突出三個環節 把握三個關鍵認真貫徹落實《山東省多元化解糾紛促進條例》

●李杰

突出三個環節 把握三個關鍵認真貫徹落實《山東省多元化解糾紛促進條例》

●李杰*

進一步完善矛盾糾紛多元化解機制，是中央堅持系統治理、依法治理、綜合治理和源頭治理，探索新形勢下預防化解矛盾糾紛的有效方法和途徑。完善矛盾糾紛多元化解機制，綜合運用調解、仲裁、訴訟等多種解紛方式，符合中國傳統價值觀念，有利于社會關系的及時修復，是優化社會治理方式、促進社會和諧發展的重要舉措。2016年7月22日，山東省十二屆人大常委會第二十二次會議表決通過的《山東省多元化解糾紛促進條例》（以下簡稱《條例》），首創用省級地方立法的形式固定了矛盾多元化解改革實踐成果，最大限度回應社會對糾紛解決方式的多元需求，適應了社會矛盾糾紛變化的新需要，為推進矛盾多元化解工作提供了法律依據，必將對及時有效化解矛盾糾紛、維護社會穩定發揮重要作用，對當前和今后推進矛盾多元化解改革具有重要指導意義。

《條例》指出，全省法院要建立健全訴訟與非訴訟對接的糾紛化解機制，促進在程序適用、效力確認、法律指導等方面的有效銜接。《條例》于2016年10月1日起施行，作為中、基層人民法院，要把學習貫徹《條例》作為當前和今后一段時期的重要任務來抓，結合自身實際，創造性地加以貫徹落實。訴調對接工作，是人民法院實現訴訟與非訴訟解決糾紛機制有效銜接的關鍵，是當前人民法院參與矛盾糾紛多元化解的核心，人民法院必須以問題意識為導向，強化擔當精神，充分發揮司法的引領、推動和保障作用，實現訴調對接工作的規范化、系統化和常態化。

一、把握糾紛分流環節——解決好“委托給誰”的問題

實現矛盾糾紛分流，是開展訴調對接工作的前提。人民法院是矛盾糾紛聚集地，應發揮人民法院訴調對接中心糾紛分流的樞紐作用，做好矛盾糾紛的分流化解工作。《條例》指出，當事人起訴的民商事糾紛可以通過在人民法院調解組織名冊和調解員名冊中的組織或者個人進行調解。根據《條例》規定，結合當前實踐，矛盾糾紛可以從以下四個層面分流：

一是將矛盾糾紛分流給駐院特邀調解員。建立和完善特邀調解員名冊制度，是滿足人民群眾矛盾糾紛多元化解的重要方式，也是矛盾糾紛分流的重要途徑。根據《最高人民法院關于人民法院特邀調解的規定》，人民法院應規范選任程序，從人民調解員隊伍或者退休法官、檢察官、仲裁員等選任駐院特邀調解員，建立特邀調解員名冊；明確分流機構，在矛盾糾紛起訴到法院時，由人民法院立案庭進行甄別、引導和分流，分別交由駐院特邀調解員或者從特邀調解員名冊中選擇特邀調解員進行訴前調解；搭建信息網絡，建立微信群、qq群作為信息交流、工作聯系平臺，做到情況互通、資源共享、分流及時，提高工作效率，凝聚工作合力。

二是分流給訴訟外調解組織在人民法院的調解工作室。相關調解組織在人民法院訴調對接平臺設立調解工作室，辦理法院委派或委托調解的案件，是人民法院和訴訟外調解組織搭建的“共建、共享、共贏”平臺，有利于集中社會資源形成化解矛盾糾紛的合力。人民法院對于交通事故、勞動爭議、離婚糾紛等多發案件，可重點加強與交警、勞動、婦聯等部門的溝通聯系，引導其在法院訴調對接中心設立專門調解工作室，當矛盾糾紛起訴到法院時，人民法院立案庭通過立案前委派調解或立案后委托調解的方式，交由調解工作室進行專業化調解。

三是分流給法院專職調解員。建立法院專職調解員制度，是實現調解與裁判適當分離的重要模式，讓擅長調解的法官和輔助人員從事調解指導工作和立案后的專職調解工作，有利于發揮專職調解員的優勢，緩解審判壓力。人民法院應當加強法院專職調解員隊伍建設，可選拔未入額法官、法官助理等擔任，一方面強化對特邀調解員和調解工作室工作人員等訴訟外調解組織調解員的業務指導，另一方面專項從事立案后的調解、司法確認等工作。

四是分流給其他訴訟外調解組織。充分發揮行業調解功能，通過專業組織、專業人士調解行業性、專業性矛盾糾紛，切實維護群眾自身利益。如醫療損害、專利糾紛等，可在立案前或者立案后，委派或者委托醫患糾紛調解委員會、專利事務所等進行調解；對于相鄰關系、農村土地承包等涉及農村基層自治組織的相關糾紛，可委派或者委托基層自治組織調解委員會、街道社區、鄉鎮司法所、人民調解委員會、派出所等進行調解化解。人民法院專門負責訴調對接工作的職能部門，應當健全與訴訟外調解組織的溝通聯系機制，發揮涉訴矛盾糾紛分流、調度、周轉、監督、協調的樞紐作用，暢通矛盾糾紛分流渠道。

二、把握訴調對接程序——解決好“怎么委托”的問題

規范對接工作程序，是開展訴調對接工作的關鍵。目前，對于訴調對接具體的操作規程、組織架構、流程時限等沒有明確規定。人民法院在實踐中應當規范糾紛分流的重點、原則、時限和程序，細化工作流程、對接平臺、審查確認等事項，真正發揮對訴調對接工作的引領和保障作用。

一是突出分流糾紛重點。要根據《條例》規定，積極探索不同類型民商事糾紛的多元化解工作。當前民商事糾紛占涉訴案件的絕對比重，應當把委托、委派調解集中到化解民商事糾紛上來，尤其是重點加大對于婚姻家庭、交通事故、勞動爭議、民間借貸等多發性糾紛的適用力度。在今后工作中，可以在充分總結實踐經驗的基礎上，將多元化解糾紛做法推廣至案情簡單、社會危害性較小的輕微刑事案件、刑事附帶民事案件民事部分和適合協調、和解的行政案件等。

二是明確委托調解原則。委托、委派調解應當貫徹當事人意思自治原則，新加坡法官梅達順在2013年東盟法律學會的講話中指出，“通過在法院外達成相互接受的合意結果，當事人可能更好地獲得正義。協商一致是以負擔得起的方式獲得正義的最好途徑之一。”因此，啟動訴訟外調解程序應當尊重當事人的意思自治，但是受制于當事人對訴訟外調解機制不了解等因素的影響，人民法院可以加大法律釋明和程序引導力度，通過“訴訟風險告知”“訴訟輔導”等方式，動員和引導當事人選擇適宜的訴訟外調解程序。

三是調解前置程序設置。僅僅依靠釋明和引導，尚不能保證訴訟外調解程序的充分適用，可以借鑒勞動爭議仲裁程序前置的做法，通過修改法律規定，對于一定范圍內的糾紛，比如當事人之間具有特殊身份關系的訴訟、權利義務關系明確的訴訟、小額訴訟等，強制適用訴前調解程序，否則人民法院不予立案審理。

四是明確委托調解時限。遲來的正義為非正義，矛盾糾紛必須在一定時限內解決，才能保障當事人合法權益，彰顯法治權威。訴訟要遵循審限規定，訴訟外調解程序也應當在一定時限內完成。民商事案件簡易程序，一般在三個月內審結，相對于訴訟程序，訴訟外調解程序更加簡便靈活，因此設置時限不宜過長，可參照簡易程序一般審限的一半，即一個半月來掌握，從接到人民法院委托、委派函之次日起算。一方面讓訴訟外調解組織有足夠時間開展調解工作，另一方面也不至于時間過長，影響當事人訴訟權利的實現。

五是明確調解不成的處理。委派、委托調解不成的，要及時啟動立案或者審理程序，依法進行審理裁判。對于經過訴調對接程序的矛盾糾紛，審理時應當繼續加大訴訟調解力度，確實調解不成的，應當由專門的審判團隊通過速裁程序及時作出裁判。同時，要重視訴訟外調解程序的獨立價值，建立無爭議事實確認制度，當事人在訴訟外調解過程中認可的事實或者無爭議的事實，可視為法律上的自認，在訴訟程序中直接作為證據使用。

三、把握好考核環節——解決好提高調解組織工作積極性的問題

嚴格糾紛多元化解考核，是做好訴調對接工作的關鍵。當前，對于訴訟外糾紛解決機制建設，有的單位和部門還存在“幫法院干活”“法院推卸責任”等錯誤認識，制約了訴訟外糾紛解決機制建設的推進和落實力度。應當積極落實《條例》，采取多種措施，充分調動訴訟外糾紛化解的主動性和積極性。

一是把矛盾糾紛化解作為法定職責。建立健全矛盾糾紛多元化解機制，是國家推進“四個全面”戰略布局的重要措施，實現系統治理、依法治理、綜合治理和源頭治理的重要方法途徑。要堅持黨委領導、政府主導，發揮綜治組織協調作用，完善人民調解、行政調解、司法調解銜接聯動機制。因此，無論從中央精神還是《條例》規定看，推動矛盾糾紛化解不僅僅是政法機關的職責，各部門、各單位均應承擔相應的工作責任，根據各自職能和工作特點，依法處理化解與工作職責相關的矛盾糾紛和人民法院委托、委派調解的矛盾糾紛，真正履行推動矛盾糾紛化解的份內之責。

二是強化機制建設的考核引領。矛盾糾紛多元化解機制建設是平安中國建設體系的重要內容，也是綜治考評的重要內容，應當細化完善考核標準，借鑒四川“眉山經驗”，將民商事案件萬人起訴率、民商事糾紛訴前調解率、委托委派調解成功率“三個比率”納入綜治目標考核，對于矛盾糾紛問題突出或者“三個比率”不高的部門和單位，通過通報、約談、掛牌督辦等方式，督促其限期整改、履行職責。造成嚴重后果的，實施“一票否決”，并追究相關責任人的責任。

三是強化激勵機制與經費保障。經費保障是推動訴調對接和矛盾糾紛多元化解的物質基礎。應當在中央或者省一級財政專項列支訴調對接或者矛盾糾紛多元化解專項工作經費，特別是對社會組織設立的人民調解委員會、公益性調解組織及其人員給予適當經費補助和補貼。對于完成人民法院委托或者委派調解的、在“三個比率”考核中成績優秀的，可給予一定物質獎勵。

四是依法進行司法確認。通過依法司法確認，賦予訴訟外調解協議法律效力，作為訴訟外調解組織而言，其辛苦的工作得到認可和肯定，有利于增強其工作的尊榮感和成就感；作為糾紛當事人而言，調解協議有了國家強制力保障，法律關系更加穩固，進而也增強了選擇訴訟外調解方式的動力和信心。

責任編校：馮波

*作者系萊蕪市中級人民法院黨組書記、院長。