農村社會組織在農村基層治理中的作用機制探析

周軍宏++陸小玲++陳凱煌++黎森文

摘 要：基于社會治理創新視域，在實地調研的基礎上，通過對云浮鄉賢理事會的案例進行分析，探討農村社會組織在農村基層治理中的作用機制，分析其中的優缺點，并提出相應的改進措施。

關鍵詞：農村社會組織；基層治理；作用機制

中圖分類號：C912.82 文獻標志碼：A 文章編號：1008-2697（2015）06-0055-05

一、引言

基層治理尤其是農村基層治理一直是大國治理的重點和難點所在。目前，由于現代化的加速推進、市場化不斷深入、信息化的縱深發展，使得基層治理面對著很多新的問題和挑戰，面臨更加復雜的局面。在這種新的形勢下，黨的十八屆三中全會提出全面深化改革的總目標，而且將過去的“社會管理”提升為“社會治理”，要“創新社會治理體制”，并提出推進國家治理體系和治理能力的現代化。國家治理體系和治理能力現代化，需要推進社會治理創新，而社會組織參與社會治理是社會治理創新的重要方面。

在社會治理創新中，農村社會組織是農村社會治理的主體，擔當著越來越重要的角色，發揮著極其重要的作用。但是由于農村社會組織自身能力有限，政府對其扶助作用欠缺而對其活動干預過度，再加上農村社會組織運作機制本身存在諸多問題，直接導致了農村社會組織在參與社會治理過程中面臨很多困境。農村社會組織發展狀況如何？它如何運行？作用機制是什么？治理結構如何？在農村社會治理中發揮哪些作用？存在哪些問題？這些都是現階段較迫切需要探討的理論問題和需要面臨的現實問題。但是與存在的問題相比，我們更應該看到農村社會組織治理的潛力和未來，將治理職能重新回歸于民，這樣能夠更好地完善社會的治理秩序，實現善治。

在實地調研的基礎上，本文旨在通過對云浮鄉賢理事會的案例分析，探討農村社會組織在農村基層治理中的作用機制，分析其中的優缺點，并提出相應的改進措施。

二、案例簡介：云浮鄉賢理事會

云浮鄉賢理事會最早興起于云安縣。在探索農村治理體制改革過程中，石城鎮留洞村、橫洞村等一些自然村自發成立鄉民委員會，鄉賢理事會以自然村為基礎，把農村經濟文化能人、老黨員、老干部、德高望重的宗族長老以及熱衷本地經濟社會建設服務的其他鄉賢吸納入理事會，通過鄉賢理事整合社會資源，協助村委會參與農村經濟社會建設和管理，并取得了矚目成就。云浮市地方政府看到了創新的契機，在云安縣以自然村為基礎，試點培育鄉賢理事會。2011年，云浮市委市政府聯合下發《關于開展三級理事會工作的指導意見（試行）》，在全市全面開展組建三級理事會工作；2012年，云浮市委市政府聯合下發《關于培育和發展自然村鄉賢理事會的指導意見》，以點帶面，進一步在全市推進培育和發展自然村鄉賢理事會。截至目前，全市已培育自然村鄉賢理事會8203個，基本實現全覆蓋。有理事成員73330人，其中外出鄉賢和經濟能人達36257人，占49.5%。在鎮政府（街道辦事處）備案登記率達100%。

三、鄉賢理事會的運作模式

（一）縱向到底——“組為基礎，三級聯動”

2011年，云浮在全市全面開展組建三級理事會工作，鎮（街）組建鄉民理事會，行政村（即村委會）組建社區理事會，自然村組建村民理事會，其中尤以自然村為基礎，逐步形成“組為基礎，三級聯動”組織架構和治理格局。“組為基礎”將村民自治單元由村向下延伸到組，解決了國家政策和鄉村治理的“落地”而非“懸空”在村級的問題；“三級聯動”將村民自治機制由村向上擴展到鄉鎮，解決了鄉鎮行政管理與基層群眾自治的有效銜接和良性互動的“對接”而非“脫節”的問題[1]。以自然村為基礎組建鄉賢理事會，突出重點，把握關鍵，能夠充分發揮鄉賢的親緣、人緣、地緣等優勢，匯聚各方資源和力量共謀家鄉建設。與此同時，三級鄉賢理事會的換屆以及任期均與鎮（街）、行政村、自然村的換屆和任期相對應，使政府各項方針政策能夠迅速落實并且維持政策的延續性。在這種互動機制中，有利于解決農村基層治理縱向不到底的難題。

（二）橫向到邊——多元參與，協同共治

改革開放以來，我國農村基層治理普遍存在橫向不到邊的問題。村民自治的推行并沒有在鄉村社會建立起有效的治理結構，鄉村社會陷入“過度自治化”和“附屬行政化”困境[2]。村委會的自我教育、自我管理、自我服務功能大打折扣，在村民眼里成為具有濃重行政色彩的“政府機關”，導致很多工作都難以得到很好的落實，鄉村治理存在很大的改進空間。農村基層事務繁多，情況復雜，單純依靠基層政府和村委會難以實現農村的良好治理。云浮鄉賢理事會雖然在村黨支部的領導之下開展工作，但是它在組織運作、人員產生、財務管理等方面都具有獨立自主性，因而能夠充分發揮凝聚社會資源的作用，發動廣大農民群眾參與“共謀、共建、共管、共享”，多元參與，協同共治，彌補了基層黨組織、基層政府和村委會在社會治理中的不足，解決了橫向不到邊的問題。

（三）依托項目——以獎代補，一事一議

云浮鄉賢理事會之所以能在短短數年內實現全覆蓋，離不開政府的培育、引導和扶持。鄉賢理事會的資金來源于鄉賢捐資、村民籌資和政府資助，其中政府資助這一塊非常重要。政府并不是直接撥款，而是向鄉賢理事會提供競爭性“以獎代補”項目、村級公益事業建設一事一議財政獎補項目，理事會申報成功后先自籌資金開展建設活動，政府有關部門完成驗收后才下撥相應款項。對于政府而言，通過“以獎代補”和“一事一議”項目得以引導鄉賢理事會完善自身建設并朝著建設社會主義新農村的正確方向進行發展；對于鄉賢理事會而言，這是一個重要的抓手，既“有錢可花”又“有事可干”。據統計，2013年以來，理事會共協助自然村以座談會形式研究申報“以獎代補”“一事一議”獎補項目6424場次，協助入戶發動村民申報項目9.2萬戶次，協助自然村申報項目3054個。環村道路、路燈、鄉村公廁、農村垃圾收集點、雨污分流等建設項目有序展開。endprint

（四）聯結紐帶——企業+理事會+農戶

當前，我國農村普遍存在空心化問題。空心化的外在特征表現為村莊的人員減少、大量的房屋人去樓空、土地的荒廢以及周邊的環境荒蕪等現象[3]。其中，土地荒廢問題不僅浪費寶貴的耕地資源，而且嚴重影響我國糧食安全問題。解決荒廢問題必須加快完善土地流轉承包制度，為農業企業規模化種植生產提供廣闊空間和有利環境。然而把眾多農民零散的土地集中起來交給企業規模化、標準化生產絕非易事。鄉賢理事會在這一過程中的作用主要是扮演“中間人”角色，通過發揮其溝通、協調的橋梁作用，協助農業龍頭企業解決一些與農民合作之間難以解決的土地集約、標準化生產、農業生產環境整治等問題，創造性地探索出“公司+理事會+農戶”的農業經營模式[4]。

四、鄉賢理事會的作用機制——協同共治

（一）填補農村公共產品和服務缺口，助力政府職能轉型

當前，新農村建設實踐過程中有著諸多的問題和矛盾，單靠基層政府無法提供充分的公共產品和服務。鄉賢理事會是以開展互幫互助服務為宗旨的公益性、服務性、互助性的農村基層社會組織，是基層自治組織的有益補充，可以充分利用親緣、人緣、鄉緣等優勢，借助外出杰出鄉賢和經濟能人的力量，凝聚財力、物力等社會資源，協助村委開展農村基礎設施建設和公益事業建設，填補基層政府在農村提供公共產品和公共服務的缺口。例如河口街雙上村鄉賢理事會發動外出鄉賢以及社會捐資達100多萬元，現已基本完成雨污分流、人畜分離、環村路硬底化、垃圾處理工程、文體廣場、農民公寓等建設項目，村容村貌煥然一新。另一方面，政府通過向鄉賢理事會提供“以獎代補”和“一事一議”財政獎補項目等資助平臺，有利于提升政府部門行政效率，變過去的“管理型政府”為“服務型政府”，實現政府職能轉型。

（二）加快農村經濟發展，創新社會治理方式

鄉賢理事會創新了現代農業經營體制機制，在“公司+理事會+農戶”的經營模式中，理事會作為重要的聯結紐帶，克服了企業自己找農民談的過程中融入難、效率低、成效差等難題。例如羅定市海惠生態農業有限公司在理事會協助之下短短2個月時間就整合租賃到當地村民800多畝土地，憑借農業龍頭企業的實力帶動當地經濟的發展，同時還通過聘請當地農民耕作的互惠機制促進農民增收，最終達到“雙贏”，在這一過程中，理事會的聯結紐帶作用不可忽視。這種強調多元社會力量協同參與社會治理的模式也是一種有益的嘗試，有利于實現“善治”。

（三）協同化解矛盾糾紛，促進社會和諧發展

鄉賢理事會有助于調和鄰里矛盾，平衡村民利益。杰出鄉賢、經濟能人、老黨員老干部以及宗族長老是理事會主要成員，能夠利用人情面子以及威望調節一些政府無法用行政力量很好解決的問題，化解矛盾糾紛，促進農村社會和諧有序發展。例如河口街雙上村鄉賢理事會通過以身作則，主動讓地，解決了久拖三年的村游泳池建設用地問題。理事會組織群眾歸納、提煉、總結在日常生產生活中具有影響力的傳統倫理觀念，把“和諧、包容”等文化元素和“尊老敬賢”文化傳統轉化為村規民約，利用杰出鄉賢、經濟能人等促進農村社會和諧有序發展。

（四）營造良好鄉村氛圍，促進基層文明建設

農村精神文明建設是農村社會治理的重要內容之一。當前，農村精神文明建設的形勢不容樂觀，隨著社會的不斷發展，精神文明建設出現了許多新情況、新問題。主要表現有：農民受教育程度不高，文化科技素質較低；農村文化建設相對滯后，農民文化生活貧乏；農村社會主義榮辱觀混亂，價值認同多元化；農民社會主義共同理想淡薄，社會主義信仰體系尚未完善等[5]。調研中發現，為了改變這一困境，良洞村鄉賢理事會在村內張貼各類標語，向村民宣傳“勤勞務實，團結包容，崇善厚德”的良洞精神，同時協助開展弘揚優秀傳統文化的活動，促進鄉風文明。大穩村鄉賢理事會則非常重視獎教助學，為了激勵后代勤奮讀書，拼搏升學，協同村制定“大穩獎學獎教方案”，設立各項獎項對村內優秀學子進行獎勵，對貧困家庭給予特殊資助，以促進教育事業發展，從而引領村內精神文明建設的發展。

五、鄉賢理事會參與農村社會治理過程中存在的不足之處

（一）尚未具備明確的法律身份，鄉賢理事會難以獨立走向社會

毫無疑問，云浮鄉賢理事會之所以能夠在短期內實現全面覆蓋，并且有序地發揮著自身職能，離不開云浮各級政府自上而下的政策支持和引導。當然，在此過程中，也無可避免地出現了地方政府對鄉賢理事會行政性干預過大的問題。某官員袒露政府在給鄉賢理事會定性的問題上是非常謹慎的，雖然全市已培育自然村鄉賢理事會8203個，在鎮政府（街道辦事處）備案登記率達100%，但是民政局并沒有對鄉賢理事會進行登記承認。從這一層面而言，鄉賢理事會并不是法律意義上的農村社會組織，因此在資金管理等方面處于非常尷尬的境地，一些鄉賢理事會只能將資金賬戶掛靠在村集體經濟上，不利于獨立發展，走向社會。

（二）試點推廣過快，難以避免“一刀切”現象

2011年，云安縣在已有基礎上試點啟動培育和發展鄉賢理事會，2012年，云浮市委市政府開始在全市推廣鄉賢理事會，2014年，全市已培育自然村鄉賢理事會8203個，基本實現全覆蓋。一年試點，兩年推廣，前后三年時間左右，全市范圍內基本村村有鄉賢理事會。培育成效顯而易見，然而也容易出現“一刀切”的情況。很多村莊由于自身的因素難以適應鄉賢理事會的發展，即使建立了鄉賢理事會的制度框架也難以發揮協同參與農村社會治理的功能，因為鄉賢理事會的發展在一定程度上和村莊主姓、村莊人口以及鄉賢資源等具有密切的關聯性。某社工委領導也坦言，成熟程度能達到像河口街雙上村鄉賢理事會那樣的非常少，很多自然村的鄉賢理事會在本土化發展過程中面臨著很多困難。

（三）“項目式”資金管理不利于鄉賢理事會長遠發展

鄉賢理事會并沒有穩定的運轉資金，開展公益活動只能以建設項目為抓手，依靠鄉賢捐資、村民集資和“以獎代補”、“一事一議”項目等獲得資金保障。這種項目式資金籌集方式最大的好處也許是防止了財政資金的浪費及預算虛報的現象，資金往往在項目工程完成后通過評估才能得到撥付，但是資金到位的滯后性也帶來了不利的影響。鄉賢理事會要想開展一個新的建設項目，首先遇到的最大阻力就是如何籌集資金。在訪談的過程中，大部分理事長都強調籌錢非常困難，往往“吃了上頓沒下頓”。資金支持對于鄉賢理事會發展尤為重要。在我們所調研的鄉村中，鄉賢理事會有一個共同的職責就是開展各項有益于家鄉發展的公益事業、經濟活動、文化建設，無論是哪一項活動，都需要資金支持，如何在有效籌集資金和有效管理資金方面取得更好的權衡還需要更多的制度規范和管理創新。endprint

（四）對理事的激勵機制還有待進一步完善

除了個別富裕村莊鄉賢理事會理事有工資外，絕大部分鄉賢理事會中的理事是無償為村集體服務的，很多經濟能人和外出鄉賢甚至是捐資捐物的主力軍。理事們之所以能夠無私付出，多是出于對家鄉的熱愛，以及通過造福鄉梓實現自己人生價值。但是在這種內部激勵的基礎上，輔之以對理事們的外部激勵也是非常有必要的，而且應該側重在名譽以及榮譽的褒揚上。目前來說，雖然政府文件上主張對做出積極貢獻的“優秀理事長”給予適當獎勵，有條件的地方應以村歌、村史、功德榜等形式，把鄉賢理事功德載入史冊，但真正能做到這樣的并不多見，需要鄉賢理事會完善這方面的制度并長期執行下去。另外，有條件的地方也可以根據自己的實際情況實行一定程度的物質獎勵制度。鄉賢理事會要充分研究如何利用立體的激勵體系來保障大家對家鄉做貢獻的熱情。

六、啟示和建議

云浮鄉賢理事會是在政府的引導和扶持之下，通過集聚杰出鄉賢的智慧和力量，整合區域內外資源，協同參與農村社會治理的一種農村基層治理制度。無論是在發展農村經濟，建設農村公益事業，還是協調鄰里矛盾糾紛以及促進農村基層文明建設等層面均發揮了不可替代的作用。而且其具有非常明顯的中國本土特色，是扎根于中國歷史治理經驗的一種制度創新。培育和發展鄉賢理事會作為農村社會治理的主體是一種有益和可行的實踐。在推進培育鄉賢理事會的過程中，有很多建設經驗值得借鑒和推廣，同時也存在著一些困難和問題。認真總結其中的寶貴經驗，充分認識存在的不足，對于繼續完善鄉賢理事會機制，提升農村社會治理能力和水平具有重要意義。

（一）加大政府支持力度，處理好政府與理事會關系

雖然云浮鄉賢理事會已經基本實現全面覆蓋，但是大部分還處于摸索成長階段。例如部分地區只是簡單復制組織架構，無法根據自身實際情況加以靈活運用，導致鄉賢理事會浮于形式。因此，政府應加大支持力度，采用各種配套措施，為鄉賢理事會的深化培育發展營造良好的環境。在資金支持上，既要提供更多樣形式的競爭性獎補項目，也要加強指導鄉賢理事會申報獎補項目的工作。鄉賢理事會發展中，資金起著舉足輕重的作用，資金的支持對理事會的長遠發展影響深遠，單單依靠補助項目提供理事會發展所需資金以及理事會成員本身對于鄉村的熱愛而維持鄉賢理事會的發展遠遠不夠；在合法性認同支持上，民政局應該對符合條件的鄉賢理事會登記為農村社會組織，逐漸對其進行規范化管理。

（二）考慮實行“基金式”資金管理

當前，云浮鄉賢理事會采取的是“項目式”資金管理方法。在“以獎代補”和“一事一議”以及專項資金籌措的幫助下，每一建設項目都有相應的資金扶持，但是這種資金管理方式并不適合常態化地開展鄉村建設項目，這樣不利于鄉賢理事會的長遠發展，因此可以適當考慮借鑒融合“基金式”資金管理方法。“基金式”資金管理與“項目式”資金管理相比，最大的優勢在于鄉賢理事可以擁有自己相對穩定的資金庫，在開展項目過程中能有效避免資金浪費和資金不足等問題。在規范資金管理機制的前提下，通過鄉賢捐資、村民集資以及村集體經濟抽成和社會捐贈等多種渠道，建立鄉賢理事會自身運轉基金，再通過爭取政府的“以獎代補”和“一事一議”等項目資金進行補充，實現長遠發展戰略。

（三）完善相應激勵機制

在調研過程中，我們發現云浮市對鄉賢理事會的資金支持除了“以獎代補”“一事一議”等固定模式以外，缺乏其他激勵機制。在我們看來，任何一個模式的成長和發展都需要綜合衡量激勵機制的重要性。所以，可以適當考慮建立對履職支出的補償機制。比如差旅費、誤工費，以及稅收優惠（如果是企業主）等，使理事們更加積極地為農村經濟社會發展和建設服務。另外，由于理事會成員大多是經濟能人或者杰出鄉賢，具有一定的經濟實力，往往充當金錢“捐贈者”的角色。所以對他們的激勵應該偏向精神層面，而非物質層面。最可行的是建立相應的名譽和榮譽褒揚制度。比如考慮授予杰出鄉賢“鄉紳”稱號，對于有積極貢獻的優秀理事，我們還可以通過修族譜、立功德榜、取路名等接地氣的方式，形成相對制度化、符合理事心理需求的激勵機制。也就是說，只有從激勵機制上去長遠經營和發展鄉賢理事會這樣的農村村民自治組織，才能讓其不斷發展，為農村、社會發揮更大的作用。

參考文獻：

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（責任編輯：肖訓生）endprint