國際金融公司項目融資之環境爭端解決依據探析
——以比爾特紙業投資案為例

李 琦 陳朝暉

渤海大學，遼寧 錦州 121013

?

國際金融公司項目融資之環境爭端解決依據探析
——以比爾特紙業投資案為例

李 琦 陳朝暉

渤海大學，遼寧 錦州 121013

當今各國政府、投資方、當地社群以及國際組織等各方密切關注國際金融公司項目融資中環境爭端的解決。世界銀行合規顧問/監察專署(CAO)可對該類爭端進行審查。CAO促進爭端解決規程的最低要求是投訴方和客戶參與自愿協商。這意味著CAO不僅接受私方投訴，而且使得私方在爭端解決中占據著重要地位。鑒于此，投資東道國政府也應考慮相關的國內法規與時俱進的重要性，適時對其進行修改完善，以免在爭端發生時陷入被動。 關鍵詞：國際金融公司；項目融資；環境爭端；CAO

國際金融公司項目融資往往涉及一系列復雜問題，包括土地征用、移民安置及補償、環境資源的保護開發等。任何一個問題處理不當，都有可能引發爭執，影響項目的進程及效益。鑒于此，2014年國際金融公司(International Finance Corporation，以下簡稱“IFC”)比爾特紙業投資案受到了國際社會的持續關注。該案為IFC比爾特紙業投資項目引發的環境資源糾紛。審查該案的正是合規顧問/監察專署(The Office of the Compliance Advisor /Ombudsman，以下簡稱“CAO”)，而CAO對案件的審查依據也成為有關各方關注的焦點。

一、經濟發展與環境之爭

(一)比爾特紙業簡介

比爾特紙業是印度和馬來西亞最大的印刷紙和書寫紙生產商，其旗下子公司沙巴州森林工業公司(Sabah Forest Industries，以下簡稱“SFI”)由馬來西亞政府于1982年成立于馬來西亞沙巴州，是一家大型綜合制漿造紙子公司。為了保證原材料的可持續性供應，SFI獲得了森林管理委員會(Forest Stewardship Council，以下簡稱“FSC”)的FSC-COC森林認證，并取得了由政府授予的人工種植森林和種植園土地的特許租賃權。2014年，IFC向比爾特紙業和SFI進行了共計高達2.5億美元的債權和股權投資。

(二)爭端緣起

2014年9月，CAO接到有關SFI在馬來西亞沙巴運營的投訴。一個當地居民提出了一系列關于該項目對當地社群和環境影響的問題。具體而言，投訴方指斥該公司的采伐作業使河流集水區填滿了灰塵和泥土，而這些水是當地社群飲用、農業灌溉和畜牧的水源。該投訴還提到對社群土地被不適當收購、生物多樣性可能遭到破壞以及其他可能產生的不利環境影響的擔憂。投訴方想確定該項目對當地河流水質是否有影響以及作為項目附近的當地居民是否會受到此影響。故此次合規性評估主要針對水質是否受到該項目影響而開展。

2014年10月，根據投訴方在資格審核階段提供的資料，該投訴屬于CAO的受理范圍，故CAO正式受理該投訴。

二、CAO介入爭端解決

(一)CAO之簡介

CAO是IFC和多邊投資擔保機構(The Multilateral Investment Guarantee Agency，以下簡稱“MIGA”)的獨立追索機制，由世行集團于1999年設立。其任務是協助IFC和MIGA通過公平、客觀和富建設性的方式調查和解決受IFC和MIGA項目不利影響的人士所提出的投訴，從而增強項目的社會和環境效益。CAO受理投訴案件的資格標準是：其一，投訴應與IFC或MIGA的一個或多個項目(包括正在審議中的項目)相關；其二，投訴涉及與該(批)項目有關的社會和(或)環境問題；其三，投訴方為自認為其已受到或可能受到上述社會和環境問題的直接影響的個人或社群或他們指定的代表。根據這三個標準，CAO于2014年10月正式受理國際金融公司比爾特紙業投資案。

(二)CAO之介入

通過電子郵件進行初步交流后，CAO便失去了與投訴方的聯系，而CAO之促進爭端解決規程的最低要求是投訴方和客戶參與自愿協商。基于此，本案被移交CAO合規部門進行合規性評估。本次合規性評估的主要目的是確認IFC是否對投訴方所提出的項目對水質存在潛在的威脅和不利影響的問題進行了充分的投資預審查。具體評估內容如下：

在IFC進行投資前的盡職調查期間，IFC曾指出，SFI的經營和種植園擴張計劃存在引起顯著環境與社會風險和不利影響的可能性。因此，IFC將該項目評定為“A類項目”。所謂“A類項目”，也即依據《IFC社會和環境可持續性政策和績效標準》(International Finance Corporation’s Performance Standards on Social & Environmental Sustainability，簡稱為“PS”)的項目分類，有可能對社會和環境造成多樣的、不可逆的或前所未有的重大不利影響的一類項目。PS作為世行集團融資安全保障政策的重要組成部分，已成為幫助IFC及其客戶用一種以結果為導向之方式來管理和改善他們的社會和環境績效的重要國際慣例。本案中，IFC主要依據PS的第三項績效標準對SFI項目進行評估。所謂PS的第三項績效標準，也即“污染防治和控制”。該項標準的一般性要求是適用有效而可行的污染防控技術和做法，最大限度地減少或控制污染物、廢棄物和其他有害物質的數量[1]。

IFC在首次支付款項之前，要求客戶完成第三方審核以確認客戶按照環境和社會行動計劃(Environmental and Social Action Plan，以下簡稱“ESAP”)和環境和社會影響審查總結(Environmental and Social Review Summary，以下簡稱“ESRS”)的要求采取相應的補救措施。IFC對該項目的初始監管包括第三方季度性審計報告和現場監督考察。在2014年完成的初步審計報告中，IFC提出加大對客戶加工工廠污水排放的監控力度，但沒有提及投訴方提出的水土流失或淤積的問題。IFC認為，雖然客戶的ESAP已經很大程度上步入正軌，但是其確認和應對環境與社會風險關鍵領域系統的發展仍處于相對滯后狀態。IFC進一步指出，加強客戶管理環境健康和安全問題的能力應該始終被作為工程監理過程中的重點關注領域。

SFI指出，該項目已取得FSC-COC森林認證(COC森林產銷監管鏈認證)。該認證的第六項原則要求森林經營應保護生物多樣性及其相關的價值，如水資源、土壤以及獨特的和脆弱的生態系統與景觀的價值，并以此來保持森林的生態功能及其完整性。SFI表示他們本著履行FSC-COC森林認證第六項原則的目的正在采取一系列措施以減輕項目對河流和水源的不利影響，并同意以當地社群提出的關切和不滿為基礎，查找出每一個污染源，按照GIIP制定和實施環境緩釋措施。

SFI項目得到了IFC的貸款資助，因而IFC的績效標準和指南也是CAO裁決的重要依據。CAO指出，雖然IFC公開了客戶公司2014年的環境與社會文件，但是在其公開的ESRS中引用的2002年和2008年的環境影響評估卻尚未公開。CAO還指出，IFC有按照其信息公開政策公開客戶第三方季度性審計和ESAP狀態更新材料的義務[2]。

基于投訴方提供的有限信息以及IFC缺少相關信息的監管文件，CAO得出如下結論：在投資前的盡職調查過程中，IFC確定這是一個A類項目。針對投訴方提出的問題，IFC的結論是，客戶正在采取措施減少該項目對河流和水源污染的相關不利影響。同時，客戶同意確定引起當地社群擔憂的污染源并依據良好的國際行業慣例解決相關問題。客戶也同意將持續監控水污染程度，并委任正規的第三方公司對其環境與社會績效進行審計。此外，IFC已與客戶商定將實施既定環境與社會減緩措施作為其兌現承諾和給予支付的條件。但是，基于該合規性評估過程中審查的資料，CAO目前還不清楚投訴方關于項目對水質不利影響的擔憂是否已得到妥善解決。CAO已經決定終結此案件，但其指出這并不排除未來投訴方提供更多搜集到的關于本案件以及本項目其他環境和社會影響細節的可能性[3]。

三、反思與結論

(一)對本案的反思與結論

總的來說，該案并未得到圓滿的解決，筆者分析原因有二：其一，投訴方提供的信息有限，且其并未持續配合及參與該爭端的解決；其二，IFC的監管文件并不完整，缺少相關信息。不可否認，IFC有需要改進的地方，但正如上文提到的CAO促進爭端解決規程的最低要求是投訴方和客戶參與自愿協商，故投訴方未持續配合及參與該爭端的解決無疑是該案未能得以圓滿結案的一個重要原因。

與之相比，新加坡豐益集團印尼棕櫚油項目案就解決得更為徹底。在CAO的努力促成下，爭端當事方新加坡豐益集團和印尼當地土著居民社群代表于2008年底達成了土地使用及補償協議[4]。根據協議，新加坡豐益集團為其毀林開荒行為向當地社群表示真誠的歉意，雙方還就油棕種植園所占用土地的管理使用達成合意。可以說，雙方的有關爭議在CAO參與下得到了圓滿解決：不僅在態度方面達成諒解，而且就一切重要事項均取得一致意見。

筆者認為，上述兩個案例屬同一類型，且尋求的爭端解決途徑也無大差別，主要的區別就在于投訴方的參與度不同。CAO是一種新的爭端解決機制，當其收到有關對IFC或MIGA項目的投訴時，該投訴就會成為其進行評估的參考依據。如果CAO認為各方都不愿或不能促成解決方案，案件就會被移送到CAO合規職能部門進行合規性評估并可能進行合規性調查。此種爭端解決程序給予投訴方在爭端的進程和爭端解決中一席重要的地位。以本案為例，由于缺少來自投訴方的信息，CAO只能依照其行為指南按程序操作，并接收IFC及其投資客戶的單方面意見，無法確定投訴方關于項目對水質不利影響的擔憂是否已得到妥善解決，最終被動決定終結此案件，但其指出這并不排除未來投訴方提供更多搜集到的關于本案件以及本項目其他環境和社會影響細節的可能性。這不僅導致爭端無法得以解決，而且是對CAO爭端解決資源的一種浪費。只有投訴方及IFC的項目客戶均能積極參與爭端審查及解決、持續配合CAO的爭端解決工作，才能使爭端得以順利解決。

(二)其他啟示

本案的解決過程和結果，在一定程度上反映和佐證了晚近國際法發展的趨勢，對我們還有其他一些啟示：

1.個人和民間組織直接基于國際法規范表達訴求。以往政府引資項目對當地民眾的合法權益存在既存或潛在不利影響的，民眾一般要么通過某種途徑向政府表示抗議，要么按照國內法對投資方提起訴訟，而該案中，當地社群卻采取了一種國際法的路徑，即向CAO提起投訴，以此尋求救濟。這一方面體現了CAO允許個人或社群作為獨立主體向其提出投訴的特點；另一方面也間接承認了私人(個人、企業和民間組織)在國際法上的主體資格，就本案而言，即承認了個人在國際環境法上的主體資格。目前，已有部分國際條約、習慣確立了個人在國際環境領域的主體資格，這不僅是國際法的發展趨勢，更是時代對國際法發展的客觀要求。

2.在環境與人權問題上，國際法規范在一定程度上彌補了主權國家司法救濟的不足，同時也對主權國家的國內法提出了更高的要求。CAO的介入在為當地社群提供救濟途徑的同時也無形中挑戰了東道國有關當局和法律的權威和效力。因此，東道國在 配 合CAO對投訴進行審查以更好地維護當地社群的合法權益的同時也應考慮相關的國內法規的與時俱進，適時修改和完善可使其更好地與國際接軌，以免在爭端發生時陷入被動。

3.組織的社會責任轉向以人為本。在歷史上，對跨國公司公開的反對意見主要產生于其過度的權力集中，以及他們對國家主權和文化的不當影響。但是近年來，強調的重心從對以國家為中心(state-centred)的關注轉向以人為中心(people-centred)的關注。[5]本案中，SFI雖非典型的跨國公司，但因其接受IFC的融資支持，而受到CAO的審查。按照ISO26000社會責任指南標準，所有組織包括作為國際組織的IFC和作為商業企業的SFI，都應當承擔起組織的社會責任。SFI的經營活動因對當地環境和居民已經或可能產生不利的影響，背離了企業社會責任的原則要求，被投訴違背了PS確立的標準。本案的啟動和審查，都是以企業活動對環境和人權的影響為中心展開的。從中可見，組織的社會責任，在環境與人權方面，更充分地體現了以人為中心的傾向。

4.對中國的啟示：當前，中國的重大項目大量接受外資赤道銀行提供的資金，制定相關的環境與社會法律以備本國借款人在做項目的環境影響評價時參考并對外資赤道銀行的行為予以法律約束是對東道國的現實要求。我國現行的相關規定和意見未上升到立法的高度，缺乏法律強制性。筆者認為，我國應形成一個較為合理的環境與社會責任方面的法律體系。尤其要重視金融在可持續發展中的地位和作用，要把項目融資甚至公司融資問題與環境及社會問題有機結合起來，進行專門立法。此外，我國還要加強金融機構企業社會責任立法。貸款人有義務于提供貸款前對與項目有關的環境和社會問題進行審慎性審核調查，否則貸款人及其直接負責的主管人員和其他直接責任人員就要承擔相應的法律責任包括刑事責任。這樣不僅能使項目地社群的合法權益得到更好的保障，而且能間接促進經濟與社會、環境、文化協調發展，同時，還能保障我國的公司、企業更好地與國際接軌，進而帶動整個社會經濟的發展與增長。

[1]譚宇生.國際項目融資中的環境爭端及其解決——以新加坡豐益集團印尼棕櫚油項目案為例[J].東南亞研究，2012(3).

[2]國際金融公司.環境和社會行動計劃[Z].2012，第41段.

[3]Office of the Compliance Advisor/Ombudsman，“Compliance Appraisal：Summary of Results—IFC Investment in Bilt Paper B.V.，Malaysia Project #34602”，July 2015，pp.10.

[4]譚宇生.國際項目融資中的環境爭端及其解決——以新加坡豐益集團印尼棕櫚油項目案為例[J].東南亞研究，2012(3).

[5]Jennifer A.Zerk.Multinationals and Corporate Social Responsibility——Limitations and Opportunities in International Law，New York：Cambridge University Press.2006.p.7.

F416.82；F

A