公安預審隊伍建設現狀與思考
——以烏魯木齊市公安機關為例

王　利

新疆警察學院，新疆　烏魯木齊　830011

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公安預審隊伍建設現狀與思考
——以烏魯木齊市公安機關為例

王利

新疆警察學院，新疆烏魯木齊830011

摘要：預審工作水平關乎辦案質量，而其水平高低很大程度上取決于是否有一支高素質的預審隊伍。當前，烏魯木齊市公安機關偵查部門對于預審工作在思想認識、實踐操作等方面都有欠缺，專業力量更是匱乏，這與預審的結構和功能在現行偵審合一模式中的淡化甚至缺失不無關系。面對當前情勢，公安機關應堅持破案與辦案并重，著力開展預審隊伍建設，提高預審能力。

關鍵詞：預審；辦案；偵審一體化；隊伍建設

黨的十八大報告指出，要“進一步深化司法體制改革，堅持和完善中國特色社會主義司法制度”。公安機關作為全國政法機關的重要組成部分，肩負著三大歷史使命，即鞏固黨的執政地位、維護社會長治久安、保障人民安居樂業。當前由于科技發展、社會進步、生活節奏加快以及隨之而來的人、財、物的大流動，使得社會中各類問題、矛盾層不不窮。公安機關面臨的犯罪形勢也隨之發生了巨大變化，特別是新疆公安機關還肩負著嚴厲打擊暴恐活動的艱巨任務。如何借深化司法改革之力，提升公安機關打擊犯罪、懲處犯罪的能力，將破案與辦案并重、查明犯罪事實與完善證據體系并舉，建設一支高素質的預審專業隊伍，是值得我們思考的問題。

一、預審工作與隊伍現狀概覽

偵審體制改革始于1997年，刑偵、預審這兩個原本相互獨立的部門被整合為一個偵查辦案實體，共同完成從立案到移送起訴的全部偵查工作。

在偵審體制改革后，偵查辦案工作在全國范圍內呈現出幾種樣態：一是徹底改革，將偵查和預審的機構、職能、人員合并，由偵查員完成從立案到起訴的一體化操作，不設內部審核環節；二是繼續保留預審機構及預審辦案程序，偵查部門破案后將案件交預審部門繼續辦理，完成審查移送起送，北京、天津等地公安機關就采用此類做法；三是將預審部門設置在刑警組織中，負責強制措施的審批及逮捕后的案件處理工作；四是不受預審機構的限制，直接將預審職能賦予個人，設置預審員完成上述工作。還有的，是將強制措施的審批、案件證據的審核等交給法制部門，由法制部門進行把關。[1]但就目前而言，絕大多數公安機關實行的是部分改革、分步改革，預審部門實際上是隱性地存在著。就筆者對烏魯木齊市(以下簡稱烏市)高新區(新市區)、沙區刑警大隊調研的情況來看，烏市偵審合一的改革進行得較為“徹底”：在1997年之后便將預審職能賦予刑偵部門，原先的預審人員也全部充實到刑偵隊伍中。案件從立案到最終的移送起訴完全由偵查員完成，采取“一桿到底”的模式。這也就意味著，烏市目前根本不存在形式或實質上的預審部門。①

這種模式在改革初期確實取得了較好的效果：警力得到了有效的配置與運用，偵查部門的辦案效率得以提升。改革者希望藉此強化偵查人員的證據意識、提高取證的工作質量，使案件處理在質和量上達到較高水平，但從長期運行的效果來看卻似乎與改革初衷相去甚遠。同樣以烏市為例，刑偵部門面對犯罪的高發態勢，特別是暴恐犯罪的嚴打高壓態勢，大部分精力都集中于查破案件上，一般會在接手案件后充分利用偵查的“黃金時間”查實案件情況并收集可以用于采取強制措施的相關證據。當這些證據收集并固定下來之后，刑警們由于受到內在因素，即自認為事實已清楚，證據已夠用或者外在因素，如其他破案任務的需要而停止或減少對案件的投入，轉而投入下一項工作任務中。由于缺乏預審專業知識和相應的系統培訓，偵查人員對于如何進行關鍵的第一次訊問以及如何構建證據體系等都欠缺行之有效的方法和措施。而且大多數辦案人員還擔負著繁重的維穩任務，臨時抽調、借調的情況時有發生，屆時不得不放下手頭的案子從而客觀上壓縮了偵查人員的辦案時間，更不要說在提高案件質量上下功夫了。此時，法制部門可能就成為把控案件質量的最后一環了，但實踐中其往往扮演著“法律咨詢”的角色，大多是對諸如手續審批、案件定性之類問題進行指導，因此，想要依靠法制部門來把好證據審查關的愿望也無法實現。如此一來，公安機關的辦案質量不高就成為一個較為普遍的問題，突出表現在案件的批捕率、起訴率降低，退回補充偵查比例上升等方面。原因主要是：第一，案件事實不清，證據不足；第二，案件定性、定罪不準確，包括是否構成犯罪，構成什么罪，是否需要起訴等問題；第三，法律文書制作不規范，包括案卷材料的整理裝訂錯誤、文書不符合法律要求等。而這些問題恰恰都是原預審部門監督把關的內容。在這種情況下，恢復預審工作的呼聲越來越高，并在部分地區產生了反彈性需求。例如，為了解決各類案件在證據方面存在的突出問題并達到命案起訴率100%的要求，烏市公安局刑偵支隊成立了八大隊——專門負責全市命案和疑難案件的證據審查、案卷整理和移送起訴工作。但這與真正意義上的預審職能還有很大區別，況且由于人手有限也無法應對全市命案起訴工作的繁重任務，實質上是承擔了指導各分縣局工作的職能，作用十分有限。

二、從“偵審合一”談預審工作的虛置

“偵審合一”又名“偵審一體化”，主要是指將原本獨立的預審部門并入刑偵部門，使公安機關的偵查職能與預審職能合并，整個刑事辦案流程由刑偵部門負責到底，架構立案、偵查、移送起訴一體化的工作格局。

(一)“偵審合一”的理想目標

“偵審合一”改革的目標主要集中在“效率”和“素質”兩個層面上。改革者希冀通過改革實現提高偵查效率和提升偵查人員素質的雙贏。一方面通過推行偵審一體化機制，將偵查、預審有機地結合起來，簡化偵查程序，提高偵查效率；另一方面將預審工作寓于偵查過程當中，激勵偵查人員增強自身素質，提高辦案水平，一專多能。[2]

(二)“偵審合一”的實際效果

目前偵審合一改革已進行了將近二十年，其機制功能和客觀效應大體都已顯現出來。就現狀而言，偵審合一改革并沒有完全實現改革之初的目標預定，實際效果與預想的積極程度也相去甚遠。[3]

首先，在效率層面，偵審合一的主要目標雖定位于提升偵查效率，但由于改革僅僅立足于公安機關，主要利益傾向于便利自身工作，導致改革視野過于狹窄。具體而言，“偵審合一”改革并未融入我國刑事訴訟整體改革的格局中，只關注自己的“一畝三分地”，反而加劇了偵查和起訴的脫節。這樣的改革效果雖然在一定程度上提升了偵查效率，但是這種偵查效率的提升是以減損訴訟效率，進而降低整個訴訟效益為代價的。[4]

其次，在素質層面，“偵審合一”目標在于增強偵查人員素質，提高辦案水平。但在具體實踐中，原先由預審部門承擔的工作轉而成為偵查人員偵查活動中的新環節，這本身就需要一個適應的過程。但實際辦案過程中，還有許多現實的因素，如犯罪形勢、犯罪數量、辦案期限等都極易導致公安刑偵部門習慣性地偏向偵查破案這一原有職能，從而不同程度忽視預審工作。因此撤銷預審部門，將預審權分配給具體辦案人員，必然使預審工作在更大程度上受到個人業務水平、認識能力的影響，難免會出現諸如案件證據收集不全、法律適用不準等問題，從而也增加了案卷退卷、無法順利訴出的風險。

最后，無法實現有效的內外監督。偵查機關動用國家公權力對犯罪嫌疑人啟動訴訟程序，可能會對其人身權利造成侵害從而使得法律必須為偵查工作的“準確性”設定較高的標準，并決定了這一行為本身需要接受內外監督。但“偵審合一”后，預審這個具有質量把關、內部監督色彩的環節消失了，案件偵查的天平偏向了“效率”一端，案件質量下滑嚴重。另外，盡管我國憲法規定，檢察機關屬于國家法律監督機關，依法對公安機關的偵查行為實行監督，但實際上檢察機關在此階段的監督職能趨于弱化，其批捕級監督屬于靜態監督，主要通過書面閱卷的方式完成，不利于及時糾錯改錯。

(三)“偵審合一”造成了預審工作的虛置

預審工作，保證了偵查環節與起訴環節較好對接，有利于訴訟程序的順利推進。同時，這項工作的實質是在偵查階段和偵查機關內部設置“過濾器”，并在相當長的時間內發揮了審查證據、發現錯案、提升質量、整體把關的突出作用。“偵審合一”之后，預審工作在形式上甚至實質上取消，自然這“過濾器”的作用便減弱甚至消失，導致內部監督無從開展，難免使得公安機關在辦理刑事案件時飽受“自偵自審”的詬病，成為人權保障和法律公平正義道路上的障礙。

三、從預審功能談預審隊伍建設的重要性

預審工作事關案件質量和辦案效果。預審功能的發揮，很大程度上取決于預審隊伍的素質，也就是說，預審隊伍的發展和建設是預審工作高質高效開展的重要保證。

(一)建設預審專業隊伍有利于提高辦案質量

建設預審專業隊伍，嚴把證據關，防止出現錯案、冤案是提高案件質量的題中之意。體現在證據把關上，預審人員對案件證據在客觀性、合法性、關聯性方面進行嚴格審查；體現在積極為訴訟做準備上，預審人員嚴格按照“犯罪事實清楚；證據確實、充分；犯罪的性質和罪名認定正確以及法律手續完備、依法應當追究刑事責任”的要求審查證據材料，積極為公訴做準備。

(二)建設預審專業隊伍有利于加強內部監督

預審工作可以發揮內部監督的效能，實現偵查監督權力的合理配置與優化。預審人員對“偵查版本”的事實②在內容、形式上進行核實，并對支撐該事實的證據材料是否達到確實充分的標準進行審核；至于對法律適用的監督，內容清單還包括：認定的犯罪性質、確定的罪名是否準確，相應的法律手續是否完備，才去的強制措施是否恰當等。這些工作，最大程度上避免偵查機關自偵自審的嫌疑，從制度構建上彌合偵查程序與庭審程序之間的距離。[5]

四、多措并舉加強預審隊伍建設

加強預審隊伍建設，要以提高執法辦案質量為重點，以創新完善預審辦案工作運行機制為抓手，多措并舉，著力恢復我市預審工作在偵查工作中的地位，開創預審工作的新局面。

(一)更新偵查辦案理念，重視人才建設

長期以來，偵查實踐部門中存在著重破案輕辦案的思想傾向，從基層偵查員上到指揮人員，破案成為他們頭腦中最根深蒂固的任務。至于案件能否順利起訴以及后續的訴訟程序進行的如何，他們都不甚關心，形成轟轟烈烈偵查，冷冷清清辦案的強烈反差。因此，牢固樹立破案和辦案并重的理念，正確處理好二者之間的關系就顯得十分重要。特別是在現有體制下，刑偵部門的領導對于二者關系的認識和處理很大程度上對當地刑偵部門的辦案質量有重要影響。

預審工作的任務最終要落實到具體人員身上，這些預審人員的素質不應只局限于預審模塊上，還應更加全面：延展到涉及刑事訴訟程序的各個方面，當具綜合性。否則知識結構中的任何一模塊出現短板都會影響到預審工作的整體大局。從這個意義上說，人才的質量是提升偵查力、實現偵查法治的關鍵所在，那么重視人才培養和建設的重要意義也就不言自明了。

(二)完善辦案考核體系，促進隊伍發展

發現、揭露、證實和懲處犯罪這些程序環環相扣，共同形成刑事執法體系。從刑事訴訟整體程序來看，偵查終結是個承上啟下的環節，一方面表明偵查程序暫時告一段落，另一方面則意味著起訴階段的開始。偵查階段的“成果”是揭露、證實、打擊犯罪的根據，盡管這些成果還都是“初級產品”，但破案本身卻往往被偵查人員奉為刑偵工作的最終目標，成為評判偵查工作的重要甚至關鍵性指標。這種現象必然導致偵查人員“唯破案論”，只有以法治偵查為目標，積極探索偵查辦案工作的科學考核方式，將預審工作納入考核體系，充分考慮過程性評價，注重辦案質量在考核中所占的比重才能從本質上調整考核評價體系，從而引導基層偵查機構和人員將辦案與破案并重，進一步提高刑事執法水平。

同時，通過制定預審考核辦法、強化公訴絕對數的地位、突出錯案追究等措施，也可以實現對預審人員的監督和激勵作用，從而促進隊伍發展。

(三)強化預審人員培訓，提升業務水平

面對案件數量多、辦案任務重的情況，一支專業預審隊伍必不可少。因此，不僅要不斷充實專業人員，加強人才培養，使他們在掌握法律知識的基礎上，進一步強化證據意識，還要構建合理的人才梯隊，避免預審專業人才的斷層。

當然，加強與檢察機關的聯系也是提升業務水平的一條路徑。例如，檢察機關在長期的工作當中，對于偵查人員在案件偵查過程中容易出現的諸如證據收集、體系建構方面的問題非常了解，可以就此進行有針對性地探討和交流；對于一些典型案件可以在偵查過程中進行指導或者進行類案剖析，明確證據參考標準；同時，形成偵查人員定期旁聽庭審的機制，具象、鮮活的庭審現場以及控辯雙方就事實或證據開展的激烈辯論，有時候比空洞的說教更具有沖擊力，會迫使偵查員對于偵查辦案工作展開更深入的思考。

[注釋]

①所謂實質上的預審部門是指雖無“預審”之名，但實施諸如證據審查、深挖余罪等職能的機構或人員.

②這里所稱的“偵查版本”的事實是指偵查機關查明并認定的事實，相對而言，還有被害人版本的事實以及犯罪嫌疑人版本的事實，是從不同角度對客觀事實的認識.

[參考文獻]

[1]王渤.預審制度與偵審一體化[J].北京人民警察學院學報，2001(2)：18-21.

[2]馬文元.刑事偵查隊伍的建設與管理[J].政法學刊，1999(1)：29-33.

[3]李欣.從偵審改革困境看偵查監督權力的配置與優化[J].福建警察學院學報，2011(6)：20-25.

[4]任克勤.從偵審一體化困境看我國偵訴關系的重塑[J].鐵道警官高等專科學校學報，2004(1)：5-10.

[5]陳興良.檢警一體：訴松結構的重塑與司法體制的改革[J].中國律師，1999(11)：53.

中圖分類號：D631.19

文獻標識碼：A

文章編號：2095-4379-(2016)19-0138-03

作者簡介：王利(1983-)，女，漢族，新疆富蘊人，法學碩士，新疆警察學院偵查系講師，研究方向：刑事偵查。