食品生產加工小作坊和攤販監管制度研究

韋文英 金江軍 姚衛浩

摘要：食品生產加工小作坊和食品攤販量大面廣，是我國食品安全監管的重點和難點。本文首先通過分析22個省市的食品生產加工小作坊和小攤販監管法規，對食品小作坊和食品攤販進行了界定。然后通過分析近十年來由食品小作坊和食品攤販引發的食品安全事件，指出了食品小作坊和食品攤販監管存在的主要問題。最后對如何做好食品小作坊和食品攤販監管工作提出了一些對策建議。

關鍵詞：食品安全；小作坊；攤販；監管制度；法規

我國食品生產加工小作坊和小攤販數量眾多，分布十分廣泛，由它們引發的食品安全事件頻頻曝光，是我國食品安全監管的重點和難點。國務院辦公廳印發的《2015年食品安全重點工作安排》提出“推進食品生產加工小作坊和食品攤販生產經營管理的地方立法工作”。目前，許多省級人大常委會還沒有制定食品生產加工小作坊和食品攤販監管方面的地方性法規。有關部門對食品小作坊和食品攤販監管的理念、方式、手段還比較落后，監管效果不太理想。因此，迫切需要加強食品小作坊和食品攤販監管制度和監管方法研究。

一、我國食品生產加工小作坊和食品攤販監管制度情況

2005年9月，國家質檢總局制定了《關于加強食品生產加工小作坊監管的指導意見（試行）》。2007年6月，國家質檢總局又出臺了《關于進一步加強食品生產加工小作坊監管工作的意見》。之后，許多地方相繼制定了食品生產加工小作坊監管方面的政策法規。

2015年修訂的《食品安全法》第三十六條規定“食品生產加工小作坊和食品攤販等的具體管理辦法由省、自治區、直轄市制定”。目前，只有山西、吉林、河南、湖南、寧夏人大常委會制定了食品生產加工小作坊和食品攤販監管的地方性法規。北京、內蒙古、江蘇、江西、山東、廣西、海南、甘肅等由當地政府辦公廳印發，上海、浙江等由當地質檢部門印發，安徽由當地食品藥品監管部門印發，天津由當地市場監管部門印發。

（一）食品小作坊和食品攤販的界定

2009年的《食品安全法》對食品小作坊和食品攤販沒有界定。從22省、自治區、直轄市制定的食品小作坊和食品攤販監管政策法規來看，對食品小作坊和食品攤販的界定雖然大致相同，但也存在不少差別。

1、食品小作坊的界定

根據2005年國家質檢總局《關于加強食品生產加工小作坊監管的指導意見（試行）》，食品生產加工小作坊是指由7人以下（屬個體工商戶）組成的，有固定場所，以手工制作為主或者有少量簡單的生產加工工具和簡易生產設施，其產品無預包裝或者簡易包裝，直接銷售給本村或者本鄉消費者的食品生產加工單位。根據2007年國家質檢總局《關于進一步加強食品生產加工小作坊監管工作的意見》，食品生產加工小作坊是指固定從業人員較少，有固定生產場所，生產條件簡單，從事傳統、低風險食品生產加工活動（不含現做現賣）的沒有取得食品生產許可證的食品生產單位或個人。2010年國家質檢總局印發的《食品生產加工領域中小作坊監管工作專題座談會會議紀要》指出，從事食品生產加工活動的個體工商戶，年銷售額50萬元左右，從業人員10人以下，為食品生產加工領域中小作坊的基本范疇。

北京、天津、河北、山西、吉林、上海、安徽、福建、江西、山東、河南、湖南、廣東、云南、陜西、寧夏對食品生產加工小作坊的界定不完全一樣，如表1所示。

可見，食品小作坊的主要特征包括：有固定生產加工場所，從業人員較少（7或10人以下），生產加工規模小，生產條件簡單，以手工制作為主，產品無預包裝或者有簡易包裝，達不到國家規定的食品生產許可要求，主要從事傳統、低風險食品生產加工活動，一般是個體工商戶或微型企業。從食品生產加工和流通環節的關系來看，食品小作坊包括制售分離、現場制售和前店后坊三種類型。從食品生產加工和餐飲服務環節的關系來看，食品小作坊包括餐飲服務類和非餐飲服務類兩種類型。

2、食品攤販的界定

目前，國家還沒有對食品攤販進行界定，天津、山西、吉林、江西、山東、河南、湖南、廣東、陜西和寧夏對食品攤販進行了界定，如表2所示。

可見，食品攤販的主要特征包括：沒有固定店鋪，一般在街頭或其他公共場所營業，主要從事食品銷售、現場制售散裝或簡易預包裝食品，或者提供餐飲服務。從有無固定經營場所來看，食品攤販分為固定攤販和流動攤販。從業務類型來看，食品攤販分為流通類攤販和餐飲類攤販。

（二）監管職責分工

在國家食品藥品監管總局成立以前，食品小作坊和食品攤販監管采用“分段監管”方式，按生產加工、流通和餐飲服務三個環節來劃分有關部門的監管職責。質監部門負責生產加工環節的監管，工商部門負責流通環節的監管，食藥監部門負責餐飲服務環節的監管。國家食品藥品監管總局成立以后，食品小作坊和食品攤販統一由食藥監部門負責監管。對占道經營的食品攤販，一般由城管部門負責管理。

（三）市場準入要求

對于食品小作坊，北京、吉林、河南、海南、云南、寧夏等地要求到工商部門辦理營業執照（即按個體工商戶要求），河北、山西、吉林、上海、浙江、福建、河南等地要求從業人員辦理健康證明。天津、廣東等地實行登記證管理。河北、安徽、河南等地實行備案管理。山西、吉林、上海、浙江、湖南、陜西、寧夏等地實行許可制度。

對于食品攤販，天津、廣東等地實行登記卡管理，陜西等地實行備案管理。山西、吉林、廣東、陜西、寧夏等地要求從業人員辦理健康證明。

二、食品生產加工小作坊和食品攤販監管問題分析

（一）食品生產加工小作坊和食品攤販引發的食品安全問題概述

食品小作坊和小攤販是食品安全監管的薄弱環節。許多食品小作坊和小攤販生產條件簡陋、管理水平不高、經營者食品安全意識淡薄，存在嚴重的食品安全隱患。食品小作坊和小攤販數量多、規模小、分布散，監管難度大。近年來頻繁出現的“毒豆芽”、“毒腐竹”、“地溝油”等食品安全事故，暴露出一些地方政府對食品小作坊和小攤販監管不力[1]。

2012年底，國家質檢總局在除西藏以外的30個省、自治區、直轄市調查了44.8萬家食品企業，其中10人以下的小作坊就有35.3萬家，約占總數的78.8%；證照不全的有22.3萬家，約占總數的36.6%。2013年食品小作坊的抽檢合格率僅為20-30%，近年來一半以上的食品安全事件是食品小作坊造成的[2]。

（二）食品生產加工小作坊和食品攤販監管存在的主要問題

監管制度不健全、監管手段不先進、執法人員數量少、資金得不到保障、監管資源配置不合理，是導致食品小作坊和小攤販監管效果不理想的主要原因[3]。

《食品安全法》第二十九條和《食品安全法（修訂草案）》第三十七條都明確規定：食品小作坊和食品攤販的監管辦法由省、自治區、直轄市人大常委會依照《食品安全法》制定。但截至2014年底，在全國31個省、自治區、直轄市中，只有山西、吉林、河南、湖南、寧夏人大常委會制定并通過了食品小作坊和食品攤販監管的地方性法規。

基層食品安全監管人員數量少、食品安全檢驗資源少。以陜西省為例，2012年全省食品企業和小作坊有2.4萬家，省、市、縣三級質監部門食品安全監管人員編制為183人，人均監管131家。全省106個縣，其中81人縣建立了食品檢驗實驗室，但只有兩個縣的食品檢驗實驗室經過了認證。[4]

食品安全監管工作經費得不到保障。食品小作坊和食品攤販數量巨大，對每家抽檢一個樣品，按照每個樣品每次檢測花費500元計算，一年下來抽檢費用是個不小的數目。2008年，廣東省安排用于加工食品抽查的經費僅為2000萬元，不足實際需求的三分之一。[5]

三、食品生產加工小作坊和食品攤販監管對策研究

食品小作坊和食品攤販可以促進社會就業，方便人民群眾的生活，應予以保留，但要加強監管。針對上述問題，今后食品小作坊和食品攤販監管應做好如下一些方面的工作：

（一）加快立法和修法，使監管工作有法可依。

在食品小作坊和食品攤販監管方面，還沒有通過人大立法的地方，應在完成政府機構改革之后，盡快組織制定食品小作坊和食品攤販監管辦法，并報當地人大向社會公開征求意見，修改后獲得地方人大常委會通過。已經制定相關法規的地方，應在完成政府機構改革之后，根據新情況、新問題，盡快組織力量對原法規進行修訂。

在區分不同情況、不同性質的前提下，地方法規可在法律允許的范圍內，適度把握處罰標準和力度，重點加大對制售有毒有害食品、嚴重危害人民健康的行為的處罰力度，嚴厲打擊危害人民群眾健康的生產經營行為，而對屬于衛生標準不合格或生產經營設施達不到要求的行為等，可通過加強引導和適當的處罰，規范其生產經營行為。

（二）采用信息化手段，創新監管方式。

食品小作坊和食品攤販數量多，分布廣，而食品安全監管部門執法人員有限，依靠傳統的監管手段和人海戰術肯定監管不過來，必須采用信息化手段，創新食品小作坊和食品攤販的監管模式。

加強食品小作坊和食品攤販的建檔工作，建立食品小作坊和食品攤販數據庫。數據庫應包含食品小作坊和食品攤販負責人身份信息、主營業務信息、行政處罰記錄信息、投訴舉報記錄信息、信用記錄信息等。

建立食品小作坊和食品攤販監管系統。以食品小作坊和食品攤販數據庫為基礎，建立食品小作坊和食品攤販監管系統。該系統應具有信息查詢、統計分析、網上投訴、網上咨詢等功能。

組織開發一個方便讓社會公眾參與監督食品小作坊和食品攤販的手機應用程序（App）。根據中國互聯網絡信息中心發布的《第35次中國互聯網絡發展狀況統計報告》，截至2014年12月，我國手機網民達5.57億，使用手機上網的網民占85.8%。許多消費者都有智能手機。通過App，消費者一旦發現食品生產加工小作坊和食品攤販的違法犯罪行為，就可以馬上進行在線舉報，方便食品安全監管部門按圖索驥地開展執法檢查工作。

（三）優化監管資源配置，開展綜合執法。

監管食品小作坊和食品攤販，主要靠基層食品安全監管部門。面對食品小作坊和食品攤販數量巨大而食品安全監管部門人員有限這一現實，應重點打擊生產經營“不安全食品”的不法分子。嚴厲打擊制售有毒有害食品、危害人民群眾健康的違法行為。加大對食品中添加有毒有害物質，用非食品原料生產食品，制售病死豬肉及其制品，制售假冒偽劣食品的“黑作坊”的查處力度。而對于不衛生、生產經營設施不達標、沒有辦理證照等但生產經營安全食品的行為，予以從寬處理。

建立跨部門、跨地區的食品小作坊和食品攤販監管信息共享和聯動監管機制，實現對食品小作坊和食品攤販負責人的全生命周期監管。

食藥監部門與公安、工商、城管等部門加強執法合作，開展綜合執法。有條件的地方可以組建綜合執法大隊，對食品小作坊和食品攤販開展執法檢查。

（四）實行連帶責任制度，從源頭控制。

對于食品小作坊和食品攤販，經常非法添加的有毒有害物質包括工業火堿、雙氧水、“AB粉”、“無根素”、罌粟殼等。為此，要對這些有毒有害物質進行有效監管，加強源頭控制。對把這些有毒有害物質銷售給食品小作坊和食品攤販的生產經營者，要承擔連帶責任。

引發食品安全事故的“黑作坊”多位于城鄉結合部或城中村，人員多來自外地，生產加工場地基本上都是租賃的，而且位置普遍比較隱蔽。為此，一方面要加強對流動人口的管理。另一方面，把場地出租給“黑作坊”的出租戶要承擔連帶責任。另外一些“黑作坊”主要集中在集貿市場，為這些“黑作坊”提供場地的集貿市場經營者也要承擔連帶責任。這樣，可以督促出租戶和集貿市場經營者對小作坊進行監控。

（五）加大財政資金投入力度

《食品安全法》第六十條規定“縣級以上質量監督、工商行政管理、食品藥品監督管理部門應當對食品進行定期或者不定期的抽樣檢驗。進行抽樣檢驗，應當購買抽取的樣品，不收取檢驗費和其他任何費用。縣級以上質量監督、工商行政管理、食品藥品監督管理部門在執法工作中需要對食品進行檢驗的，應當委托符合本法規定的食品檢驗機構進行，并支付相關費用”。對于抽檢費用的問題，一方面要加大財政資金的投入力度。另一方面，也可以從各地食品安全罰沒收入中拿出一部分資金用于支付抽檢費用。

參考文獻

[1]謝素芳.監管食品小作坊小攤販須用法律手段——訪全國人大教科文衛委員會主任委員白克明[J].中國人大，2012（03）：9-11.

[2]劉錄民.我國食品安全監管體系研究[M].北京：中國質檢出版社、中國標準出版社，2013.

[3]許顯輝.論食品生產加工小作坊和食品攤販管理法治化[J].行政法學研究，2013（02）：78-84.

[4]劉江，鐘圣榮，魏琳.食品加工小作坊監管難點及對策[N].中國工商報，2011-08-24.

[5]劉亞平.走向監管國家：以食品安全為例[M].北京：中央編譯出版社，2011

作者簡介

韋文英1，中共中央編譯局中國現實問題研究中心秘書長，主要從事區域發展戰略、區域營銷、區域價值及現實問題研究。金江軍2，中共中央黨校政法教研部副研究員，主要從事公共政策研究。姚衛浩3，北京大學產業技術研究院常務副院長，主要從事產業經濟研究。