新型城鎮化中擴大消費需求的財稅政策研究

司春燕

中圖分類號：F291 文獻標識碼：A

內容摘要：近年來，我國的新型城鎮化水平顯著提高，主要體現為經濟快速增長導致非農業產業擴張、對非農勞動力需求上升及農村勞動力大量向城鎮轉移。受到我國城鄉二元結構影響，城鎮化過程中的收入分配側重企業和政府，導致城鄉差異擴大及城鎮內部二元結構產生。從消費層面看，城鎮化水平的提高有助于刺激國內消費。然而，我國理論界和實務界在擴大居民消費問題上，往往習慣性按照凱恩斯主義實行擴張性刺激政策，即通過增加政府開支和降低稅收等方式，便可有效刺激國內需求。實際上，增支或減稅的財稅政策在新型城鎮化背景下因諸多因素的存在有時不一定能夠起到刺激消費的結果，甚至有可能對消費起到抑制作用。為此，立足新型城鎮化帶來的市場擴大效應，優化有助消費實際擴大的財稅政策，成為經濟“新常態”下消化過剩產能、抑制通貨膨脹和擴大國內消費需求必須面對的重要課題。

關鍵詞：新型城鎮化 消費需求 擴大 財稅政策

新型城鎮化是以統籌城鄉、城鄉一體、產城互動、節約集約、生態宜居、和諧發展為基本特點的城鎮化，有助于實現大中小城市、小城鎮和新型農村社區的協調發展與互促共進。新型城鎮化的核心在于不以犧牲耕地資源、糧食生產和生態環境為代價，著眼農村，力圖推進城鄉基礎設施建設一體化及公共服務均衡發展，促進城鄉經濟社會協調、和諧發展的新型城鎮化模式。截至2014年底，中國的城鎮化水平已達到54%。2014年12月29日，國家新型城鎮化試點名單公布，國家發改委規劃司表示將擴大新型城鎮化試點范圍。在經濟“新常態”下，我國產能過剩、物價上漲及通貨膨脹壓力一直存在，推進經濟產業結構調整，加快經濟增長方式轉變，都必須在對外出口下行壓力趨大的背景下轉向主要依靠國內消費市場的擴大。新型城鎮化不僅是農民居住形式和市民身份的轉變，也是其家庭消費模式的轉變。然而，要將新型城鎮化的投資、供給擴大切實轉變為城鄉民眾切實的消費需求，還離不開合理的財稅政策刺激與引導。 依照發達國家的經驗來看，增支或降稅的財稅政策未必能有效刺激國內消費需求，有時甚至對消費起到抑制作用。立足新型城鎮化的發展趨勢和經濟“新常態”下經濟產業結構轉型升級及加速推進經濟增長方式轉變的背景，抓住新型城鎮化帶來的投資擴大和消費刺激機遇，優化我國財稅政策體系，引導、刺激并擴大國內消費需求，成為消化過剩產能、抑制通貨膨脹和實現“穩增長，調結構，促改革，惠民生”發展策略中必須正視的重大課題。

新型城鎮化及其消費刺激效應

我國傳統的城鎮化模式體現為經濟的高速增長推動非農產業擴大、經濟社會發展對非農勞動力需求顯著增加并帶動農村剩余勞動力向城鎮轉移。從未來發展趨勢看，我國經濟的持續發展仍將帶動非農產品及服務消費需求的擴大、城鎮人口的繼續增加和城鎮化水平的持續提高。然而，人口紅利已接近頂點、勞動力由農村向城鎮轉移的劉易斯拐點已經發生，我國城鎮化水平的提高和非農產業勞動力轉移將進入趨緊過程。經濟“新常態”下經濟產業結構調整和加快經濟增長方式轉變暴露出過去的城鎮化模式存在諸多問題，難以為繼。為此，推進新型城鎮化進程，實現城鄉一體化、均等化的和諧發展，成為必然趨勢。新型城鎮化是我國城鎮化發展的必然趨勢，不僅有助于實現城鄉一體和諧發展，而且有助于帶動國內投資尤其是消費擴大，是產能過剩、物價上漲等背景下擴大國內消費需求的重要推動力，具有顯著的消費刺激效應。

（一）新型城鎮化將有力帶動基礎設施消費擴張

新型城鎮化的核心是不斷提高城鎮化的質量內涵，與過去城市優先發展的模式不同，新型城鎮化追求城鄉一體化發展，在城鎮建設、基礎設施完善和公共服務分配上強調城市群、大中小城市和小城鎮協調發展的重要性。然而，與發達國家一般高達75%的城鎮化水平相比，我國的城鎮化水平依然存在不小差距。推進新型城鎮化必然需要在住房建設、基礎設施及公共服務持續擴大投資，帶動相關產業發展，有力提升對鋼鐵、水泥等諸多產品和服務的消費需求。以基礎設施建設為例，在新型城鎮化過程中，著眼農村成為重要理念。然而，在我國城鄉二元結構下，廣大農村的基礎設施相對落后，諸如道路、供水、供氣、供電、教育、衛生等條件的改善都需要持續擴大投資，而投資的擴大必然帶動相應生產資料消費市場的擴大，進而在就業擴大和收入分配中在一定程度上提高城鄉居民及相關從業者的收入水平，以直接或間接方式帶動生產資料及生活資料消費市場的擴大。從新型城鎮化要求實現城鄉基礎設施和公共服務均等化的要求來看，要實現這一目標必然需要政府、社會、企業和農村基層組織投資巨額資金，其產生的消費刺激作用將成為我國國內消費市場拓展的重要推手。

（二）新型城鎮化可有力增強城鄉居民消費能力

新型城鎮化并非城市空間的簡單擴大，而是在實現經濟產業結構調整和經濟增長方式轉變的基礎上，在推進農民身份轉變的同時，實現其經營方式和收入形式轉變的城鎮化。在新型城鎮化過程中不僅要不斷改善農民的生存居住環境，還要逐步推進農村經濟產業結構的調整及農民增收方式轉變，通過增加農民收入，讓新型城鎮化不僅實現城鎮空間的擴大，還要實現農民在被城鎮化后擁有穩定的收入及生活保障。顯然，新型城鎮化更為豐富的內涵及由此帶來的被城鎮化者收入的提高將顯著增強城鄉居民的消費能力。同時，在新型城鎮化過程中，大量住房、基礎設施及公共服務設施的建設將帶來大量的投資和工作機會，城鄉民眾的收入水平也會在新型城鎮化的帶動下得以顯著提高。在產能過剩、物價上漲的經濟“新常態”下，推進新型城鎮化是擴大城鄉居民就業，增加其工作收入的重要途徑。新型城鎮化帶來的農村經營方式和收入模式的轉變及由此帶來的城鄉居民收入的提高最終將對國內消費產生顯著的帶動作用。因為，收入水平的提高必然意味著城鄉居民消費能力的提升。

（三）新型城鎮化可顯著改變農村居民的消費模式

在傳統的城鄉二元結構下，城鄉民眾的消費模式也存在顯著區別。城市民眾收入較高，工作繁忙，基本生活用品一般需要購買獲得，屬于典型的消費型生活。農民民眾一般生活用品，除自己無法生產提供的以外，諸如蔬菜、糧食、食品等基本生活品大多自產自給，對市場消費的依賴性相對有限。在城鄉不同的消費模式下，農民對國內消費市場拓展的貢獻相對有限，乃至在一定程度上被排斥在市場經濟之外。新型城鎮化不僅意味著城鎮空間的拓展，還意味著農村居民將改變傳統的生產經營方式和消費模式。如在新型城鎮化過程中，隨著農村農村土地流轉方式的多元化，大多數農民將無地可種或并不直接參與農業耕作，其家庭消費模式也使自身不直接參與農業生產而發生改變，需要像城市居民一樣更多地與市場發生聯系，以市場消費滿足家庭日常生活所需。實際上，新型城鎮化必然意味著農民消費模式由傳統自給自足向消費型模式的轉變。顯然，新型城鎮化帶來的農民生產經營方式和生存模式的改變也意味著其消費模式的轉變，即其家庭生活的消費需要和消費傾向將更加明顯。

財稅政策的消費引導作用及其存在的現實問題

面對世界經濟增速明顯放緩及國際市場需求疲軟的外部環境，積極擴大城鄉居民的消費需求，增強國內消費對經濟增長的拉動作用，成為當前“穩增長，促改革，調結構，惠民生”的重要舉措。實際上，我國對財稅政策作用于國內消費的傳導機理缺乏系統研究，使得積極的財政政策受各種因素影響并未在刺激國內消費上發揮明顯作用。發達國家的經驗也證明，增支和降稅的財稅政策不一定能起到刺激消費的作用。因為，無論是政府增加公共開支、擴大投資規模還是降低稅收，都是在取之于民和用之于民的過程中實現對一定國民生產總值的再分配。政府實行積極的財稅政策能否起到刺激消費的作用關鍵在于其財稅政策的引導方向和投資結構能否對宏觀經濟起到正向推動作用并增強居民的消費預期。目前，我國雖然正在推行積極的財稅政策，但在刺激國內消費擴大中依然存在一定問題。

（一）分稅體制導致地方政府盲目投資和消費需求不足

目前，我國的財政稅收屬于分稅體制，即各級地方政府擁有完善的財政收入渠道，除將一部分財稅收入上繳中央財政外，將大部分稅收截留后以地方政府財政預算和結算形式制定財政政策。顯然，分稅體制有利于各級地方政府結合各地的實際情況在中央政府的政策引導下制定更為靈活的財稅政策，有利于各地依據各自的資源稟賦和地方實際確定產業發展方向。然而，分稅體制也導致政府職能未能充分理順，使得中央政府難以根據宏觀經濟形勢對全面的經濟狀況制定具有針對性的財稅政策，使中央政府的財稅政策受到一定程度的限制，導致中央政府的事權與財權出現不對等的情況。目前，我國的宏觀財稅政策正是由中央政府來制定，比如目前正在推行的積極財稅政策，然而在具體落實層面看，當政策傳達到擁有財政、稅收實權的各級地方政府后，可能要大打折扣。尤其是各級地方政府往往依據地方發展的實際情況，制定具有地方性的財稅政策，乃至一些地方政府為追求經濟發展速度，盲目投資、不顧實際情況擴大投資，導致中央政府制定積極的財稅政策難以在刺激居民消費中發揮切實作用。

（二）稅收政策對低收入者就業及收入的扶持力度不夠

新型城鎮化的內涵與傳統城鎮化存在明顯區別，不僅讓農民擁有安逸舒適的居住環境，而且還致力于使農民在實現非農身份轉變的同時能夠擁有更加穩定的職業和更高的收入。因此，新型城鎮化與我國農村經濟產業結構調整和經濟增長方式的轉變是相向而行和相輔相成的。在新型城鎮化過程中，政府通過增加基礎設施建設投資和增加公共產品供給的形式創造就業機會，刺激經濟發展，推進國民收入在城鄉居民間的均衡分配。可以說，增支和降稅是政府實現再分配和均衡分配的主要形式，也應當是政府財稅政策的著力點。然而，在新型城鎮化過程中，因一些地方政府在財稅政策制定中對產業轉型及農民就業問題重視不足，導致農民雖然實現了非農身份的轉變，卻在就業及收入問題上陷入困境，成為被城鎮化的城市低收入者。顯然，政府的財稅政策要想真正發揮刺激消費的作用，就應當在新型城鎮化過程中借助產業扶持機制重視農民的就業及收入問題，讓農民在實現非農身份轉變的同時，能夠在就業、收入和消費能力上真正達到城鎮居民的水平。

（三）城鄉收入差距拉大和社會保障機制不健全導致居民消費意愿不強

截至2014年，我國居民收入占GDP的比重只有50%，而發達國家的比重一般在70%以上。在收入和分配中，我國在財稅政策上過分偏重國家投資，存在稅負負擔整體偏重的現象。與此同時，在城鄉二元結構下，城鄉居民收入差距一直在拉大。盡管近年來隨著新農村建設步伐的加速，農民收入獲得顯著提升，城鄉收入差距也在國家財稅政策引導下出現增幅縮小之勢，但城鄉收入的巨大差距不可能在短期內消除，且依然會逐步拉大。據統計，我國收入最高的10%的群體與收入最低的10%的群體收入差距自1988年的7.3倍已上升到2014年的近30倍。低收入群體雖有消費需求，但無消費能力，而高收入群體的消費意愿并不強制其消費，且因我國消費結構不合理，高收入者的消費意愿也不如發達國家強烈。同時，我國的社會保障機制并不健全，占全國人口數量一半多的農村人口缺乏健全的社會保障，收入水平有限且儲蓄的意愿比較強烈，導致其消費能力受到極大制約。據統計，絕大多數農民獲得有限的收入后，在保障基本生活所需的前提下更愿意將多余的錢存入銀行，以為養老、醫療、子女教育和防備不測做長遠打算，而不敢將其用于消費。顯然，城鄉收入差距明顯和社會保障機制不健全極大制約了我國居民的消費能力。

新型城鎮化中實現消費需求擴大的財稅政策改革路徑

新型城鎮化打破了傳統的城鎮化模式，在城鎮化覆蓋范圍、內容取向和結構安排上與傳統城鎮化存在本質區別，旨在實現城鄉發展進程的一體化和均等化，在消除城鄉差距的基礎上讓城鄉民眾共享城鎮化及現代化的發展成果。新型城鎮化與轉型升級背景下的工業化進程相向而行、相輔相成，不僅在乎城鄉民眾居住條件、居住環境的改善，還看重在實現農民身份向非農身份轉換的同時，賦予其與城鎮居民一樣的生存能力和工作機會，保證其擁有穩定及不斷增長的收入水平。在新型城鎮化過程中，無論基礎設施建設還是公務服務投資，都將為城鄉民眾帶來更多的就業機會，并在一定程度上提高其收入水平，進而增強其消費能力。然而，因我國財稅政策在刺激居民消費中依然存在一定問題，使得新型城鎮化對居民消費刺激的帶動作用受到一定程度的抑制。為此，在推進新型城鎮化過程中，優化我國的財稅政策機制，讓其居民消費刺激作用得到充分釋放，成為經濟“新常態”下刺激消費、擴大內需和帶動經濟穩定增長的必然需要。

（一）配合新型城鎮化進程，優化中小企業發展的財稅政策扶持機制

新型城鎮化與傳統城鎮化的顯著區別在于其不僅致力于城鄉居民居住環境的改善，還致力于城鄉居民民生環境的改善，即在實現農民身份向非農身份轉變的同時，還要為之提供良好的就業環境以保障其擁有穩定的家庭收入和消費能力。因此，新型城鎮化進程應當與我國的工業化進程和農村經濟產業結構轉型升級及經濟增長方式轉變的發展方向存在一致性。為此，在推進新型城鎮化進程中，優先扶持中小企業發展，以創造更多的就業機會，讓農民在實現身份轉變的同時，能通過中小企業的就業平臺享受到政府為推進新型城鎮化增加開支和擴大投資帶來的分配紅利，才能從根本上保證財稅政策能夠在居民消費刺激中發揮切實作用。然而，我國在新型城鎮化推進中，依然存在過分看重住房等居住條件的改善而對城鄉居民就業民生條件的改善認識模糊的問題。尤其是中小企業因存在融資困境而發展困難，難以為城鄉居民提供更多的就業機會。對此，我國在推進新型城鎮化過程中，應優先扶持中小企業發展，在財稅政策上為中小企業發展提供優惠和扶持。如創新商業銀行的金融產品，降低中小企業融資門檻，設定中小企業轉向財政扶持機制，降低中小企業的稅負負擔等。

（二）完善社會保障機制，增加城鄉居民可支配收入

在推進新型城鎮化過程中，只有不斷加大財政對社會保障的投入，提高城鄉居民的社會保障范圍，為居民教育、醫療、養老等提供必要的保障，才能改變城鄉居民熱衷儲蓄以防不測的習慣，消除其消費的顧慮，進而提升其消費熱情和消費能力。據統計，截至2014年，我國城鄉居民的最低生活標準不足800元，與發達國家相比存在巨大差距。我國農村居民的低保資金每月不足150元，與作為勞動者本人及其家屬基本生活費用的個人所得稅相比，上述標準明顯偏低。為此，我國應當逐步健全農村居民最低生活保障制度，將農村中的絕對貧困人口及生活水平低于一定標準的人口納入社會保障范圍，并在新型城鎮化過程中依據經濟發展狀況逐步提高其標準。同時，還要完善各類社會保險，爭取在新型城鎮化過程中做到全面覆蓋，并適時提高社會保險的給付標準，保障居民在各種情況下能夠安心消費。另外，還要協調政府財稅體系，適當提高城鄉居民的工資收入。各級政府要制定科學的最低工資標準及相應的調解機制，保障勞動者工資收入能夠隨著物價上漲得到穩定提高。此外，還要調整工資、薪酬所得稅的稅率結構，減少個人所得稅的稅率檔次，拉大不同級別的差距，拓展5%稅率的適用范圍，在保障低收入者安心消費的同時，鞭策高收入者熱心消費。

（三）優化財稅政策體系，將財稅政策向民生保障傾斜

新型城鎮化在優化城鄉居民居住環境的同時，還強調推進城鄉公共服務的均等化。我國城鄉二元結構造成了城鄉之間在教育、醫療、供水、供電、網絡等公共服務上的巨大差距。為此，在推進新型城鎮化過程中，政府應盡量調整財政補貼定位，增加具有公共性的民生開支。尤其需要在公共產品供給投入上向農村傾斜，將財政補貼定位為保障民生和提高整個社會的福利水平，如優先保障公共交通、冬季供暖、保健衛生和基礎教育等，通過公共服務產品的增加及優化降低城鄉居民的相關直接投入，進而增強其消費能力。另外，還要強化財政的保障功能，減少居民對未來不測事件的剛性支出。例如，面對基礎教育中各種或明或暗的亂收費以及高等教育階段的高投入，許多中低收入家庭不得不節儉生活，積累資金以應對子女教育之需。對此，應在推進新型城鎮化過程中優化和整頓我國的教育資源，如將高中納入義務教育體系，減少居民在子女接受教育過程中的直接投入。此外，在房價高企的當前，積蓄收入以購買住房成為制約居民日常消費的重要因素。對此，可通過增加財政投入，擴大居民保障住房建設規模和安置范圍來降低居民的住房之憂，以增強其消費信心。

（四）調整財稅政策體系，助推居民消費結構升級

在國際金融危機引發中國經濟動蕩并導致出口萎縮的情況下，刺激消費，拉動內需，以帶動經濟的平穩增長，已成為“經濟新常態”下推進經濟產業結構轉型升級和實現經濟增長方式轉變中我國經濟界的一般共識。近年來，黨中央和國務院頻頻出臺政策，對宏觀經濟政策作出重大調整，切實推行積極的財稅政策，在穩定出口市場的同時，以更加有力的舉措擴大國內需求，以保障經濟的平穩增長。財稅政策是政府調控國民經濟的重要手段。如政府可以適當提高個人所得稅起征點，增加居民可支配收入，擴大消費需求，進一步降低購房的稅負負擔，盤活商品房市場，對吸納居民就業的勞動密集型行業給予適當的稅收照顧等。另外，還要通過財稅政策優先扶持企業開發新產品，助推居民消費結構升級。例如，政府可在財稅政策上優先扶持綠色食品、低碳環保產業的發展，通過適應居民食品等消費升級的趨勢，滿足居民的消費需求并擴大消費規模。此外，還要以財稅政策扶持現代服務業的發展，充分發揮現代服務業刺激消費和拉動消費的作用。

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