治理視角下我國體育產業政策演化變遷研究

姚　馳，馬志和

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治理視角下我國體育產業政策演化變遷研究

姚馳1，馬志和2

摘要：運用文獻資料、訪談、對比研究等方法，采用治理方面的相關理論對中國體育產業政策的變遷進行研究。根據治理理論將體育產業發展劃分為積淀期、探索期、泉涌期3個階段。研究發現，體育產業政策主體由一元治理主體向多元治理主體的演變、體育產業政策權利主體的集權向分權的演變、體育產業政策由人治向法治的轉變、體育產業政策逐漸由舊思想向新思想的轉變。研究旨在通過治理視角對中國現有體育產業政策進行一定梳理總結，為今后體育產業政策的頒布實施提供理論依據。

關鍵詞：治理；體育產業政策；演化；變遷

近期，以習近平總書記為首的黨中央提出經濟發展的“新常態”得到了廣泛的關注，新常態的出現是我國經濟發展轉型的重要轉點，是摒棄以往僅以國內生產總值的增長作為經濟發展主要衡量依據的一元模式，轉而聚焦于經濟結構轉型升級、生產率提升和多元的創新的多元模式的轉變。體育產業作為第三產業的重要組成部分，在經濟結構轉型過程中起著重要作用。隨著我國社會、經濟的高速發展，國民的價值觀念和行為方式已經發生了根本性的轉變，體育的產業價值逐漸顯現［1］。體育產業不僅可以滿足人民物質、精神層面的需求，提高人民身體素質、改善民生，而且可以拉動內需、增加就業崗位，作為新的增長點為國家經濟轉型提供必要支持。《國務院46號文件》、《中國足球改革發展總體方案》等政策的相繼出臺，標志著國家在頂層設計的層面給予體育產業的發展以政策上的巨大支持，同時反映出我國政府對體育產業發展的重視。

20世紀90年代以來，在西方學術界，特別是在經濟學、政治學、管理學領域，“治理”一詞十分流行，究其原因，主要是因為隨著社會的發展，社會組織、團體、企業、個人等民間因素在公共生活領域扮演角色逐漸增大，對政治權利的渴求度、公共生活的影響力度逐漸加大，政府已無力利用行政職權對公共生活領域進行集權式管理。在此形勢下，理論界開始重新定位市場與政府、社會與政府之間的關系，以期形成一個政府、市場、社會對公共事務共同管理的和諧渠道，在此情形下，治理理論應時而生，合理的解決權利關系，提出了治理的轉變是一種由統治——善政——善治的漸進式過程，形成一種政府管理與社會自治相結合、政府主導與社會參與相結合的社會管理和公共服務體制，最大限度調動其積極性，最終達到具有合法性、法制、透明度、責任制、回應、有效、參與、穩定、廉潔、公正的善治狀態。

治理理論的提出，為分析問題提供了可靠的理論依據，本文將在體育產業發展的大背景下，運用治理理論由統治—善政—善治三階段的演化過程，對體育產業政策按照時間維度進行一定梳理，探尋體育產業政策發展方向，為今后體育產業政策的提出提供相應理論支持。

1　我國體育產業政策形成的“積淀期”：政府對體育事業的統領階段

新中國成立之后，國家經濟實力、國防建設、外交地位等方面相對落后，使新成立的國家政權無法得到世界各國的關注，體育作為一個能夠“提升國際形象、增強民族凝聚力、強化民族意識”的工具，得到了黨中央、國務院的高度重視，使體育在新中國所占的社會地位得到空前提升。1952年，毛澤東主席在第二次中華全國體育總會中發出“發展體育運動，為生產和國防服務”的號召，為新中國體育的發展定下了總體基調。黨中央任命賀龍元帥主管體育，沿用蘇聯體育發展模式，由國家統一對資源進行調配，統籌安排各項體育事業的發展。在此發展模式下，體育出色的完成了階段性發展任務，在競技體育方面，1956年陳鏡開成為了中國首個打破世界記錄的運動員，1959年容國團獲得了在多特蒙德舉行的世乒賽冠軍，并于同年9月在北京舉辦了第一次全國運動會，近8 000名運動員創造了史無前例的好成績。直至20世紀70年代，以乒乓球為首的許多項目已經躋身世界一流行列；在群眾體育方面，國家一直將增強人民體質作為體育發展的首要目標，1951年國家頒布第一套廣播體操，并逐次完善，使其形成簡單易行，適宜于廣大人民群眾的健身活動，并依據國情，推行適宜于廣大工人階級特點的“工間操”，方便工人在工作之余進行健身活動，保證生產質量。1954年推行“勞衛制”的體育制度，以服務與當時的政治環境，并于1960年總結出“業余、自愿、因地、因時、因人制宜”的體育運動活動準則。

在這一時期，由于國家剛剛獲得民族獨立，經濟的發展水平相對滯后，國內外政治局勢仍有波瀾、同時受到封建殘余氣息的侵襲，在此情況下，體育事業的發展主要依靠政府的權威和權利，以社會公共機構作為統治主體，通過自上而下的權利導向，對公共資源進行優化配置，社會參與度較低，造成這種現象的主要原因主要有，首先，當時處于計劃經濟階段的中國，錯誤的將市場經濟歸類為資本主義的產物，拋棄了市場規律，單純的使用計劃模式對體育事業的資源進行配置；其次，由于國家初建，社會組織、企業、個人并未形成一定規模，無法完成國家“還政于民”的任務；再次，并未形成健全的法律體系，《體育法》尚未形成，國家的參與機制、回應機制、責任機制尚未成熟，社會組織無法有效的參與到體育治理之中；最后，在當時國家積貧積弱的情況之下，統籌安排，是體育事業獲得較好較快發展的較好途徑。在這一時期，“體育產業”尚未出現，但是，不可否認，國家經濟實力的積聚、統籌下社會組織的形成與發展、群眾的開化程度以及對權利可求程度的不斷提高等，為后續體育治理的形成奠定了基礎。

2　我國體育產業政策發展的“探索期”：體育產業發展的善政扶持階段

善政，顧名思義就是良好的統治，在中國傳統歷史中，善政就是官員的清正、廉明，各級官吏可以向父母一樣熱愛自己的子民，沒有私心和偏愛，更加抽象的說，善政的內容包括以下幾個方面：嚴明的法度、清廉的官員、較高的行政效率、良好的行政服務等，只要政府的存在，善政就是公民對政府始終的期望。

體育產業的善政扶持階段始于改革開放，隨著國家經濟體制逐漸由計劃模式向市場模式過渡，體育事業的發展模式也逐漸發展改變，20世紀80年代的初探期，政府逐漸由對體育事業的大包大攬適當放權為，在黨的領導下將“有實力”、“有基礎”的項目轉交給社會組織進行運作，直至20世紀90年代，國家對體育產業的概念進行了界定，并對體育彩票、體育旅游、體育表演、體育咨詢、體育培訓等體育業態逐步實現放開，促其發展，并給予社會更多的權利保障，但由于法律滯后、政府干預過強、信息不對稱、透明度較低、公平性、利益分配等因素的影響下，造成社會組織沒有足夠的權利參與到體育事業建設當中，造成責權失衡，最終使其失去應有活力，無法完成國家賦予其的使命。

2.1我國體育產業政策發展的“萌芽期”

2.1.1我國體育產業形成的政策背景

1978年12月在京召開十一屆三中全會，決定將黨的工作重心轉移到經濟建設中去，確立解放思想、實時求實的思想路線，提出了對過分集中的經濟管理體制進行改革的重大措施。拉開了我國經濟體制改革的序幕，我國經濟體制由過去“傳統的計劃經濟體制”轉變為以“計劃經濟為主，市場調節為輔”的經濟發展模式，進而發展為“社會主義有計劃的商品經濟”的模式。

伴隨著國家經濟體制的改革，體育的經濟功能逐漸引起國家的重視，并在頂層設計層面給予體育產業一定的支持，使其形成以國家政策為依托，社會組織為載體，以“有實力”、“有條件”的項目為載體，使其通過自身的運營產生一定量的經濟效益。

2.1.2我國體育產業政策方針的提出

1979年9月，國務院同意由國家體委、國家旅游局共同申報的《關于開放山區、開展國際登山活動的請示》，并作出批示，凡來華進行登山、探險、攀巖的外國運動團隊需經過國家體委批示，對于開放山峰的旅游收費標準由國家體委根據國家旅游局、國家物價局的相關意見最終確定，收入主要用于我國登山事業的發展，避免把開放山峰搞成純商業性質。該請示是我國利用自身環境優勢，頒布的第一個通過體育經營活動獲得經濟收益的規章政策。1981年4月，國務院批準《國家體委關于省、自治區、直轄市體委主任會議幾個問題的報告》。報告中，指出在體育事業發展的大好形勢下，為了迎接1982年亞運會、1984年奧運會的到來，由國家給予大量人力、物力、財力，群眾積極參與，形成政府、社會、個人共辦體育的良好局面，這一報告的提出為今后體育治理體系的現代化的形成提供了雛形。1983年8月，國家體委發布《關于對群眾自辦武術館和私人教拳加強管理的通知》，各地社會組織經武術協會審核之后可以建立經營性武館。隨后國家又相繼對體育場館、群眾性體育競賽、體育運動隊等方面進行了政策扶持，規定在保障其基礎運營的情況下，進行適當的經營運作，適當收費，廣開財路，以彌補體育事業經費的不足。

2.2體育產業政策發展的“全面推進期”

2.2.1產業政策發展的背景介紹

1992年的，鄧小平南巡時發表重要講話，計劃和市場的區別不是資本主義和社會主義的區別，資本主義可以有計劃，社會主義也可以有市場，計劃和市場只是兩種經濟手段。中共十四大再次明確，經濟體制改革的模式是正確處理計劃與市場的關系，將兩者有機結合，建立社會主義經濟體制的目標模式。

第三產業作為社會主義市場經濟體制轉型的重心，具有十分重要的作用，1992年在國務院下發的《關于加快發展第三產業的決定》明確指出第三產業作為經濟體制改革的重要環節，具有投資少、收效快、效益好、就業容量大等特點，體育產業作為第三產業的重要部分，更好更快的發展具有十分重要的意義。在此契機下，紅山口會議對足球職業化的改革為體育產業改革拉開帷幕，國家接連對三大球、乒乓球等我國優勢項目進行了職業化改革，并對體育彩票、競賽表演，項目管理、財務捐助、社會辦學等多方面進行了規范，并于1993年明確界定體育產業概念為體育產業政策后期的全面推進提供基礎。

2.2.2全面發展期體育產業政策的提出

1993年5月，國家體委頒布《關于深化體育改革的意見》，明確界定體育產業概念，同時提出若干政策措施促進體育產業進程的發展，同時規范競賽表演業、競賽組織業，該《意見》的提出標志著我國體育產業政策的全面起步。1994年，國家對體育彩票的銷售和發行體制進行了完善，并成立了體育彩票管理中心，為今后體育彩票的資金籌集提供組織保障。1995年6月，《體育產業發展綱要（1995-2010年）》提出爭取用15年左右時間，逐步建成門類齊全、結構合理、規范發展的體育產業體系。1996年3月，全國人大八屆四次會議上指出，形成國家與社會共同興辦體育事業的格局，走社會化、產業化道路，并于本年體委頒布《關于進一步加強體育經營活動管理的通知》中對體育經營者從業規范進行規定，堅決取締非法體育經營組織。1998年國家體育總局發布《全國水上項目體育經營活動管理暫行規定》，從經營、審批、體制等幾個方面對水上運動經營場所進行有效管理。

隨著我國體育產業政策的逐步放開，1993年起，體育產業政策的頒布進入了全面發展期，國家一改以往僅以單項體育項目作為改革試點的階段性政策，轉而撲向更適于市場開發的全面型發展策略，產業政策的頒布更加宏觀化，同時為了保障體育市場的健康發展，對體育經營者的規范政策逐漸增多，嚴格準入、經營、審查制度，以保障體育市場健康有序的發展。

2.3體育產業政策發展的“階段緩沖期”

2001年7月13日，我國獲得08年北京奧運會的舉辦權之后，體育工作的重心迅速發生傾斜，由最初以群眾體育為核心迅速向競技體育為核心轉變。國家希望借此百年之機，舉辦一屆史上最成功的奧運會，順利完成政治、經濟、社會、文化等方面的預期目標，在此驅動下，國家迅速舉全國之力投身于奧運周期發展建設之中，樹立“以奧運為核心，帶動其他周邊產業發展”的發展觀，競技體育作為撬開整個奧運發展戰略的鑰匙，具有十分重要的意義，正所謂“競技興、奧運順、產業旺”，可見，競技體育的發展在整個奧運周期發展規劃中占有十分重要的地位，競技體育的強盛，不僅可以彰顯國家實力，增強民族自豪感，而且可以間接拉動各產業的發展，為國家創造巨額經濟財富。在這一時期，競技體育政策的發展成為主流，體育產業政策的發展則進入“蟄伏階段”，在這一階段，體育產業政策發展的趨勢主要是在保持原有政策有效發展的前提下，根據現有情況的改變和發展，對產業政策進行優化升級，使其更有效的適應當前產業結構的要求。

2.4探索期政策方針提出的治理評述

2.4.1法治

法律作為規定全體公民的行為準則，在法律面前具有人人平等的特性。在體育產業政策的探索階段，體育法治的發展也處于其起步階段，1995年《體育法》的頒布結束了“無法可依”的局面，但由于其法律尚未完善，假球、賭球、興奮劑、陰陽合同等問題屢禁不止，如何實現體育的善治，法治是其實現的基本要求，沒有健全、合理、公平、有序的法律制度，體育善治的形成將變成一紙空文。

2.4.2透明性

透明度即是信息發布的公開度與對稱度。作為體育社會組織、團體、個人，信息的透明度直接影響著組織及個人的利益關系，同時信息的公開和對稱，有利于社會組織對體育政策執行者行使公共管理的過程進行監督。可以說透明度的高或低，直接影響體育善治形成的成與否。

2.4.3參與度

善治的實質是更多的權利歸向社會組織，國家在頂層設計層面給予社會組織政策扶持、行為監督、總體籌劃，社會組織、企業、個人在國家的扶持下負責具體事務的執行，在體育產業的探索階段里，體育產業政策的頒布已由國家占統治地位改為支配地位，增加各社會組織、團體、個人對體育事業的參與度，但由于計劃體制的影響無法徹底擺脫，在產業政策實行過程中仍存在一支獨大的局面，造成了社會參與度較低，無法完成國家賦予其的任務，降低社會參與的積極性，如果沒有社會組織的參與與合作，善治則無從談起。

2.4.4公正

公正主要指各社會組織無論階層、文化程度、資產程度，資歷的差異，都要同等享有政策執行過程中的公正原則。

3　我國體育產業政策發展的“泉涌期”：體育產業發展的善治探索階段

3.1政策背景

2008年奧運會后，中國奧運代表團獲得歷史性的突破，取得了金牌榜第一的好成績，在成績的背后，引發了中國由“體育大國”向“體育強國”觀念轉變的思考，在競技體育層面，由于中國體育在足、籃、排、田徑、游泳等市場化、參與度較高的項目中實力較弱，主要原因是政府在市場行為中的過渡干預。2013年11月十八屆三中全會通過了《關于全面深化改革若干重大問題的決定》，在經濟體制層面明確提出，經濟體制改革是全面深化改革的重點，其核心問題是如何處理好政府和市場的關系，使市場在資源配置中起決定性作用和更好發揮政府的作用。在此背景下，如何更好處理政府、社會組織、企業、個人的關系成為了經濟體制改革的關鍵。《關于加快發展體育產業促進體育消費的若干意見》的印發，不僅總結我國體育產業過往發展存在的問題，并為今后體育產業的發展提出目標任務，指定政策措施。

3.2本時期體育產業政策的提出

2010年3月，國務院下發的《關于加快發展體育產業的指導意見》。提出了體育產業的發展對人民群眾身體素質與社會和諧發展具有重要意義。并提出了體育產業的發展目標與方針，為體育產業發展的新時期提供可靠的發展依據和明確的發展方向。2012年5月，國家體育總局發布《關于鼓勵和引導民間資本投資體育產業的實施意見》。為民間資本更好的進入體育產業行業提供政策支持，此《意見》的提出不僅為了響應國家鼓勵、支持、引導民間資本進入市場的號召，而且是推進體育產業主體的多樣化，為創造公平、競爭、合法、有序的體育產業市場環境創造有利條件。2014年10月，國務院印發《關于加快發展體育產業促進體育消費的若干意見》，《意見》提出體育產業發展至今雖取得巨大成就，但在成就的背后存在著體制機制滯后等問題，并以體制機制為核心，提出體育產業發展的目標、任務，并制定了保障任務順利完成的政策措施。2015 年3月，《中國足球改革發展總體方案》的頒布，標志著足球的又一次重大改革，本次改革將對我國現有足球管理體制進行一次徹底變革，推行“政社分開、政企分開、管辦分離”，加快了體育行業協會與行政機關的脫鉤，同時本次改革還對俱樂部、后備人才培養、校園足球等各個具體方面進行了規定。

4　善政通向善治，體育產業政策發展的治理評述

4.1體育產業政策一元治理主體向多元治理主體的演變

體育的一元治理，即是治理主體的一元化，所有權利統歸于最高權利主體，這種治理體系的形成具有其獨特的政治背景。由于權利的高度集中于頂層，下級機構極少參加頂層決策，即使下級組織能夠參加頂層設計，也受到從眾效應的影響，而無法真正行使權利，最終無法發揮“群策群力”效應，扼殺人們積極性、創造性，造成管理水平低下。隨著社會發展，社會團體對其在體育治理中所扮演的角色要求逐漸提升，他們要求獲取更多的權利，在這種情況下，民間組織不斷涌現，并得到政府認可。政府在頂層設計層面加強對社會組織的檢測與管理，社會組織通過其自身“小、快、靈”的優勢及時把握市場動向，分擔原有政府管理任務，最終形成了黨組織、政府、企業、社會團體、個人共同治理的多元權利主體的局面。

4.2體育產業政策權利主體的集權到分權的演變

治理主體的一元化必將導致權利的過于集中，過度集權在造成腐敗的同時，嚴重影響著社會組織健康有序的發展。國家需要社會組織承擔義務的同時需要賦予其等量的權利，實現責權對等，進而更好的通過借助個人、社會組織、企業的力量實現國家領導目標。在一元發展模式下，政治、經濟、社會領域由政府把控，社會組織很難得到相應權利，以至于社會組織發展緩慢，無法跟上治理潮流，隨著多元治理的出現，國家將部分社會權利移交社會組織，給予其獨立發展的政策環境。賽事審批權的放開，標志著民間組織在未經審批的同時也能舉辦相應的體育賽事，政策的頒布，大大激發了民間辦賽的熱情，為體育產業的發展注入了新鮮活力。可見，從集權到分權的轉變是社會組織邁向自治的重要一步。

4.3體育產業政策由人治向法治的轉變

我國是一個具有五千年歷史的泱泱大國，雖然在我國歷史中，各個朝代都有著一套維護本朝代運行的法律制度，但每個朝代都有“法不責君”的隱形規定，換言之，當法律無法涉及到每一個人的時候，法律就失去了其本應有的意義。我國歷史一直以來是一個“人治為主，法制為輔”的社會，建國以后，由于對法制缺乏必要的認識，最終造成一些嚴重的錯誤。改革開放后，國家開始強調“法制”、“依法治國”等，并長期將“民主”、“法制”放于同等重要的地位之上。自從建國以來，我國體育事業的發展長期處于“無法可依”的局面，僅由上層領導的主觀判斷或借助與體育法律相關法律領域判斷體育事件發展的正確與否，直至1995年《體育法》的頒布才結束了這段歷史，但就近年來體育事業發展出現的問題來看，體育法律仍需不斷完善，最終形成覆蓋范圍廣、公平公正、量裁適度的法律保障體系，達到依法治體的理想狀態。

4.4體育產業政策中舊思想向新思想的轉變

進一步解放思想，沖破舊思想的束縛。思想是改革之眼，隨著社會環境的不斷變化，原有思想將成為阻礙新思想產生的壁壘，如何破除不合時宜的舊思想，更好的提出新的見解和意見，打破傳統和教條成為了，成為了解放思想、實事求是的關鍵。體育產業作為第三產業的重要組成部分，更接近與市場行為，由于市場環境瞬息萬變，如何更好的適應市場環境改變現有思想觀念，關鍵在于看此種思想是否有利于體育產業健康有序的發展，只要是促進體育產業發展的新思想、新觀念，都應該獲得我們的尊重、認可。

5　小結

改革開放以來，體育產業政策的制定頒發逐漸走向科學化，本文認為體育產業政策的制定應逐漸走向多元，并實現國家權力由集權向分權的過度，以法治體、依法興體，最終達到體育產業政策頒發的合理有效。

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The Changes of Sports Industry Policy Research form Governance Perspective

YAO Chi1，MA Zhihe2

Key words：governance；sports industry policy；evolution；changes

Abstract：By using methods of literature，interviews and other methods and relevant theories of governance of China's sports industry policy Changes related research.through the management theory development of sports industry is divided into three stages，the study found that the sports industry diversification policy，evolution of centralization to decentralization Sports Industry Policy of the subject of rights.Sports industry policy shifts from the rule of man to the rule of law.Sports industry policy gradually transition from the old to the new ideas of thinking.

中圖分類號：G80-05

文獻標識碼：A

文章編號：1003-983X（2016）05-0401-04

收稿日期：2016-03-18

第一作者簡介：姚馳（1991-），男，遼寧沈陽人，碩士，研究方向：體育賽事運作.

作者單位：1.上海體育學院，上海200438；2.湖州師范學院，浙江湖州313000 1.Shanghai University of Sports, Shanghai, 200438；2.Huzhou Normal College, Huzhou Zhejiang, 313000