美、英互聯網體育博彩的法律規制及對中國的啟示

黃　梅，丁　文

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美、英互聯網體育博彩的法律規制及對中國的啟示

黃梅，丁文

[摘要]導致“網絡可卡因”現象的出現、為“洗錢者”打開了方便之門、極易“操縱比賽”，使得互聯網體育博彩之法律規制非常必要；美國互聯網體育博彩之法律規制呈現出：初始階段的法律嚴控、發展階段的監管區分以及當下的法律松綁等特點；英國規制體育博彩的主要法律是《2005年博彩法案》，該法內容較為全面且立法水平較高；我國互聯網體育博彩之法律規制應有以下基本定位：開放足球博彩以推動體育博彩合法化、禁止在線體育博彩、加強對金融機構等主體的監管等。

[關鍵詞]互聯網；體育博彩；法律規制

一、互聯網體育博彩法律規制之必要性

體育與博彩幾乎是相伴相生，人們對體育賽事的結果下賭注已經有幾千年的歷史。體育博彩一方面可以提升體育運動的娛樂性，增加政府的經濟收入，但另一方面也會引發“操縱比賽”、“賭博成癮”和“誘發犯罪”等社會問題。各國政府因權衡體育博彩所帶來的經濟效益與社會問題的標準不同，故其體育博彩法律制度有很大差別。

21世紀以前，各國對其體育博彩市場的合法性與實用性之間的博弈對國際關系幾乎沒有什么影響，因為體育博彩僅僅是國內經濟活動。電子商務的迅速發展打破了體育博彩的國界限制。互聯網第一次進入公眾博彩市場是1995年歐洲的列支敦士登國銷售國際彩票[1]。從那時起，互聯網博彩逐漸成為一個重要的國際產業，據不完全統計，2007年，約2300個互聯網網站為全世界的“彩民”提供充足的下注機會，且年產值超過120億美元，其中體育博彩占一半以上份額[2]。隨著互聯網體育博彩業務的快速增長，其所帶來的社會問題成倍增加：

（一）導致“網絡可卡因”現象的出現。由于互聯網博彩可以很輕松地在家里完成，即使玩家一天24小時都在交易，也不會真正看到現金損失，容易上癮，因此被稱之為“網絡可卡因”。

（二）為“洗錢者”打開了方便之門。由于互聯網博彩提供匿名的遠程服務，洗錢者只需要將資金存入一個境外賬戶，然后用這筆錢去博彩，失去少量的錢,就可以輕松兌現剩余的資金。

（三）極易“操縱比賽”。通過網上體育博彩網站來操縱比賽比現實世界中高度管理的體育博彩公司要容易得多。以足球為例，傳統足彩中“操縱比賽”一般是通過“買通球員或裁判來改變比賽結果”，其影響較大，容易被發現，球員或裁判員顧及自身信譽和職業生涯，往往不敢以身涉險。而互聯網體育博彩出現后，拓寬了“彩民”投注的范圍，如足球比賽有幾張黃牌、幾張紅牌，甚至幾個角球都成為彩民們投注的對象，由于其具有較強的隱蔽性，球員或裁判員在利益的驅使下容易為之。

正是因為存在上述諸多問題，各國政府（包括體育博彩高度合法化的國家）均對本國網上博彩業務采取了較為嚴厲的監管措施。但由于電子商務無國界的特性，“彩民”可以通過世界上各個不同網上體育博彩公司進行投注，網絡博彩的調控非常困難。在對國民的境外投注無力監管的情況下，各國把監管的重點放在政府的經濟效益方面，即通過對金融機構的嚴格監管，禁止本國資金流向境外體育博彩網站。

二、美國互聯網體育博彩的法律規制

（一）初始階段的法律嚴控。為了打擊互聯網博彩，美國首先運用的是1961年《電信法》（The Wire Act）。該《電信法》制定的初衷是打擊通過電話方式參與體育博彩，而電話和互聯網都被認為是有線通信設施，因此聯邦政府利用《電信法》起訴個人海外網絡賭博活動。與此同時，另一個用來打擊網絡博彩活動的聯邦法令是《旅游法》（The Travel Act）。《旅游法》禁止任何人以旅行為名的任何“非法活動”，其中“非法活動”包括體育博彩。針對體育博彩，美國聯邦政府在1992年通過了《專業和業余體育保護法案》(PASPA)，該法案規定除內華達州、俄勒岡州、蒙大拿州和特拉華州四州外，在美國其他地方進行體育博彩都是非法的。

（二）發展階段的監管區分。隨著互聯網的高速發展，越來越多的美國公民從事互聯網博彩活動，不少美國企業試圖通過設立境外互聯網博彩網站逃避美國法律的監管。其中，許多企業運作非常成功，并且取得了巨額利潤，用《電信法》和《旅游法》來阻止網絡博彩收效甚微，美國國會意識到如果不對網絡博彩進行嚴格監管，會加劇許多社會問題，尤其是未成年人賭博成癮問題。因此，美國國會2006年頒布了《非法網絡賭博執行法案》。與《電信法》和《旅游法》不同，《非法網絡賭博執行法案》并沒有規定參與網上博彩的個人行為違法，而是關注金融機構和互聯網服務提供商，禁止從金融機構（例如銀行或信用卡公司）轉移資金到互聯網博彩網站，任何人違反法案可受刑事處罰包括罰款和監禁5年。此外，美國眾議院還出臺了幾個與網絡博彩相關的法律議案，如《互聯網賭博監管、消費者保護和執法法案》，2009年的《互聯網博彩監管和稅收執法案》和《互聯網撲克、游戲技能監管、消費者保護和執法法案》，這些法案進一步分析了網絡博彩問題，希望通過稅收和許可證制度來規制網絡博彩。盡管這些法案并沒有生效，但它們表明了美國聯邦議員對網絡博彩問題的關注[3]。

（三）當下的法律松綁。近幾年，美國也逐漸放開了互聯網體育博彩，“2011年底，美國司法部全面松綁互聯網彩票。2012年伊利諾伊州成為第一個提供線上彩票的州。美國目前已經有十二個州，批準了將彩票銷售業務擴展到網絡領域”[4]。

三、英國互聯網體育博彩之法律規制

英國擁有世界上最發達的體育博彩市場。在英國，外圍博彩是合法的，是受政府監管的行業，如著名的私人外圍博彩公司立博（Ladbrokes）和必發（Betfred）控制著數以百計的英國投注店。英國體育博彩的形式非常豐富，其通過頒發牌照的方式，使在線體育博彩合法化。如“足球押注”（Football pool betting）①一種基于正確預測足球比賽結果而取得獎金的體育博彩活動。，這種在英國非常受歡迎且合法的博彩活動可以在網上進行押注。因此，英國許多足球博彩經營者紛紛拓展了互聯網業務。

目前，規制英國體育博彩的主要法律制度是《2005年博彩法案》（Gambling Act 2005），該法案立法水平較高，且內容較為全面：

（一）該法案界定了博彩的定義和范圍。依照該法的界定，博彩（gambling）是指在意識到冒險和希望獲得的情況下，以某些有價值的東西作為賭注所進行的競賽，其結果全憑機會決定。博彩（gambling）包括打賭（betting）（指對當時未定的事物，未來可能發生的結果，用金錢或有價值的東西進行打賭）、對賭（wagering）（是指兩人之間的賭博）以及彩票（lottery）和游戲賭博（gaming）。

（二）該法案規定了責任制度。該法案把博彩的許可制度與博彩委員會的監管制度完美地結合在一起，任何人如果沒有得到運營執照授權而提供博彩服務的行為將構成刑事罪。邀請導致或允許18歲以下的青少年賭博構成犯罪。

（三）該法案規定了權利的限制問題。該法案第36條(Section 36(3))規定“遠程（在線或其他非面對面模式）博彩設施的一部分必須位于英國境內，至于博彩設施是為誰服務則是無關緊要的”。與此同時，“英國國家彩票運營商柯萊特公司還引入新規定限制海外購彩，自2010年12月31日起，英國彩民必須在英國本土及其海外附屬島嶼才可以購買英國國家彩票、參與英國國家彩票在線游戲等，如若彩票贏家被認定是在海外購買的中獎彩票，將被拒絕支付獎金”[5]。

國際上不少評論認為，英國博彩法案在加強博彩委員會監管職能的同時，放寬了對本國境內博彩業的限制，其目的是使英國成為互聯網博彩銷售大國，吸引更多的境外博彩民眾[6]。

四、我國互聯網體育博彩法律規制的定位

綜上，由于受不同歷史、文化、政治經濟以及地理位置等條件的影響，各國關于體育博彩的法律政策千差萬別。與此同時，在線體育博彩的快速發展，打破了體育博彩的國界限制，任何人可以輕而易舉地購買世界各國的體育博彩產品；而互聯網的“即時存有，即時消失”的特性，使得體育博彩的國內監管變得復雜而困難，許多企業干脆避開本國國內法監管，在互聯網體育博彩監管相對寬松的國家取得許可經營互聯網體育博彩業務。

這樣一來，國際沖突就不可避免地產生了：一方面，各國為爭奪體育博彩市場，維護本國的經濟利益，從打擊國內民眾參與非法博彩行為轉為打擊吸引本國彩民的境外互聯網博彩經營者，監控的重點在于本國資金的轉移；另一方面，盡管與WTO的GATS規定相違背，許多國家仍紛紛對外國關閉本國體育博彩市場。

縱觀美、英法律，體育博彩都經歷過由“禁”到“放”的發展歷程，甚至像美國這樣試圖禁止體育博彩的國家，也有四個州的體育博彩經營是合法的。既然體育博彩無法禁止，就應使其走上合法化、規范化的道路。

就我國互聯網體育博彩法律規制而言，筆者認為應有以下基本定位：

（一）我國應開放足球博彩以推動體育博彩合法化。1984年，隨著新中國的第一張彩票-北京國際馬拉松賽獎的誕生，我國博彩開始走上合法化道路。三年后，中國福利彩票開始發行。受到福利彩票發行成功的鼓舞，1994年，中國開始發行體育彩票。經過三十年的發展，我國體育彩票目前有超級大樂透、排列3、排列5、七星彩、22選5、31選7、足球勝負彩和競彩籃球彩票。盡管我國體育彩票發行有了長足進步，但其種類較少，真正與體育賽事掛鉤的博彩只有足球勝負彩和競彩籃球彩票兩種，且玩法單一，很難激起廣大球迷的興趣。全國人大代表胡葆森就曾指出，“中國現有的足球、籃球彩票其實就是一種‘偽博彩’。”我國的這種體育博彩制度使得網上賭博、地下賭球、私人彩票、境外賭博等非法博彩行為盛行。“北京大學中國公益彩票事業研究所的調查顯示，目前，中國內地每年由于賭球而流到境外的賭資，相當于全國彩票一年發行總額的15倍，超過6000億元。”[7]

因此，我國應借鑒英國的做法，既然無法全面禁止體育博彩，就應該轉而用立法支持體育博彩，明確其合法性并引導博彩收入回流，促進體育運動發展。足球博彩合法化能增加球迷的興趣和對足球事業的支持，政府可以通過對足球博彩的監管增加收入。與此同時，中國足球博彩合法化可以吸引更多的球迷參與，減少中國人的博彩資金流出境外。因此，我國在嚴格監控的前提下開放足球博彩可以增加國家稅收收入，推動體育事業的發展。

（二）在線體育博彩合法化暫不適用于我國。縱觀上述相關國家關于在線體育博彩的立法和實踐經驗，尤其是美國的做法，筆者認為，我國暫時不適宜開放互聯網體育博彩，其原因主要在于：

1.不利于青少年健康成長。雖然許多互聯網體育博彩網站要求彩民提供法定年齡，但其很少或根本沒有試圖核實信息的準確性。我國18周歲以下青少年使用網絡非常頻繁，不得不使人擔心網絡體育博彩負面效應對他們產生嚴重不良影響。根據美國加州問題賭博委員會調查，年齡在18至25周歲之間的美國問題賭徒平均每年要失去30000美元，大部分負有20000至25000美元的信用卡債務[8]。我國存在大量留守青少年，一旦貿然開放互聯網體育博彩，其危害必然遠大于美國。

2.容易引發病態賭博。互聯網體育博彩為球迷提供在家投注的機會,或使用智能手機在任何地方都可以投注。這樣，球迷只需要動動手指，就可以參加全球種類繁多的體育博彩投注。而且，球迷即使一天24小時都在線交易也不會真正看到現金損失，容易引發病態賭博。

3.加速博彩資金流向境外。目前，中國體育博彩還未實現真正意義上的合法化，體育博彩的內容和方式與境外相比較都相差甚遠。如果貿然開放在線體育博彩，雖然會培養一批網絡彩民，但他們很快便會被境外豐富多彩的體育博彩形式吸引。中國作為WTO成員國，也不可能允許國內在線體育博彩合法而禁止境外互聯網體育博彩①。

因此，在中國體育博彩業發展成熟以前，在線體育博彩雖然可以吸引彩民，卻無法吸引其投注于國內市場，最終導致博彩資金流向境外。因此，在我國體育博彩市場有能力與歐美成熟體育博彩市場抗衡之前，不宜開放在線體育博彩。

（三）我國應加強對金融機構等主體的監控管，從源頭禁止博彩資金流向境外。我國打擊境外非法博彩，阻止巨額博彩資金流向境外，應借鑒美國的做法，加大對金融機構、互聯網供應商的監控力度。由于互聯網的匿名性，互聯網博彩監管非常困難。為了從源頭上打擊互聯網博彩，美國2006年的《非法網絡賭博執行法案》并沒有規定對參與網上博彩的個人進行法律制裁，而是禁止金融業服務商和互聯網服務提供商提供服務，讓資金轉到在線博彩網站運營商的賬戶。任何金融業服務商和互聯網服務提供商違反法案可受刑事處罰包括罰款和監禁5年。因為“在線博彩網站的莊家可能在境外，但為境外賭場與境內賭徒提供資金轉移業務的金融機構一般在境內，一旦境內的金融服務商受到規制，即可切斷網上博彩資金的傳輸帶，從而根本禁止網上博彩”[9](P325-374)。

目前，我國對網絡賭博的規制對象主要是一般的自然人，即參與賭博或提供賭博的個人。2010年頒布的《最高人民法院、最高人民檢察院、公安部關于辦理網絡賭博犯罪案件適用法律若干問題的意見》也沒有涉及對金融業服務機構的刑法規制。整體而言，我國對“銀行”等傳統金融機構的監管較為嚴格，但對第三方支付平臺等尚處于“魚龍混雜”和無序競爭狀態。而互聯網博彩的投注者出于安全的考慮卻往往會選擇第三方支付平臺來進行投注。因此，我國應從立法上確定為網絡博彩提供服務的金融機構，特別是第三方支付平臺的法律責任，才能真正遏制國內資金流向境外博彩機構。

[參考文獻]

[1] Robert T. Wood, Robert J. Williams. Internet gambling: past, present, and future [J]. Elsevier,2007，（7）.

[2] Will Hobson. Sports gambling in U.S.: Too prevalent to remain illegal [EB/OL]. http://www.washingtonpost.com/sports/sportsgambling-in-us-too-prevalent-to-remain-illegal/2015/02/27/ f1088e4c-b7d3-11e4-9423-f3d0a1ec335c_story.html, 2015-08-15.

[3] Paul M. Anderson. The US System for Regulating Internet, Sports Betting: Law and Policy [M]. the Hague，T. M. C. Asser Press, 2012:288-303.

[4]彩票在世界各國的準入與開放.[EB/OL]. http://economy.gmw. cn/2015-03/13/content_15092990.htm ,2015-08-28.

[5]互聯網售彩概況:歐洲合法化,美國亞洲禁止[EB/OL]. http:// sports.sohu.com/20111230/n330767991, 2015-09-01

[6] Kyle, D Logan. Are Sports Betting Markets Prediction Markets?[J]. Journal of Sports Economics 2014,(5).

[7]調查顯示：內地每年因賭球流到境外的賭資超6000億[EB/OL]. http://china.cnr.cn/xwwgf/201407/t20140713_515838170.shtml , 2015-09-05.

[8] Brad R. Humphreys. Online Sports Betting And International Relations [J].SAIS Review vol. XXXI, 2011，（3）.

[9]莊勁，湯蘊詩.美國網絡賭博形勢政策之爭及其啟示：刑法論叢[M].北京：法律出版社，2012.

[責任編輯：索原]

①WTO《服務貿易總協定》規定，成員國應開放本國金融業和金融市場，以銀行業為依托的體育博彩業應屬于金融業在體育產業領域中的一個分枝，根據國民待遇原則，境內、境外體育博彩業務應采用相同標準。

[基金項目]湖北省教育廳2012年度省屬高校青年教師出國留學項目

[中圖分類號]DF2/75

[文獻標識碼]A

[文章編號]1004- 4434(2016)03- 0113 -04

[作者簡介]黃梅，湖北師范大學法學實驗中心主任，講師，湖北黃石420202；丁文，華中師范大學教授，博士生導師，湖北武漢420106