實施精準扶貧戰略的四大重要關系

郭曉鳴 高 杰

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實施精準扶貧戰略的四大重要關系

郭曉鳴 高 杰

摘要：精準扶貧的提出是扶貧攻堅進入新階段的重大戰略性調整，是決定全面建成小康社會目標能否實現的關鍵環節。調研結果顯示，在精準扶貧戰略實施過程中，不同區域不同程度地出現了一些偏差和失誤：在個體性貧困與整體性貧困交織的地區，扶貧工作過于強調“精準”，而忽視了貧困地區的整體性條件改善，個體發展缺乏外部帶動和支持；政府全面主導的模式對市場機制形成了排斥和擠出效應，增加了政府財政負擔；因忽略了“精準脫貧”的目標，單純追求脫貧手段的形式化和政績化，扶貧目標難以實現；過度重視物質投入而輕能力建設，形成部分貧困者的“福利依賴”。因此，精準扶貧必須把握好整體與個體、政府與市場、目標與手段、物質幫扶與能力建設四大重要關系。

關鍵詞：精準扶貧 瞄準機制 市場主體 脫貧成效 福利依賴

自20世紀80年代大規模開發式扶貧啟動以來，我國的扶貧戰略方向一直在根據經濟社會發展態勢和貧困特征的變化進行調整。近年來，隨著國民經濟的持續較快增長和扶貧工作的不斷推進，我國貧困人口大規模減少、貧困發生率顯著下降，同時，致貧原因、貧困表現以及貧困人口需求也出現了一系列新的重要變化。為適應客觀形勢的變化，2014年初，我國啟動了精準扶貧戰略，將瞄準對象從貧困地區轉向貧困戶，扶持方式從依靠大范圍漫灌式扶持轉向更有針對性的滴灌式扶持。

精準扶貧戰略實施以來，我國扶貧開發成效得到進一步鞏固和提升，貧困人口總量從2013年的8249萬減少至2015年的5575萬，貧困發生率則由2013年的8.5%下降至2015年的5.7%，消除絕對貧困、全面建成小康社會的目標取得極其重要的階段性進展。但是，由于精準扶貧在扶貧對象、工作內容、實施機制等諸多方面與傳統扶貧模式存在較大變化，因此，在精準扶貧戰略的具體實施過程中，不同區域均不同程度地出現了一些偏差和失誤，引發了一系列值得高度關注新問題和新矛盾。〔1〕筆者認為，精準扶貧是根據我國經濟發展規律性變化做出的重大戰略調整，是為抑制原有扶貧模式下減貧效應日趨遞減而采取的應對策略。因此，當前必須立足新的形勢變化，準確判識現階段我國貧困問題新的特征，深入把握其演變發展的內在規律，通過更具現實針對性的制度設計和政策調整，有效處理好精準扶貧戰略實施過程中影響全局的若干重要關系，從根本上保障精準扶貧戰略順利推進和實現預期目標。

本文以近期對四川秦巴山區、烏蒙山區、高原藏區等地的實地調研為基礎，提出精準扶貧戰略實施中必須高度重視的整體與個體、政府與市場、目標與手段、物質幫扶與能力建設四方面重要關系，并針對實踐中已經出現的新問題和新矛盾，提出正確處理上述重要關系的政策建議。

一、實施精準扶貧戰略要處理好整體與個體的關系

精準扶貧是根據各個貧困地區要素稟賦、貧困戶致貧原因及脫貧需求實施的貧困治理模式，目的在于通過科學、規范的程序，對扶貧對象進行精確識別、精確幫扶、精確管理，最終實現精準脫貧?！?〕與傳統的扶貧模式相比，精準脫貧重視貧困對象的個體性和特殊性，更加強調通過差異化的幫扶政策提高扶貧資源配置效率，讓更多資源向貧困群體集中?！?〕但同時，我國貧困仍呈現較為顯著的整體性特征，從總體上看，盡管通過持續努力，我國貧困人口的區域分布格局已經發生重要改變，由大面積、整體性分布向局部性、“插花式”分布轉變的趨勢十分明顯，但是，在西部脫貧攻堅的重點和關鍵區域，貧困人口在空間布局上依然主要連片集中于邊遠山區、革命老區和民族地區。在這些地區，不僅貧困深度深，而且貧困范圍廣，個體性貧困與整體性貧困仍然相互交織。如四川涼山彝族聚居區，區內貧困村占行政村的比例高達74.6%。〔4〕此類地區中貧困戶與非貧困戶的收入差距較小，收入處于貧困線邊緣的家庭占比較高，〔5〕解決個體性貧困與解決整體性貧困并重，在較長時間內應當是不可偏廢的基本戰略選擇。應當指出的是，由于貧困人口的家庭結構和致貧原因多樣，一刀切的傳統扶貧模式必然效率低下，客觀上需要突出差別、因戶施策。然而，單個貧困戶的脫貧活動是在社區范圍內展開的，即便有更精準的外部支持，但受自身條件和能力限制，其脫貧目標的實現仍然離不開鄉村社區的整體發展，社區發展不僅能夠為貧困農戶提供更多的就地發展機會，而且能夠通過互助合作等方式為貧困農戶提供穩定的鄉土幫扶。因此，精準扶貧在高度重視貧困的個體性和特殊性的同時，應當同樣重視貧困的整體性和一般性，在貧困人口集中度仍然較高的區域，要把解決區域性整體貧困作為一個重要的政策目標，特別應對強化貧困地區社區發展能力予以足夠重視。

在當前推進精準扶貧的具體實踐中，一些地方由于缺乏對個體與整體關系的清晰認識，導致在扶貧政策執行過程中出現了兩種傾向：其一是過于強調“到戶”、“到人”的個體化扶持方式，忽略了貧困戶個體與社區的聯系，致使貧困戶成為鄉村中的孤立群體，與鄉土關系“脫嵌”〔6〕、與鄉村發展脫節。貧困戶之所以貧困，往往是因為缺乏勞動力、資本或知識技能等獨立發展的必要條件，所以，其更加需要建立在鄉土關系基礎上的互助與合作。但調查顯示，主要針對單個貧困戶的分散化扶貧方式，在一些地方產生了弱化社區集體行動能力的結果，不僅貧困戶之間凝聚力降低、合作性減弱，而且相互爭奪扶貧資源的沖突以不同方式趨于加劇，在此背景下，貧困農戶很難組織起來解決他們共同面臨的發展難題?！?〕其二是忽視貧困地區區域性整體條件的改善。傳統的瞄準貧困區域整體的扶貧模式，存在著瞄準偏差、精英捕獲等問題，但是，整村推進的方式在很大程度上卻能解決貧困地區社區范圍內公共品供給嚴重不足的問題，為貧困農戶發展提供不可缺少的外部條件。精準扶貧戰略實施以來，部分基礎條件仍然較差的區域過于追求精準到戶、到人的目標，過度強調扶貧資源要集中投向單個貧困戶，〔8〕忽視了鄉村道路、水利設施、農田整治等基礎性、公共性項目的實施，社區整體發展能力不足的制約難以改變，〔9〕貧困戶的個體發展嚴重缺乏外部帶動和支持。

把握整體與個體的辯證關系，是精準扶貧戰略有效落實的基礎和前提。要處理好整體與個體的關系，在保證有限的扶貧資源真正用于幫助貧困農戶的同時，還應根據不同地區的貧困特征建立起有利于解決區域整體性貧困的制度環境，促進實現共同發展和合作脫貧：一是應重視貧困地區整體發展環境的改善，探索建立瞄準到戶與整體幫扶相結合的貧困瞄準機制；在基礎設施條件仍落后的地區，應當適當放寬資金到戶比例的要求，根據實際情況適度增大鄉村基礎設施建設項目資金所占比例，并有效吸引社會資本以多種形式參與貧困地區基礎設施建設。二是探索農戶之間的合作互助機制，鼓勵貧困農戶自主合作、資源互補，鼓勵先富戶、脫貧戶與貧困戶之間形成合作幫扶機制，通過政策激勵發揮先脫貧戶對貧困戶的示范帶動作用?！?0〕三是充分發揮農村社區在扶貧開發中的作用，將精準扶貧工作與完善鄉村治理機制有機結合，以提高貧困農戶組織化程度為導向，聯動推進貧困村專業合作社、資金互助社等合作組織發展。

二、實施精準扶貧戰略要處理好政府與市場的關系

扶貧開發具有公共品性質，這客觀上決定了政府必然要發揮主導作用。在貧困人口總量大、區域發展水平不均衡的條件下，政府能夠在較大范圍內迅速調動資源，并通過自上而下的行政推動，統籌安排扶貧任務和內容，保證各地扶貧目標的按期實現。因此，在精準扶貧階段，政府仍然要處于主導地位。但扶貧開發也是一種通過社會資源的重新配置從而改變貧困者福利狀況的經濟行為，同樣要充分尊重市場規律，借助市場主體力量。市場機制不僅在改善資源配置效率方面具有不可替代的優勢，而且能夠發揮多元扶貧主體的力量，減輕政府財政壓力，減少行政過度干預對于扶貧目標的異化問題。

能否處理好政府與市場的關系，將從根本上決定精準扶貧戰略的實施效率和長期持續性。政府行政主導的扶貧模式，能夠短時間調動大量資源并迅速取得成效，但政府過度的大包大攬，也會造成對市場的排斥，從而弱化貧困地區的持續發展能力?！?1〕大量調查發現，在精準扶貧實施過程中，為按期完成脫貧目標，一些地方政府部門在扶貧開發中的地位過度強化，政策制定、資金投入、項目規劃、運行管理、監督檢查等工作幾乎全部由政府部門一力承當，甚至在一定程度上替代了原有社會組織和社區的功能，對市場機制形成了排斥和擠出效應。政府職能的過度發揮和市場機制的嚴重缺失，一方面大幅增加了政府的財政負擔，由于承擔過多工作甚至超負荷運轉，相關部門的人力物力嚴重不足。另一方面，扶貧資金使用和扶貧項目運行缺乏市場化的運行機制導向，導致管理方式普遍效率低下，特別是完全由政府主導的產業扶貧項目往往因不符合地區比較優勢或管理低效而失敗?！?2〕如在一些地處山區的貧困村，貧困農戶基于自身基礎普遍希望發展養豬、養雞等熟悉的養殖業，但地方政府要求將水果、蔬菜或鄉村旅游作為主要產業扶貧項目實施，由于缺乏比較優勢和產業發展基礎，扶貧企業缺乏參與動力、貧困戶不愿或難以參與，項目運行既缺乏資本帶動又缺少農戶推動，致使不少扶貧項目成為應對檢查的形象工程，對貧困戶實際的增收帶動作用極為有限。

因此，在精準扶貧戰略實施中，必須正確處理政府和市場的關系，注重在合理界定政府職能的基礎上增強市場機制在扶貧開發中的作用，發揮市場優勢，借助市場力量解決精準扶貧過程中面臨的組織資源供求失衡和扶貧資金使用效率不高的突出矛盾。一是主動培育市場主體。鼓勵貧困農戶參與扶貧項目運行，在扶貧對象確認、扶貧需求評估、扶貧項目選擇、扶貧項目實施和扶貧項目監測等各個環節全面提高貧困農戶的參與度，使之能夠充分表達利益訴求，變被動扶助為主動參與。同時，通過政府購買服務、政府與NGO合作等多種形式，鼓勵和引導社會組織參與扶貧開發，帶動貧困地區發展。二是強化貧困地區城鄉要素市場體系建設。全面推進貧困地區農村產權制度改革，依托有利的土地政策加快推進農村土地流轉市場建設。進一步消除城鄉要素雙向流動的阻礙，激勵城市資本、技術與貧困地區的土地要素相結合，形成持續性的貧困地區內生發展動力。三是探索扶貧資金的專業管理模式。在符合條件的地區試點政府負責出資、指導和監管，農民組織或民間專業機構管理的模式，減少項目選擇和運行過程中的行政干預，有效提高扶貧資金使用效率。

三、實施精準扶貧戰略要處理好目標與手段的關系

消除絕對貧困是我國全面建成小康社會的必要條件，因此，中央明確提出了“到2020年確保我國現行標準下農村貧困人口實現脫貧，貧困縣全部摘帽，解決區域性整體貧困”的扶貧攻堅總體目標。毫無疑問，精準扶貧是實現這一目標的重要手段，通過精準扶貧，直接瞄準貧困群體和致貧原因，集中資源對其進行最直接有效的幫扶，最終實現剩余貧困人口全部脫貧?？梢?，通過精準瞄準、精準幫扶從而實現精準脫貧，是我國現行經濟發展階段和貧困特征的背景下實現消除絕對貧困目標的基本手段。消除絕對貧困的目標可以量化為貧困人口的減少數和貧困群體收入的增加值，這些量化指標可以分解到各個階段和不同區域，形成各個地區的階段性目標，各個地區根據目標制定精準扶貧的具體實施方案。在這一過程中，作為精準扶貧戰略實施主體的政府部門如何做到明確目標和手段的關系，防止本末倒置，避免因忽略最終目標而單純追求脫貧手段的形式化和政績化，是一個需要引起足夠重視的重要問題。

調查顯示，隨著扶貧開發工作進入“沖刺期”，各地工作任務加速加重，不同程度地已經出現了一些以手段代替目標的短期化、形式化、政績化等現象，不僅嚴重影響了精準扶貧的實際效果，而且蘊含著引發大規模返貧的潛在風險：一是減貧任務重數量而輕質量。調研發現，各級政府向下級部門下達目標任務時，傾向于加重任務量，造成了脫貧時間逐級加碼提前的現象。由于扶貧工作任務重、時間短，有的基層政府只能以非正常方式完成年度脫貧任務，如只要享受了新村建設補貼等其他惠民政策的貧困戶，統一無條件率先“摘帽”，結果部分農戶剛剛評為貧困戶，還未獲得任何幫扶就已經“被脫貧”。其結果是統計意義上的脫貧成效雖然顯著，但這種“成效”因缺乏基礎支撐而不具備持續性，如果短期化的“被脫貧”現象大量存在，必將成為引發大規模返貧的重要誘因。二是過度追求精準標準而導致偏離扶貧開發的工作目標。為了符合精準扶貧要求，許多地區制定了區域性的扶貧政策，但是，有的政策僅是中央宏觀導向政策的簡單復制，與當地貧困的現狀和特征不相吻合。如中央要求通過“五個一批”工程幫助不同貧困群體脫貧，許多地區將“五個一批”任務層層分解，要求基層必須按照比例將建卡貧困人口嚴格分解為界線清楚的不同類型，進而一一對應分批次完成脫貧任務，但是，目前許多貧困都是多種致貧因素相互作用的結果，并非為單一因素，很難按照人為設定的標準嚴格區分，基層干部和相關部門人員大都只能憑主觀人為劃分，以此為依據施策脫貧到戶，其針對性和有效性必然大打折扣。為適應自上而下的統一要求，基層部門不僅疲于應付各種表格和檢查，而且往往是正正規規地走形式，認認真真地做表面文章，在一定程度上，扶貧形式化問題已經逐漸顯露。此外，一些地方對少數扶貧點以“吃偏飯”的方式集中資源支持，脫離現實基礎地塑造典型、打造樣本、追求形象，把應當全域覆蓋并且更加注重“雪中送碳”的精準扶貧工作，實際上變成了突出“錦上添花”的政績工程。

因此，在精準扶貧戰略實施中，必須明確目標和手段的差別，不能因短期需要而偏離長期目標，目標應當引導手段，手段必須服從目標。就當前而言，最重要的是要在消除絕對貧困的目標導向下因地制宜地實施精準扶貧政策，避免以扶貧手段代替脫貧目標，有效扼制已經出現的短期化、形式化和政績化等有害傾向。為此，在應對策略上以下兩個方面的選擇至關重要：一是要因時和因地制宜合理分解減貧任務，根據不同階段的總體目標和不同區域的實際情況，確定分階段、分區域目標，建立以脫貧人口數量、貧困人口收入增加幅度、扶貧產業發展水平、生態環境保護情況等為主要內容的扶貧工作績效考核綜合指標體系。二是要構建能夠持續運行和持續帶動脫貧的扶貧項目運行機制，建立短期與長期效果相結合的項目驗收制度，加強對扶貧項目可持續性和長期實際減貧效果的目標考核，通過有效的制度建設防止扶貧短期化、形式化和政績化現象的蔓延發展。

四、實施精準扶貧戰略要處理好物質幫扶與能力建設的關系

生活和生產資料匱乏是現階段我國貧困問題中最直接的表現，因主體能力不足引起的發展機會缺失是導致貧困的最主要原因。因此，通過外部給予的物質幫扶能夠在短期內提高貧困人口福利水平，而增強貧困人口和貧困地區的自我發展能力則能夠保證其實現長期、持續脫貧增收。從二者的辯證關系看，物質匱乏制約了貧困群體的能力獲得，因此，物質幫扶是能力建設的重要載體；能力不足使貧困群體無法有效利用外部投入的幫扶資源，因此，能力建設是物質幫扶高效、持續發揮作用的重要保障。

長期以來，扶貧開發中關于外部幫扶與能力建設的關系一直被形象地比喻為“輸血”和“造血”的關系，能否正確處理二者關系也被視為決定扶貧長期績效的關鍵。但是，進入精準扶貧階段后，由于目標緊迫、任務加重，同樣出現了重外部幫扶、輕能力建設的傾向。為按時完成減貧任務，短期成效顯著的物質投入式幫扶成為許多地方脫貧開發的主要手段。不少部門將為對口貧困戶捐款捐物作為扶貧的主要方式，單純以資金投入比重作為“一刀切”考核要求，對貧困人口自我發展能力建設、實用專業技術培訓等明顯關注不夠，對人力資源和社會資源的引入缺乏足夠重視，物質幫扶與能力建設未能有效結合。重物質幫扶而輕能力建設的扶持方式不僅會造成扶貧效果短期化的問題，還會在一定程度上形成部分貧困者的“福利依賴”，使其失去主動脫貧的發展意識和內在動力。

要實現精準扶貧的根本目標，保證貧困群體的持續、穩定脫貧與發展，就必須明確物質幫扶與能力建設的關系，協同實施兩種扶貧手段，當前特別要在提高物質投入效率的同時，更加重視從以下三個重要方面補足能力建設短板：一是建立分類培訓體系，提高貧困者知識技能水平。應根據不同貧困者實際情況提供多種教育培訓途徑，既為具有一定學習能力的貧困者提供參加學歷教育、職業教育等系統教育的機會，又為急需通過產業發展實現脫貧的貧困戶提供方便有效的田間實用技術培訓。二是注重傳統理念改造，激發貧困人口參與意識。一方面，增強貧困人口市場參與能力，引導貧困農戶改變傳統思維，建立市場經濟意識，幫助其了解市場運行特征，形成主動參與市場、主動尋求市場機會的發展意識；另一方面，提高貧困人口在扶貧項目中的參與度，在發揮扶貧投入資金提高貧困群體福利水平的同時，提升貧困農戶自我管理和自我發展的能力，從而確保扶貧成果的穩定性和可持續性。三是重視貧困地區社區建設，增強貧困人口集體行動能力。社區功能的增強能夠為貧困人口自我發展提供依托，因此，在精準扶貧過程中，要特別重視農村社區的建設和發展，將精準扶貧與貧困地區鄉村治理機制的再造有機結合，以提高貧困農戶組織化程度為重要導向，增強貧困人口集體行動能力，通過貧困農戶的互助合作提高扶貧成效。

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（責任編輯：謝蓮碧）

〔基金項目〕本文系四川省社科規劃重大項目“四川精準扶貧戰略研究”（編號：SC15ZD05）；四川省社會科學院重點項目“新型城鎮化過程中土地和人口要素優化配置問題研究”（編號：14CZ04）成果。

［收稿日期］2016-06-20

［作者簡介］郭曉鳴，四川省社會科學院研究員，研究方向：農村經濟理論與政策；高 杰，博士，四川省社會科學院農村發展研究所助理研究員，研究方向：農村產業組織與農村經濟發展。 四川成都 610072