東營市農村土地承包經營權流轉糾紛調查與思考

余青華

（東營市農業局，山東東營 257091）

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東營市農村土地承包經營權流轉糾紛調查與思考

余青華

（東營市農業局，山東東營 257091）

摘 要：近年來，隨著農村經濟的發展和農村勞動力結構的變化，農村土地承包經營權流轉速度逐步加快，成為推動現代農業發展的重要支撐。這在一定程度上，反映了農民非農收入的增加和對土地依賴性的減弱，在充分行使土地承包經營權能方面取得的進步。但受到土地流轉機制不健全、土地權屬不清等因素的影響，土地流轉糾紛也日益凸顯，嚴重影響農村社會穩定，制約現代農業發展。文章對東營市農村土地承包經營權流轉糾紛進行了調查與思考

關鍵詞：農村經濟 土地承包經營權 調查與思考

1 土地流轉糾紛問題的表現

1.1 因流轉價格引起的糾紛

近年來，受自然災害、土地開發、主要經濟作物價格劇烈變動等因素的影響，土地流轉價格頻繁劇烈波動，據調查，2012～2013年東營市墾利縣土地流轉價格區間為4 500～7 500元/hm2，到2014年，土地流轉價格降為3 000元/hm2左右。土地流轉價格的劇烈波動，引起土地流轉雙方因價格協商不成的矛盾糾紛。

1.2 因權屬不清引起的糾紛

東營市土地權屬復雜，存在大量的“飛地”、“插花地”，村集體之間、鄉鎮之間、縣區之間、村集體與國有農場之間存在大量土地界限不清的問題，群眾對界限不清的土地進行大面積開墾耕種，并私下進行了土地流轉，土地權屬爭議雙方對這類土地流轉不予承認，從而造成搶水搶地現象時有發生，糾紛不斷。

1.3 因多重發包引起的糾紛

隨著農業效益的逐步提高，人們對土地增值效益越來越關注，在農村產生了一種專門從事土地承包發包的經紀人，他們通過各種途徑獲取土地經營權后，對土地進行整理后或直接再次發包，賺取中間差價。這類土地要經過2～3次的轉包才能真正到經營者的手中，其中權屬變化復雜，合同簽訂不規范，承包期限不一致，一旦出現糾紛很難進行調解。

1.4 因開荒占地引起的糾紛

該市大部分土地鹽漬化程度高，土壤肥力差，產生了較多的撂荒地。許多群眾便自行投資對土地進行改良。土地產出率的不斷提高，有了相對穩定的收入，又隨著土地價格的日益上漲，在利益的驅動下，村民們紛紛要求村集體收回撂荒地進行平均發包，導致開墾撂荒地農民與村集體、村民之間產生了土地糾紛。

1.5 因村集體統一流轉土地引起的糾紛

隨著農村勞動力結構的變化和工資收入水平的逐步提高，群眾土地流轉的意愿愈加強烈，一些村集體為提高村民土地流轉收益，增加集體收入，開展了村集體統一大片流轉土地，引入工商資本發展現代農業的探索。

1.6 因流轉行為欠規范，缺少管理引起的糾紛

流轉行為嚴重不規范，表現為自行流轉多，報批準、報備案的少，申請變更登記的更少；口頭協議多，書面協議少；約定不明的多，約定明確的少；書面協議內容不規范的多，規范的少等。有些村存在連鎖流轉現象，接受流轉的農戶又將自己享有的土地承包經營權流轉給其他農戶，形成鎖鏈式流轉。

2 土地流轉糾紛問題產生的原因

2.1 土地承包政策落實不徹底

在執行農村土地政策過程中，部分鄉鎮、村沒有嚴格執行土地承包30年不變的政策，工作開展的不細不實，走了過場，沒有扎實地做好合同簽訂等基礎工作，面積、地塊、合同、證書“四落實”執行不力。土地權屬、土地界線等爭議一直得不到妥善解決，現在一旦出現土地糾紛，既得不到群眾的認可，同時也得不到法律及上級管理部門的支持，陷入兩難境地。

2.2 土地流轉操作不規范

一是流轉行為不規范。由于在流轉程序和手續等方面，缺乏明確的法律依據和統一的標準，流轉交易雙方往往不遵守一定的程序或者履行相應的手續，甚至在戶與戶之間的流轉只采取口頭協議的方式，進行流轉。即使是流轉雙方簽訂流轉合同，所采用的合同也很不規范，漏洞百出。另一方面，除鎮村通過委托代理，統一組織的大規模流轉外，大部分流轉未報鄉鎮土地流轉服務中心備案。待到雙方發生糾紛要求解決時難以取證，為處理糾紛增加了難度。

2.3 對外土地發包程序不完善，工作不透明

近年來，因荒堿地開發及承包而發生的糾紛案件不斷上升，主要原因是大部分村兩委干部“三監管”要求落實不嚴格，在村集體土地發包過程中沒有依法定程序進行，部分村干部更是自作主張與他人簽訂了承包合同，違反了公平、公開、公正的工作原則，由此引發了矛盾糾紛。

3 對策建議

（1）加強土地流轉管理。加強土地流轉管理指導機構的建設，建立市、縣、鄉三級農村產權交易市場，形成統一的管理模式，建立農村產權的流轉信息庫和流轉信息平臺，按照“依法、自愿、有償”原則，建立土地流轉供求信息公示制度、農村土地流轉公開競爭制度、縣鄉村土地流轉合同分級簽證制度、違法進行土地流轉責任追究制度，制定不同土地流轉形式的規范合同文本，使土地流轉工作逐步走向規范化軌道。

（2）加強土地經營權證管理。落實農村土地承包經營權確權登記頒證的要求，認真核實面積，簽訂合同，發放證書，做好土地承包經營權證的登記管理等工作，切實保護好承包方經營權不受侵害。

（3）明確土地邊界，減少土地權屬糾紛。在詳細了解土地歷史和現狀的基礎上，進一步明確地界，及時發放農村土地所有權證書。

（4）建立多元化的流轉糾紛解決機制。土地流轉糾紛的政策性強、涉及面廣，為了切實保障當事人權益，合理分流糾紛，及時調解紛爭，緩和社會矛盾，在有效發揮人民法院的司法救濟渠道的同時，還應逐步完善土地承包糾紛調解仲裁機構建設，以利于矛盾的根本解決，力爭把糾紛解決在萌芽狀態。

（5）培養專業人才隊伍。一是由政府統一規劃，成立專門機構，設立專項編制，做到有機構，有人員。二是加強業務培訓。統一組織開展業務培訓，針對合同審核、政策咨詢、仲裁調解等多個方面，對農村土地流轉服務體系工作人員進行系統的業務培訓，使其深刻透徹地了解國家相關政策和具體工作程序，提高管理和服務水平。