生態治理中的引導型政府職能模式定位

彭芬蘭+鄧集文

摘要：在生態文明以及環境友好型社會的創建過程中，面對生態治理的市場失靈與政府失靈困局，將“引導型”這一職能模式作為政府在生態治理中職能轉型的改革思路和取向，從而更好地發揮政府在生態治理中的引導服務作用而非干預管制作用，真正實現多元社會主體合作生態共治，應該是一個積極方案。政府在生態治理中的引導型職能模式取向主要是：引導全社會生態文明理念的樹立、提供強有力的生態治理法律法規環境、構建和創新規范有效的生態治理機制、理順生態治理中政府與市場的關系、推動建立多元治理主體共同合作以及理性參與的生態善治模式等。

關鍵詞：生態文明;生態治理;引導型;政府職能模式;生態善治

中圖分類號：X32

文獻標志碼：A

文章編號：1002-7408（2016）02-0021-04

以技術和理性為內核的工業文明在事實上形成對自然的毫無節制的掠奪，導致經濟發展與生態危機相伴而生的窘境，作為后發國家的中國本可借鑒西方國家的成功經驗，避免其發展教訓，實現經濟發展與生態保護的良性互動。但是，歷史與現實等多種因素交織下的中國卻也不可避免地陷入“先污染、后治理”的困局。這與政府在生態治理中的職能模式選擇有相當大的關系。傳統的環保職能是一種被動式的干預型職能，其特征集中表現為“先污染、后治理，先破壞、后恢復”的環境治理選擇。張康之教授曾提出“引導型政府職能模式”概念，代表了政府職能模式建構的一個新的視角。在生態文明以及環境友好社會的創建過程中，面對生態治理市場失靈與政府失靈的困局，引入這一職能模式作為政府生態職能的改革思路，從而更好地發揮政府在生態治理中的引導服務作用而非干預管制作用，真正實現多元社會主體合作生態共治，應該是一個積極方案。

一、生態治理中政府職能模式轉型的必要性：理論與現實困境

1.生態治理中的市場失靈與政府失靈。生態環境本質上屬于一種公共物品，具有經濟人屬性的生產者受到市場機制利益最大化的驅使，對這些具有特殊屬性的公共資源進行掠奪毀滅式的開采使用，利益相關者們在使用這種公共生態物品追求私利最大化的同時，往往會產生集體行動困境而造成眾所周知的“公地悲劇”。而公共物品的外部性特點也決定了民間組織和私人力量不愿意冒著產權不安全的風險進行長期性的投資，或者是對這種付出多、回報緩慢的投資項目不積極或者不感興趣。市場機制自身自利性、自發性、盲目性的缺陷以及生態產品的非營利屬性都會導致生態治理的市場失靈。因此，生態治理被視為典型的“市場失靈”領域，學界普遍認為政府可以也應該通過強制手段避免生態治理中出現私有化和 “搭便車”行為，以有效地解決生態環境所面臨的集體行動困境，避免“公地悲劇”的發生。

20世紀初，經濟學家庇古在研究當時英國的空氣環境污染時，認為在私人成本和社會成本之間出現了一定的差額，這一差額不能在市場上靠“看不見的手”自行消除，需要政府這只“看得見的手”出面干預，采取向企業征收稅款（庇古稅），將污染的外部成本內部化。[1]這個理論為政府出面解決“市場失靈”提供了理論基礎。

20 世紀 30年代的凱恩斯主義出現后，開始了大規模政府干預的行為導向。大政府無所不包的功能產生出干預型的政府職能模式。這種治理模式在初始階段確實很有效地解決了一些“市場失靈”問題，尤其在生態治理上成效顯著。然而，作為社會上唯一壟斷了合法暴力擁有權的政府，在通過使用規制、稅收等政策工具開展生態治理進而為其在生態治理中贏得主體性和合法性的同時，其中往往也伴隨著暴力和強制，有時甚至呈現“政府失靈”的狀態。因為“政府除了具有管理公共事務的本質屬性之外，也具有為自身組織生存和發展創造有利條件的屬性”。[2]在生態治理中同樣如此，政府的自利性屬性可能會導致其做出與本身職能不符的行為，帶來生態治理行為的低效率甚至負效率、生態環境政策的失誤，甚至于設租尋租及腐敗行為等等。

2.目前我國生態治理中政府職能模式的困境。目前我國生態治理中政府職能模式表現為一種干預管制型職能模式。其存在問題集中表現為：

首先，生態治理中的政府職能虛位化。一方面習慣于用規章制度來約束環境污染、資源浪費行為。比如，有關管理部門制定具體的行業污染標準，給企業下個減排指標，一切由企業來做，政府只是定期進行監督檢查，不達標則處罰。在資源環境問題上政府實際上只充當了一個執法部門，而沒有對生態文明建設起到總攬全局的作用，沒有完全體現政府的應有職能;另一方面甚至如有些學者指出的，地方政府常常在經濟事務中表現出積極主動的態度，而在環境治理中則持“不求無功，但求無過”這樣一種所謂的“不出事邏輯”。[3]

其次，過分依賴政府行政權力的運行，習慣于用權力管制行為來約束生態破壞、環境污染、資源浪費和能源過度消耗等行為。在生態環境治理中，“集中整治”“專項治理”“突擊執法”“特別行動”等運動式執法成為地方政府回應環境治理訴求的主要方式。以霧霾治理為例，北京奧運會、上海世博會期間都曾采取區域工廠停產、車輛單雙號限行、停止工地作業等短期手段。在2014年11月的 APEC會議期間，北京市、天津市和河北省通過同時實行機動車限行工地停工企業限產等臨時措施，讓北京等地迎來了 “APEC藍”。遺憾的是，隨著這些臨時措施的結束，“APEC藍”也不復存在，霧霾天氣再次出現。政府的強力管制措施在短期內或許能取得一定的效果，但僅僅靠短暫的規制手段以及簡單的末端治理無法從根本上解決問題。

再次，政府在生態治理中采取一手包攬的大政府做法。生態治理多元主體尤其是具有獨立性的第三部門在提供生態治理服務方面的作用未能有效發揮。帶有計劃經濟色彩的規章制度和過多的命令性行政手段嚴重影響了通過市場治理環境問題的積極性和有效性，企業缺乏進行污染治理和技術創新的動力。公民在環境參與上大多僅限于維權性參與。地方環保非政府組織數量有限，且帶有濃厚的行政色彩，目標與權責不明確，缺乏非政府組織應有的靈活性與創新性，總體上缺少與政府合作溝通的經驗，無法自主地參與生態公共治理。全能政府在生態治理過程中承擔著無限責任及其風險，當所提供的公共生態服務無法滿足社會多元主體的需要時，就會導致社會的不和諧因素出現。

另外，在政府生態職能的某些層面，政府既是運動員;又是裁判員，既是規則的制定者，又是規則的執行者和監督者;既有生態環境的管理職能，又有資源、能源的經營和開發職能，這樣就造成了政府既是生態利益的所有者，又是生態利益的利用者，嚴重削弱了政府作為公共服務者的公正性和責任性。

由生態危機所引起的各種問題深刻而普遍，它既不可能僅靠科學技術來解決，也不可能單純依靠市場法則得到解決。生態危機的全局性、綜合性、歷史性、長期性特點決定了這個問題已經成為人類面臨的重大的公共問題，只有由政府出面，整合各個方面的資源，設計公共政策，履行公共職能，加強公共管理，才有望得到解決。[4]面對干預管制型職能模式在生態治理中的困境，必須對政府職能模式和角色進一步定位，尋求一種更有效更符合社會發展規律更利于生態治理的職能模式。

二、引導型政府職能模式及其在生態治理中的嵌入

1.引導型政府職能模式的提出及內涵。按照歷史發展階段，西方國家政府職能模式可以分為三種類型：自由資本主義時期的“保護型”政府職能模式、壟斷資本主義時期的“干預型”政府職能模式以及新自由主義時期的“優化型”政府職能模式。張康之教授根據后發展國家的情況以及中國自身特點，在《建立引導型政府職能模式》一文中第一次提出了引導型政府職能模式概念。所謂“引導型政府職能模式”中的“引導型”是相對于“保護型”或“干預型”政府職能模式而言的，是區別于保護型政府職能和干預型政府職能的一種全新的創造，它既不同于保護型政府職能模式， 也不同于干預型政府職能模式， 但它又是兩者的綜合統一。它與保護型政府職能模式都承認客觀經濟規律的存在， 但它又進一步要求認識并利用這種規律對經濟發展加以引導。在經濟政策問題上，它與干預型政府職能模式都主張介入市場運行中對經濟進行干預， 都表現在采取宏觀調控的手段， 但它不是在經濟生活中問題已經出現的情況下才選擇干預或不干預的方式來處理這些問題。它主張采取以經濟、法律和服務相結合的管理手段為主，而輔之以必要的行政手段，對經濟進行宏觀調控，進而表現出了極大的靈活性、積極性和主動性的特征。

引導型政府職能模式除了公共性的核心原則之外，相較之西方國家“保護型”“干預型”和“優化型”政府職能模式中政府回應性特點而言，更強調前瞻性和科學性的特點，“當前風險社會特征以及危機事件頻發，都是政府囿于回應性思路而造成的，是因為政府處于回應性地位，不能有效地預測并解決那些有可能導致危機發生的事情，才造成了危機的爆發，基于這種情況，唯一的出路就是用前瞻性代替回應性。”[5]正如張康之教授指出的，引導型政府職能需要確立兩個方面的行政目標： 一是政府需要在社會治理結構的變革中發揮引導功能， 確立起包括政府在內的多元治理主體共同合作的治理模式; 二是政府在多元治理主體的合作治理過程中， 著重于戰略方向的把握， 通過“元戰略”的確立而實現對治理過程總體引導。[6]

2.生態治理中的政府職能定位：從干預管制型向引導服務型轉變。我國社會正在經歷一個全面創新的過程，在各個領域都不斷地有創新性思想出現。生態文明、環境友好型社會等理念如何落實在引導型政府職能模式中，也是一個需要加以探索的問題。事實上也已經有學者根據引導型政府職能模式的一般性規定界定出了“引導型政府生態管理職能”[7]

國家是“從社會中產生但又自居于社會之上”，[8]在政府與社會關系發生巨大變遷的當前，多元生態治理力量的崛起帶來的政府與社會、政府與市場兩對博弈關系的雙方力量對比發生了變化，政府既不能抱著傳統的政府單一主體的生態治理模式不放，也不能完全將西方比較成型的生態治理理論及實踐照搬過來，而應該尋求一種更適合中國土壤的治理模式。應該“重新為政府定位，即從傳統的統治角色或管理角色的位置上走下來，承擔起服務社會的角色，在與社會的互動機制中，所表現出來的是一種引導型的政府職能?！盵6]“小而強”要求構建新型的生態治理模式，需要將過去的“管理型政府”向現在的“服務型政府”轉變，對政府在生態治理中的職能進行改革，真正建立“行為規范、運轉協調、公正透明、廉潔高效”的環境友好型政府。政府必須拋棄控制導向的行為模式，取而代之的是發揮引導者的作用，通過自身的行動去引導整個社會，發揮政府引導社會多元力量參與到生態治理中來的服務職能，采取有效的手段對社會、市場的力量進行有效的疏導，引導其在生態治理中發揮積極有效的作用，尋求新的生態治理路徑。

總之，政府在生態治理活動過程中，所扮演的角色應由保護者、干預者轉變為引導者，職能模式也應該轉型到一種引導型模式，突出公共性、前瞻性和科學性特點，以實現戰略引導、規范治理以及合作共治。

三、我國生態治理中引導型政府的職能取向

1.引導全社會樹立生態文明理念。長期以來，我國政府、企業和民眾對生態文明的認識不夠深入，生態文明理念沒有形成，特別是某些領導干部生態責任意識淡薄，一些企業只顧追逐利潤不顧社會責任，恣意消耗能源、污染環境，一些社會成員缺乏應有的節約意識、環保意識，浪費資源、過度消費。

為此，要進一步加強引導全社會樹立生態文明理念。首先，政府自身應該樹立生態優先的根本價值取向，將“生態優先觀”內化為政府組織在目標、法律、政策、職能、體制、機構、能力、文化等等各方面的生態規定和價值追求，注重政府組織及公務人員在環境保護中的道德修養與責任認同。將“生態責任意識”內化為政府組織的觀念，并依據這一觀念對其目標與能力、法律與政策、體制與職能、機構與文化等多方面進行“重塑”。其次，政府應該引導生態文明理念的社會化。政府應積極引導企業樹立生態文明觀念，在生產和經營行為中注重對生態環境的保護，引導公民個人綠色消費、低碳生活、力行節約，鼓勵、協調社會各界力量投入到生態文明建設中來，在政府對生態職能重視的帶動下，形成覆蓋全社會的生態利益觀念。政府可以通過環境宣傳、推廣科技創新、教育、合作與交流，鼓勵公眾、企業改變其生產生活行為，提高人們的生態意識。加強生態道德教育，幫助人們全面地、科學地認識和處理人和自然的關系，使人們在改造自然的活動中受到理性和道德的約束，自覺地處理好人和自然的關系，走可持續發展道路。

2.提供強有力的生態治理法律法規環境。邁克爾·泰勒指出：“如果沒有政府，人們就不能卓有成效地相互協作，實現他們的共同利益，尤其是不能為自己提供某些特定的公共物品。”[9]這里所指的特定的公共物品就是法律、政策和各項環境標準等。在生態治理過程中，也需要政府來提供這些特定的公共物品。生態治理需要政府提供強有力的法律法規環境，建立健全生態治理的法律法規，在法律層面以及執行程序方面做到環境執法的過程中有法可依、有法必依、執法必嚴、違法必究。

我國環境保護的法律法規體系即包括《憲法》中關于保護和改善環境的規定、環境保護基本法、環境資源保護法、環境行政法規與部門規章、地方環境法規與規章、環境標準以及我國締結或參加的與環境保護有關的國際條約中的環境法規等。但現行的制度措施難以滿足環境治理工作的需要，環境法律規范之間仍然缺乏完整的邏輯結構，存在一些相互重復、相互抵消、相互脫節以及缺乏操作性的內容。因此要繼續完善生態治理頂層設計，推進生態治理的制度化和法制化，加強指導協調，加大協調力度，推進長效機制建設。在內容取向上，生態環境法令的重點不應局限于對特定生態環境治理事項給出預先的指示，而應致力于配置生態治理中的權能歸屬，即生態治理中的決策主體的范圍及其權限。

對于執法力度不夠的問題，全國人大跟蹤檢查《環境保護法》實施情況的報告曾指出，我國現行法律中確定的法律責任和處罰力度還不適應環境保護工作的需要，主要問題不是無法可依，而是有法不依、執法不嚴、違法不究。因此需要制定和完善相關的生態法律法規，加強生態法律法規的執法力度，使生態惡化現象的遏制和預防更加有效有力。

3.構建和創新規范有效的生態治理機制。雖然環境保護與可持續發展被確立為基本國策與長期發展戰略，但實際工作中，政府對GDP的單純崇拜、生產方式與產業結構調整“危機時”讓位于總量增長、預防性戰略“必要時”變身為“先污染，后治理”的階段性策略等等，都會對環境保護與可持續發展戰略的穩定性產生不利影響。生態治理的切實推進，除了要制定戰略目標，更要有實現戰略的長期、穩定的制度安排和將生態經濟、政治、社會因素制度內化的機制。在引導型生態治理過程中，要在環境法律政策的基礎上，形成政府生態環境管理的規范化、有效性和實效性。結合生態治理的需要，及時制定和完善生態治理的政策體系。在此基礎上，完善中央政府生態管理運行機制，按照決策權、執行權與監督權適度分離而又相互協調的原則，構建權責明確、運行順暢、保障有力的生態管理運行機制，強化生態政策的有效性、生態管理的針對性、生態監督的嚴密性。要對政府生態環境管理系統開展動態的、實際的整體考察，把生態環境治理制度的各項要求內化為生態環境管理中有機運行的具體措施和環節，包括生態環境決策機制、環境政策執行機制、生態績效管理機制、生態民主協商機制、生態民主監督機制和生態危機管理機制等。

4.理順生態治理中政府與市場的關系。要理順生態治理中政府與市場的關系，引導市場發揮其生態治理的補充功能。

首先，要推動生態經濟的發展。要建立綠色經濟為主的市場運行機制，加快經濟增長方式轉變，全力發展“三大生態經濟”，即綠色經濟、循環經濟和低碳經濟，實現區域產業結構的生態化。培育壯大節能環保產業，促進重大環保技術裝備、產品的創新開發與產業化應用。調整優化產業結構，推動經濟轉型升級。嚴控高耗能、高排放行業新增產能，加快淘汰落后產能，堅決停建產能嚴重過剩行業違規在建項目。

其次，規制生態產權。市場機制有賴于產權明晰，而作為一種強制性制度安排的產權，只能由政府來界定，特別是在涉及全球環境治理、流域治理等時，都需要政府的介入。在生態治理中，要劃分政府與市場的界限。首要的是對生態產權進行規制。政府可以通過立法、授權以及實施配額、許可證等法律手段建立生態產權，并將部分生態資源轉讓給不同的產權主體所持有或作私人產權制度安排，以實現市場機制對生態資源的配置和利用。而對產權邊界難以界定的生態產品，政府仍然要直接充當其產權的代表者和維護者。

再次，推動企業生態轉型與創新。在加快企業技術改造提高科技創新能力這方面政府也做出了一些努力，成立了國家環境咨詢委和科技委，設立了國家科技進步獎和環境保護科學技術獎，化工、制藥、冶金和化纖等行業多項污染防治關鍵技術取得突破，新能源產業被確立為國家重點支持的戰略性新興產業。

5.推動建立多元治理主體共同合作以及理性參與的生態善治模式。生態善治的本質特征就是實現政府與社會、政府與市場、政府與公民對公共事務的合作管理。成熟的多元生態管理主體的出現，不但有利于生態合作管理的實現，也有利于對政府生態管理行為進行監督和外部約束。但目前我國企業環保產業的生存成長、非政府生態組織的發育發展、公民的生態治理參與意識、教育熏陶還需要現代政府發揮特有的培育、倡導和組織作用。

構建多元社會主體參與機制。要以善治的基本要素為標準，在政府與其它生態管理主體的良性互動中，培育與利用一定范圍內有效的生態市場;培育與發展生態企業并吸納其參與生態管理過程;培育與壯大生態公民社會，并支持其參與生態管理過程;培育與提升公民個人的生態責任意識，并激勵其參與生態管理過程。[10]政府可以把一部分生態職能轉移給社會，如加大生態教育與研究的投入和規劃，把具體的生態教育、研究逐步轉移到社會中介組織;增強生態引導職能，創造形式多樣的志愿性環境保護項目，引導更多的社會組織、企業和個體參與到環保中來，使生態環境保護成為全社會共同的責任。

引導其他社會主體的理性有序參與。盡管隨著環境污染問題的惡化與凸顯，社會大眾環境管理參與意識日漸加強，但是卻缺乏相關的渠道和制度保障，導致不能充分發揮其效能，或者表現為一種無序的非理性的參與。再加上生態環境非政府組織的發展也不夠充分，在環境保護和生態治理中的作用發揮也很有限。因此，政府需要引導建立良好的生態民主參與機制，切實保障其他社會主體對生態治理的積極理性參與。要建立健全環境信息公開制度，保障公眾的環境知情權，這是參與環境保護和生態治理的前提。要推動環保NGO的發展，從政策資金等方面予以支持。要拓寬和完善參與途徑，譬如環境聽證制度等等。

參考文獻：

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[5]張康之.發展行政哲學要重視加強行政哲學研究[J].中國行政管理，2003，（1）

[6]張康之.公共行政中的哲學與倫理[M].北京：中國人民大學出版社， 2004.

[7]黃愛寶.試論引導型政府生態管理職能[J].中共福建省委黨校學報，2008，（6）.

[8]馬克思恩斯選集 （第 4 卷）[M].北京：人民出版社.

[9]Taylor Michael. The Possibility of Cooperation[M]. New York： Cambridge university press， 1987∶1.

[10]黃愛寶.生態善治目標下的生態型政府構建[J].理論探討， 2006，（4）.

【責任編輯：孫巍】