發達國家大學教育督導模式特征及啟示

齊書宇

摘 要：教育督導是大學教育督導評價過程中各種管理能力的重要體現，是指大學教育督導政策實施程度以及教育督導效率的總和，其模式分為“他治”的政府主導型和“自治”的內生監督型兩種模式。國外大學教育督導運行機制呈現多元化的執行主體、明確的權責分配、法制化的執行程序、良好的執行文化等特征，對推進大學教育督導工作的展開，提升我國大學教育督導水平有重要借鑒價值。

關鍵詞：教育督導；國外大學；模式；運行機制

大學教育督導是大學教育督導評價過程中各種管理能力的重要體現，是指大學教育督導政策實施程度以及教育督導效率的總和。[1]教育督導作為保障教育均衡發展的重要機制，涵蓋大學管理體制與運行機制、人員權責分配、利益聯盟合作機制等方面，考察國外大學教育督導對深化我國大學教育督導研究，促進大學教育督導的完善具有積極作用。

發達國家大學教育督導主要模式介紹

1.政府主導的“他治”型模式

政府主導的“他治” 模式突出政府權力在督導政策制定與執行過程中的主導地位，主要以德國、法國、西班牙等歐洲大陸國家為代表，教授行業協會與國家政府機構相結合是他們的傳統模式，代表國家意志的教育行政管理部門掌握著大學管理的實際權力，教育督導權力也以政府為主導，在中央、地方兩個層面設立專門的教育督導機構，配置教育評價督導人員，并根據相關政策法規展開督導活動。例如：西班牙設立了專門的國家督學隊伍并成立教育評價督導機構，負責全國自治區國家督學的派遣以及各省督學的評價工作，并對國家教育政策在西班牙本土以及國外開辦的學校的執行狀況進行監督，在政府主導的“他治” 模式中，政府的行政權力在大學督導相關政策的制定、執行以及監督過程中居于主導地位。[2]

從大學督導相關政策法規的制定、執行與監督過程的角度看，政府掌握著大學教育戰略目標、發展規劃以及具體教育活動主導權力，并通過規范大學督導行為實現對人、財、物等資源的配置與調度，可見政府始終是教育督導的主體，而教授行業協會等教學科研力量以及學術權力都處于劣勢，在大學教育督導的執行過程中擁有較少權力。例如：西班牙教育和科學部規定，政府督導人員在履行職能時，要得到教育社區的成員及專家的幫助與支持，以便擁有相應的管理資源和必要的技術人員支持。隨著大學學術權力的不斷擴大，大學校長、教授等學術力量逐漸成立了獨立的督導組織，擁有了更多的學校督導執行權，促使政府主導的“他治” 模式逐漸從過度集中政府主導督導模式發展為政府與大學共同督導的“共生”模式。

2.“自治”的內生監督型模式

“自治”的內生監督型凸顯多元化主體對大學教育的督導權力，以英國、美國為主要代表，由于長期的大學自治傳統，他們的督導權力相對均衡。政府的督導權力主要體現在對大學督導人力、物力、財力等資源的支持和大學教育督導的指導方面，對大學層面的督導幾乎不進行干涉。例如：英國在1992年的改革中，大學設立了基層督導機構統一負責學校督導的組織實施和管理評價，基層督導機構作為私立督導小組，涵蓋注冊督導、組團督導和外行督導，取代之前由皇家團和地方視導組織的分別開展的工作范疇。[3]大學督導的執行主體盡可能地強調多元化，大學內部和外部的教學、科研、學術領域力量是大學督導執行的主體，但同時也有行業精英、杰出校友等各方利益主體的參與，這在一定程度上，規避了政府權力對大學督導工作的過度干預。

此外，“自治”的內生監督模型凸顯出了“分權與分責”的特點。例如：在美國，學區的督導機構有明確的權利與責任分工，督導長、助理督導長、指導員、督學、方案專家、評估員、協調員和咨詢員等成員層層分工。評估員負責對學校具體的督導工作，指導員指導教學的某一個領域，助理督導長掌握教學和后勤工作，督導長向州督導長負責等。[4]可見，大學督導組織內生模式中對督導主體的執行權力都進行了明確規定。“自治”的內生監督模型對大學督導實行動態性管理，有效建立起溝通反饋機制，最終確保大學督導執行力的有效發揮。

發達國家大學教育督導模式主要特征

1.協同發展的多元利益主體監督

教育督導對大學的教育活動、教育服務、教育質量進行了全面的監督評估與指導幫助，其執行過程涉及大學內部與外部各方利益主體權利和責任的訴求，要最大限度地提高教育督導的執行效力，無論是政府主導的“他治” 型模式還是 “自治”的內生監督型模式，都擁有眾多的利益主體，不僅包括大學的管理層、教師、行政人員等內部力量，還包括大學外部的社會力量，如美國從基層學區到聯邦教育，都有由各專業領域的專家、督學、政府教育官員、家長、社會各界人士等組成的督導專家隊伍。[5]丹麥高等教育督導人員既有專家、督導中心專職人員， 又有高校代表，督導主體構成比較合理。這些督導執行主體都對高等教育本身給予重視，并能夠從不同視角對大學教育督導提供支持。督導執行主體多元化，有利于形成自上而下和自下而上的動態循環管理體制，整合內外部力量的同時，搭建了各利益主體的有效溝通渠道，從而保障大學督導執行力合理發揮。

2.各級各類督導權責分配明晰

在國外大學教育督導中，督導執行主體都有明確的政策規定對其權責進行分配，并由此形成了權責分明的大學督導運行機制。例如：法國國民教育總督學主要職責是評價教育體制，評估教師的教學質量，對教育部長領導或管轄的人員、部門和機構實行督導等。大學區督學則在向大學區總長提供教育體制的結構以及培養學生的內容和方法方面的信息與建議，協助大學區總長參與人員和教學的組織和實施工作等方面履行職責。省督學在大學區督學的領導下主要從事對級別最低教師和特殊教育教師的督導，以及組織有關的教學和研究活動。可見，不同層級的督導職位分別有不同的權責限定，明晰的權責分配是提高大學教育督導效率與效力的重要基礎。

3.基于治理理念的督導制度法制化建設

教育督導的法治建設進一步確定了教育督導在大學教育中的權威地位，并賦予了督導政策制度法律效應，對于發揮督導制度職能促進本國教育發展具有重要的現實意義。法律法規體系從制度上和基本政策上賦予了教育督導法理性權威，各主要發達國家都相繼制定了本國教育督導的相關法律，確保自身督導制度的權威和法律地位，并適時修訂這些法律法規以滿足本國教育改革與發展的變化，確保教育督導法律法規體系能夠滿足和適應本國教育發展的實際需求。同時，完備的教育督導法律法規體系是督導工作順利執行的重要保障。西方發達國家的教育督導法律是其督導工作的重要組成部分，已形成較完備具體的督導法律法規體系，具有依法督導的鮮明特征，各發達國家均制定相關的法律法規以保障自身教育督導機構的設置和職能、教育督導的內容和程序等執行形式，這在真正意義上做到了依法督導進而避免了督導工作的隨意性，確保了其科學性和規范性。[6]

督導法律體系的不同層次具有不同的作用：第一，在國家層面的根本大法和憲法中多為精煉、概況性的內容，主要體現督導制度在國家體系中的重要地位與法律權威；第二，一般性的教育法規定了教育督導制度的建立依據及設置原則，具有承上啟下的政策傳遞作用；而在具體操作層面，督導大綱及督導實施細則等對督導行為的過程方法、工具程序等都做了科學專業的解釋性說明，成為指導督導工作的可操作性政策。

4.開發融合學術至上的督導執行文化

良好的執行文化是有效執行大學教育督導的必要保障。良好的執行文化在國外大學教育督導的發展歷程中，對于促進大學督導工作的有效開展發揮著舉足輕重的作用。第一，各國都處于不同的地理環境和文化環境中，有其獨特的歷史背景和政治體制，盡管在管理和運行機制等方面，各國大學有共同的理論依據，但各自獨特的政治體制和文化差異等同樣都會融入到各國的辦學理念和實踐當中，使大學教育督導在具體實踐中體現了個性化的規定。例如：美國開放自由的文化環境是最初以宗教教育督導形式產生的，體現在對學生、教師、家長的監督和控制上的教育督導，最終演變成團隊模式的督導形式，這種督導形式更加強調教育督導人員和教師之間、以及教師之間的配合與合作關系，注重教育督導人員對教育的全面理解。第二，學術權力與學術精神在國外大學督導過程中得到體現，如美國教育督導以服務性輔導為主，由教育機構官員、社會人士、教師代表、家長代表組成輔導工作組不定期地視導學校，與教師個別談話、聽課，召集教師會議等，充分尊重教師在教學活動中的主體地位，通過協助教師制定教學方案、分析教學效果；培訓教師、組織講習會等；研究教師課程與教學的準備及評估等方式來展開教育督導，為教育督導的有效執行提供了動力。[7]

發達國家大學教育督導建設對我國的啟示

1.優化大學督導各層權力結構

大學教育督導體制涉及外部關系和內部關系：外部關系即大學和政府之間的關系，內部關系則主要涉及兩方面間的關系，即利益相關者參與和縱向管理（院系）間的關系。由此可見，大學教育督導從根本上受來自于政府和大學之間的權力分配的影響。第一，政府應完善教育督導的相關法律制度，明確其法律地位，進而將教育督導的權力與責任統一起來，并通過國家權力與權威保證教育督導順利執行。《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010-2020年）》指出“完善督導制度和監督問責機制，進一步健全教育督導制度”是教育今后發展需實現的一個重要目標，同時定位了教育督導的發展方向：“建立相對獨立的教育督導機構，獨立行使督導職能，健全國家督學制度，建設專職督導隊伍”。這表明我國政府已然將強化督導制度納入教育改革與發展的重要戰略中。當前完善教育督導制度的立法和相關法律法規是進一步深化和落實教育督導制度的有效措施，因此應借鑒國外已有的成功經驗，建立和發展具有中國特色的教育督導法律法規和政策制度體系。同時，政府還應明確教育督導職責，厘清教育與行政的關系，實現教育督導程序規范化。教育督導作為一種法律行為，必須遵守相應的程序和法律規范，教育督導本質上是國家對教育的一種行政監督行為，因此若沒有法律意義上的一般程序，教育督導在現實工作中是難以實施的。同時，建立相應的教育督導申訴制度，督導結果必然與行政處罰緊密相連，申訴制度可以給被督導對象申辯的權利，體現督導效力的同時強化督導作用，最終建立起教育督導的互助機制，為政府的教育決策提供更準確的決策依據。第二，非政府主體應充分參與到教育督導的實踐當中，多元化的督導主體機制不斷將教學、科研、學術專家、社會力量吸納進來，給予具體的指導與引領，幫助被督導對象全面理解并有效執行政府相關的教育政策和法規，形成符合行政目標的教育管理和評價行為。對于較大和較為復雜的現實問題，則主要是通過與被督導的對象進行商量討論求得其理解和主動配合，促進這些問題的妥善解決。更要改變當前教育督導重視教育結果評價，忽視教育過程管理的問題，真正意義上實現教育督導對教育實踐的服務功能。

2.均衡高校督導制度與執行文化培育

良好的執行文化是大學有效執行教育督導的重要文化保障，在國外大學教育督導發展歷程中發揮著不可替代的重要作用。各國高等教育發展有不同傳統，依據國外大學教育督導體制的演進歷程，可以發現大學教育督導的執行力劃分為行政外推和組織內生兩種模式。屬于行政外推模式的大學督導，其督導政策法規的制定與執行都是先由行政主體主導，由上而下地執行，行政主體通過法律法規等制度規范措施，在一定程度上將大學強制定位為被督導的對象，政府行政部門在大學督導的決策、執行、監督和反饋等整個過程中集權于一身，可見行政外推模式的督導執行文化源于制度規范和行政力量的約束。而組織內生模式的大學督導，往往將行政力量作為服務性輔導發揮作用，能夠使大學管理人員、社會人士、教師和學生家長代表等各利益相關體，得以在督導過程中充分發揮自身作用。綜上所述，大學自身的文化傳統和辦學理念是其形成督導執行文化的源泉，而行政部門制定的督導法律法規政則更傾向于對執行文化形成過程中對其進行宏觀指導。

從我國大學教育督導的發展歷程可見，制度規范和行政力量約束已成為教育督導的重要推動力，但如何將其最終轉化為良好的教育督導的執行力，以及激發高校組織執行的內生力，這些都將是提升我國大學教育督導執行效力亟待解決的重要問題。

參考文獻：

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[2]Memduhoglu， Hasan Basri； Aydin， Inayet； Yilmaz， Kursad； Gungor， Sabri； Oguz， Ebru.The Process of Supervision in the Turkish Educational System： Purpose， Structure， Operation [J].Asia Pacific Education Review， 2007（4）：56-70 .

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（作者單位：北京工業大學高等教育研究所）

[責任編輯：張 雯 實習編輯：陳 栓]