要堅持規劃的前瞻性和嚴肅性

產業承接地新開建的工業園區要充分考慮工業園區內用地的多樣性及兼容性，為園區的產城融合發展留足空間。園區規劃部門要為園區將來10年、20年或更長的時間作打算，站在園區發展的高度看待園區產城融合。園區主管部門對于經過批準的規劃要予以嚴格執行，一棒接一棒干下去，防止出現換一屆領導改一次規劃的現象。對于已開建的工業園區，園區管委會要與土地管理部門協商，切實提高土地利用率，要在園區空間布局上重新明確生產、生活雙配套。生產配套重點是促使園區主導產業形成上下游產業鏈配套，并對產業鏈缺失部分進行重點招商引資，強鏈補鏈，推動產業承接地園區產業鏈不斷發展升級。生活配套包括商業服務設施(超市、酒店、銀行、商業街等)、住宅小區、公共服務設施(醫院、學校、體育館等)、市政基礎設施(道路、綠化、污水處理廠、垃圾處理廠等)建設，只有具備完善的城市功能才能留住和吸引產業發展所需要的人才，支撐園區產業持續健康發展。

2.將產城融合作為“硬”指標納入園區考核

產業承接地工業園區大部分位于我國的中西部地區，與東部沿海省份相比經濟較為落后，當地政府均十分重視對園區工業經濟指標考核。如：園區招商引資數、銷售收入、利潤總額、工業總產值、工業增加值等，長期以來這些指標是衡量產業承接地工業園區各級領導政績的“硬”指標。而建設園區生活配套設施、公共服務設施等產城融合指標是可有可無的“軟”指標，甚至沒有量化指標。因此，建議地方政府對園區的考核不僅要注重園區工業經濟指標考核，也要包括生態環境、基礎設施、服務配套等城市化功能指標，并把這些指標進行量化作為“硬”指標進行考核；并且在考核內容上提高產城融合的權重，引導園區向“以產興城、以城促產、產城互動”，宜業宜居、生態環境優良的方向發展。

3.打造產城融合示范園，發揮其引領作用

當前，產業承接地工業園區發展已經到了重要轉折期。十年前大規模、價值“洼地”發現式的產業轉移已經不復存在。產業承接地工業園區在承接國際以及沿海產業轉移的過程中，大多已面臨著土地、勞動力、資本、生態環境、政府優惠政策減弱等一系列制約因素。而這些以中低端制造為主、功能單一的產業承接地工業園區正在尋求轉型升級的路徑。建議從產業承接地國家級、省級工業園區各選擇若干個產城融合做得較好的工業園區，作為產城融合示范園，發揮其標桿作用。引導產業承接地工業園區逐漸完善園區內交通、商業、居住、醫療、文化、教育等城市化功能，從而因地制宜推廣產城融合經驗，帶動產業承接地工業園區整體轉型升級。

4.不同級別園區產城融合重點要有所區別

不同級別的園區，由于產業類型不同、要求的空間規模不同，產城融合的重點也有不同。國家級工業園由于大多聚集了裝備制造、電子信息、生物醫藥等資金密集型產業；同時也兼有創新創業、高新技術等技術密集型產業。這些園區除了一般性的基礎設施，生活服務配套外，還需要大學、實驗室、研究所等為產業發展提供科學及技術創新動力的要素，國家級工業園區要把聚集科技人才，提供戰略新興產業研發、中試、孵化作為產城融合重點。省級重點園區產業類型大多以勞動力密集型、資金密集型產業為主，在空間上對用地規模需求大，對勞動力素質要求高，這類工業園區一般設在地、市、縣周邊，產城融合的重點應該是建設商業中心、酒店餐飲、文化娛樂等生活配套設施以及金融、會展、商務辦公、學校、醫院、職業教育等公共服務配套設施。而一般省級工業園區是以資源密集型、勞動力密集型產業為主，重點要完善園區的基礎設施，例如道路、路燈、管網等的建設，制止園區對資源過度開發，防止生態惡化；對以重化工業為主的有污染性的產業要堅決遷至專門園區嚴格管理；對于資源過度開發，粗放經營的園區要重點倡導循環發展、生態發展；對于勞動密集型產業園區要開通公交線路，接附近農民去園區上班，在空間上拉近與所在縣、鄉鎮的距離，變農民為園區的“藍領工”。

5.產城融合需要發揮政府和市場的雙重力量

產城融合要發揮市場那只看不見的手和政府那只看得見的手雙重力量的作用。產業承接地有些工業園區由于遠離城市，基礎設施還沒有完善，“七通一平”才剛剛完成，園區城市化功能配套遠沒有實現。這些園區需要政府建立起多層次園區城市化功能配套投資體系，政府先行投入資金建設基礎設施，例如道路、綠化、污水處理、垃圾處理等，再以招商引資方式引入社會資本，由市場力量來配置商業、零售、酒店、餐飲等城市化功能，興建商業街、民俗街、夜市等，方便園區員工生活。同時，鼓勵園區有條件的企業自建一些生產、生活配套設施作為有效補充。

6.加速推進產城融合，倒逼產業承接地工業園綠色發展

產業承接地工業園要引入倒逼機制，促進工業園區綠色發展。各級工業園區要擯棄先發展、再治理的舊思路，樹立“既要金山銀山，又要綠水青山”的科學發展理念，將早期引進的資源消耗大、投資強度弱，特別是在環境指標上不達標的企業逐漸遷出園區，不再續簽土地合同。工業園區要注重園區內企業清潔生產和資源循環利用，以創建國家新型工業化產業示范基地為園區發展目標，建設清潔生產園、循環經濟園、生態園，以產城融合發展為契機，倒逼園區對園區的廢水、廢氣、粉塵等有害物的全面治理，使園區的水更清、天更藍、草更綠、人更美，創造宜業宜居的綠色工業園。

注釋

①商務部投資促進事務局、商務部國際貿易經濟合作研究院：《中國國家級經濟技術開發區產業發展報告2013》，中華人民共和國商務部網站，http://ezone.mofcom.gov.cn/zt/fzbg2013/。②李光輝：《我國產城融合發展路徑研究》，安徽大學博士學位論文，2014年，第82、84頁。③課題組在進行實地調研時，由贛州經濟技術開發區管委會、上高工業園區管委會提供的用工缺口數據

參考文獻

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責任編輯：涪潞

新常態下地方社會治理學術研討會在鄭州召開

2015年10月31日，由社會管理河南省協同創新中心、鄭州大學公共管理學院主辦的“新常態下地方社會治理學術研討會”在鄭州召開。來自華中師范大學、華中科技大學、香港中文大學、上海社會科學院、廈門大學、山西大學、河南大學、鄭州大學等單位的40多位專家學者，圍繞地方社會沖突治理、基層社會治理、社會組織與地方治理等問題展開研討。中共鄭州大學黨委副書記吳宏亮、社會管理河南省協同創新中心常務副主任鄭志龍先后致辭，中共河南省委宣傳部副部長李宏偉作重要講話。中共汝州市委常委、政法委書記彭清旺，山西大學政治與公共管理學院副院長董江愛教授，鄭州大學公共管理學院院長高衛星教授，河南大學哲學與公共管理學院院長張向東教授，華中師范大學中國農村研究院劉義強教授等先后作大會主題發言。中州學刊雜志社唐金培副研究員應邀參加研討會。

(南武)

作者簡介：毛小明，男，南昌大學經濟管理學院副教授，碩士生導師(南昌330031)。

*基金項目：國家社會科學基金項目“產業承接地工業園區產城融合研究”(14BJY082)。

收稿日期：2015-09-29

中圖分類號：F424.1

文獻標識碼：A

文章編號：1003-0751(2015)12-0029-05

【經濟理論與實踐】