我國突發事件現場應急指揮組織體系構建探析

鄭琛+佘廉

摘要：美國森林火災撲救指揮系統（ICS）的多年成功實踐，展示了統一、規范的現場指揮系統可以保障突發事件的及時應對和有效處置。本文探討了我國突發事件現場應急指揮活動的現實難題，提出了現場應急指揮組織結構有效性的問題，認為職權配置視角下建立規范的應急指揮組織結構可保證現場應急資源的統一配置、實現突發事件應對過程中多部門行動的協同。本文討論了突發事件應急指揮過程中的基本流程、職能設置與組織調配等規則，構建了我國突發事件現場應急指揮組織系統模型和政府部門間的應急職權配置模式，可有效地為統一領導、屬地管理原則提供操作性模式。

關鍵詞：突發事件;應急指揮;組織模式;構建

中圖分類號：D035 文獻標志碼：A 文章編號：1009-055X（2016）01-0040-06

近十多年來，以“非典”為標志，我國總體上進入突發事件高發期。[1]我國政府高度重視應急管理工作，初步建立了以應急預案、應急體制、應急機制、應急法制（即“一案三制”）為核心的應急管理體系，并在突發事件應對實踐中，形成了富有特色的行政主導型指揮體制，有效減少了重大突發事件給國家和人民生命財產造成的損失。然而，如何在微觀層面上，即突發事件處置的現場指揮工作中進行“統一領導”，如何在現場救援過程中實現多個參與部門之間的“綜合協調”，如何在指揮職權配置上落實應急處置“屬地管理”原則，這是當前應急實踐中的現實難題。其中一個基本的理念問題是突發事件的現場應急指揮是否需要建立統一的組織范式和活動規則。

一、現場應急指揮系統研究綜述

國外有關突發事件應急指揮的研究由來已久，特別是美國，其應急指揮系統（Incident Command System-ICS）作為國家應急管理體系（National Interagency Incident Management System-NIMS）的核心，作為標準化的模板，“能夠保障行政組織的控制高效也能避免和克服組織惰性傾向”[2]。但在2005年卡特尼娜颶風之后，ICS也受到學者和實踐者的質疑，有必要進一步研究ICS在不同緊急情況下的應用。[3]

德國應對突發事件的組織機構由聯邦政府及其政府各部門、聯邦軍隊和警察、聯邦刑事調查局、聯邦內政部危機管理司以及16個州政府組成。聯邦負責戰時民事保護，州負責和平時期民事保護和災難救助。各州組建應急救援隊伍，其指揮系統由行政指揮部和戰術指揮部組成。日本對突發公共事件的應急主要由災害對策指揮本部負責。中央防災會議負責制定和推行防災基本計劃、緊急應急措施計劃，地方都道府縣及市町村針對不同類型事件設置相應的應對機構。

我國有關突發事件應急指揮的研究近年來受到關注。關于突發事件應急指揮的內涵，有學者認為，突發事件現場應急指揮是指各級政府和相關職能部門在應急響應和應急處置期間，通過設立應急指揮部、現場應急指揮部或者應急指揮中心等臨時性機構，按照既定的應急管理法制、體制和應急預案的要求，遵從一定的指揮關系，使用一定的指揮手段對突發事件進行響應和處置的一系列活動。[4]學者宋勁松[5，6]對我國近年多起非常規突發事件的現場應急指揮進行了研究，提出了構建我國標準化的現場應急指揮體系的建議和設想。劉丹等[7]根據三峽區域遭遇長江流域全流域性洪水，對三峽水庫防洪現場應急指揮組織進行分析提出了剛性和柔性復合、開放權變的現場應急指揮組織結構。張強[8]關注現場應急指揮系統軟件的設計和相應的硬件配備。霍彥[9]從系統總體、應用、安全以及實施等方面設計了我國大城市現場應急指揮系統。

關注應急指揮平臺建設和關注應急指揮組織配置是兩個研究的基本視角。組織配置是平臺建設的基礎和前提，但是當前的組織設置更多是靜態層面的、從強調預防的角度出發的[10]體制設計。應急指揮平臺設計的相關研究較多，但是平臺在突發事件響應中產生的實際作用仍需要做進一步的評估。事實上，應急平臺體系的功能發揮還要依賴于應急組織的調配機制，應急平臺技術的效力也要取決于現場指揮系統的職權運作機制的成效。

二、職權配置視角下的現場應急指揮組織模式分析

（一）我國現場應急指揮的主要組織模式

目前我國主要城市的突發事件應急指揮模式（亦稱應急聯動系統）呈現出百花齊放的特點。從組織職權配置的角度觀察，可歸納為四種應急指揮模式，即集權模式、授權模式、代理模式、協同模式，其相應的典型代表城市分別為：南寧、上海、北京和揚州。

南寧模式。南寧市應急聯動中心的運轉模式是“集中接警，一級處警”。其應急指揮系統基于C4I概念（指揮、控制、通信、計算機、信息），由政府牽頭建立統一應急指揮中心。綜合和復雜事件由指揮長協調各警種聯動，設接警區、處警區、市長熱線區、緊急狀態指揮區。當發生重大事件時，由市政府統一指揮、統一配置無線資源，做到集中辦公，整個指揮系統歸市政領導直接指揮。

上海模式。上海市應急聯動指揮系統，按照“授權模式”由公安部門牽頭、各應急部門配合，依照“統一接警，分類處警、社會聯動”的目標設計和建設。但是公安部門直線牽頭在一定程度上制約了其他業務部門的能動性。市應急聯動中心還同時接受市減災領導小組、反恐怖工作協調小組和航空安全領導小組等多個協調管理機構的指揮，響應效率及指揮的統一性問題還需在實踐中繼續探索。

北京模式。從2005年至2010年，北京市打造了依靠市、區（縣）、街（鄉）、社區（村）四級綜合減災應急管理網絡，構建了全市統一的指揮調度平臺，充分整合條塊關系，強化屬地管理，搭建了決策層—指揮層—執行層—動員層的四級應急指揮組織模式，接受北京市突發公共事件應急委員會的統一指揮。

揚州模式。江蘇省揚州市組建了由政府指揮中心、多個部門指揮中心和更多個基層遠程協同終端構成的分工協同式應急指揮系統。市政府指揮中心協同各部門指揮中心和政府的其他部門共同處置，各參與主體職能分明、各有重點，互不沖突，構建了多層次的指揮網絡，實現物理分離、邏輯集中、業務統一。endprint

上述四種主要的應急指揮組織模式的共同點是多系統、多中心、多層次相結合[11]，現場應急指揮承上啟下，在上級應急決策層的指導下，履行執行功能，現場調配各執行層的專業應急隊伍和相關職能部門的應急資源。

（二）我國現場應急指揮運行機制的困境

依據上述，現場應急指揮機構作為整體的應急指揮網絡體系中的執行層，起著承上啟下、運行中樞的作用。然而，在諸多重大突發事件的現場指揮實踐中，其指揮效力卻面臨著下述問題的困擾。

一是突發事件進展的信息交換與形勢研判難以順暢。重大突發事件處置中有著眾多的參與救援部門和不同行動規范以及差異化的信息傳遞方式，當事態不斷惡化時，現場的應急指揮組織會發生快速的變化。如2010年玉樹地震，青海省玉樹州即刻成立了抗震救災指揮機構，但是該機構在青海省抗震救災指揮部玉樹現場指揮點設立后被取代，玉樹現場指揮點下設10個工作組，其中綜合組又下設6個部門[6]，大量的現場數據和管理信息在決策者和各個部門之間流轉，產生了大量的部門間信息交換及其相互協商的信息，其指揮關系更替和信息流向不明時，必然導致信息處置不充分、研判不一致、決策不及時的現象。

二是現場協調行動的隨意性大。當特別重大事件發生時，我國政府往往能快速地調集各方救災物資及精兵強將，顯示了“統一領導”的優越性和快速救援效力。但是在救災物資調配上，由于現場多主體參與的境況，各部門立足于各自的救援分工開展工作，在執行進度、工作重點上各不相同，容易導致現場救援行動的交叉或者沖突。各部門遇到問題以及需協同其他部門的情況，都需要首先向本部門上級領導匯報后才能得以實施，致使一些協同問題得不到及時有效的溝通和解決，給應急指揮活動帶來了不穩定因素。[12]

（三）造成現場應急指揮機制困境的原因

突發事件現場應急指揮部應當建立具備多主體協作關系的責權一致的組織機制，才能確保指揮組織的靈活性、可擴展性和適應性。特別是面對非常規突發事件時，現場應急任務的有效完成依賴于高度分化的組織機制的重新整合。上述現場應急指揮機制低效的困境，主要來自于現場救援任務往往是單個部門和單一隊伍無法獨立完成的境況。由這一約束條件出發，本文以組織理論的理性、自然和開放系統這三個視角，審視當前的現場應急指揮職權配置狀況，探究應急指揮運行機制面臨困境的原因。

第一，理性視角下的應急指揮組織結構分析。

突發事件自身演化的不確定性是影響現場應急指揮部發揮效力的最大難題。指揮效力往往需要通過規范化、形式化的組織形式，才能保障應急響應行為的確定、可靠。美國ICS多年運行的成功實踐表明，形式化、規范化的指揮組織形式可保證每一個參與單位與個人能穩定地控制其他合作成員的行為，是現場指揮部對救援行為后果進行理性決策的前提。

目前的突發事件現場指揮結構大多采用直線職能制式的組織形式，這是傳統的常態事件處置經驗的總結與沉淀。但是，當面對重特大、非常規突發事件時，由于應急救援的參與主體眾多、職能關系縱橫交錯，同時，由于事態演化過程中多種次生事件的屬性復雜并互為因果，其應急指揮的組織運行絕不是傳統的行政職能的合并就可以滿足多個任務的處置需求的。當前突發事件現場指揮部的下設部門數量多、指揮層級多、指揮幅度大，有時還面臨多個現場指揮部同時并行的情況，這些不同類型的現場指揮部門設置、部門配比沿襲了常態下行政部門分工的配置模式，卻難以滿足應急管理的核心準則：統一指揮。因此，只有在制度層面通過矩陣式的組織結構配置模式，才能解決多個應急主體在現場應急指揮中的任務確定、責權轉移、行動協同的責權配置問題，清晰建立現場應急指揮組織中的責任機制，有效規范和指導多主體協同合作的應急行動。

第二，實踐視角下的結構化任務分工與組織靈活性。

在突發事件情境下，既定的救援目標分解及實現，與可支配的應急資源和可遵循的組織運行規則常常不是正相關的對稱關系。每個參與應急救援工作的主體，既有保護人民生命財產安全、維護公共安全的大任務，也肩負著維護、保存自身目標和利益的責任，顯然，不同參與主體行為之間的差異性是產生這種非理性行為的現實原因。因此，應當建設規范化的應急指揮組織結構，在保證理性決策的同時能夠控制目標執行過程中個別組織行為的非理性行動。由此就需要考慮應急組織活動中與規則、責權界定同等重要的要求：靈活性和能動性。

現場應急指揮部的下屬各個工作組在運行形式上往往是各司其職，雖然各自具備分工明確的組織功能，但是這種固定的分工可能因為事件演化的不可控性，導致每個工作職能部門分別面對多個衍生事件，在工作組下隱含著多個分類事件的現場指揮行動。由此分析當前現場應急組織效能低下的原因之二是應急職能分配的固化導致應急行動缺乏靈活性。如果現場指揮部無法對各類應急資源進行靈活配置，及時、主動地變更指揮組織形態和責權配置，將難以有效保證應急指揮的組織效率。

第三，社會系統視角下的應急指揮組織系統的平衡性。

突發事件應急指揮系統是一個特定社會情景下的社會有機系統，各參與主體、行動要素之間的聯系相對松散，應急指揮組織整體與社會環境之間的物質、信息和能量產生著交換和流動。這就需要應急指揮系統既要正常地運行、維護和控制，又要與社會環境互動，進行資源的攝取并適應變化的環境，進而有能力維持指揮系統的效力和運行秩序，即應急指揮組織的系統平衡性。

應急指揮系統內部的良性循環主要依賴組織結構和運行行為的規范化和靈活性。非常規突發事件的處置已不是單一部門能夠獨立完成的，公眾和各種社會力量也積極參與事件處置，這是當前現場應急指揮機制面臨困境的第三個原因：現場應急指揮系統與外界社會環境難以做到平衡。當前現場指揮的組織配置，依舊以政府職能部門作為參與主體，忽視了社會機構的參與過程和行動能力。例如，在青島“11·22”東黃輸油管道泄漏爆炸事件的初期，政府各職能部門和當事企業悉數到達現事故場后，盡管現場政府部門各自啟動了應急預案，但未能對城區地下排水管網布局情況進行充分溝通和風險研判，企業方面認為自身沒有現場警戒和疏散群眾的權力，政府方面認為自身沒有專業知識且未被告知需要警戒與疏散群眾，因而事故早期各參與方未能有序進行應急聯動，導致了輸油管道泄漏原油進入排水暗渠引發爆炸導致百余人傷亡的重特大責任事故。endprint

三、職權配置視角下的現場應急指揮組織體系構建

根據上述現場應急指揮困境的分析，本文在“統一領導，綜合協調，分類管理，分級負責，屬地管理”的應急管理體制框架下對現場應急指揮組織系統構建提出四點建議。

1.現場應急指揮事務權下移

由于現場救援的參與主體眾多，面臨的救援目標多、部門職能多、執行手段多，所遇到的事務性問題具有量大、隨機性和多樣化的特點。因此，應當將現場問題的完全的處置權賦予現場指揮部，并任命現場指揮官，由其統領現場應急指揮部的整體動作。這是保證應急指揮“統一領導”原則的有效手段。現場指揮官這一職位的使命是管理整個現場的救援組織的總體活動，而非僅僅事件本身。現場指揮官的重要職責是：掌控事態發展，評估被救援目標狀態，確定目標執行的優先級，下達任務命令，制定應急隊伍與資源的調配行動方案，監督救援行動的執行，保持現場同上級部門領導與外界的信息交流，確保現場指揮部有序運作等。

2.應急指揮組織架構的結構化

現場應急指揮部相對于傳統的組織配置，應當壓縮職能部門、精煉管理層次，依據政府應急管理的法規、預案和上級指示，設置計劃、組織、協調、控制四個應急管理職能。

計劃職能由綜合研判組承擔，主要搜集突發事件相關信息、報告事故進展、應對及社會反映情況，根據事件的性質和參與組織的性質，組織涉事單位以及專家進行第一時間會商和現場研判，第一時間實施相關單位的信息協同和技術資源的聯動，確保研判的準確性和及時性。

組織職能由救援作業組承擔，負責突發事件的處置、救援等具體的執行活動。救援作業組根據突發事件的不同性質以及救援難度，匹配相應的組織資源，一般可設立計劃組承擔計劃配置任務，同時依照需求配備n個救援作業組，各作業組整合相關參與部門，作業順序由救援作業組組長統一調配。

協調職能由資源保障組承擔，由掌握資源和負責設施恢復的業務部門組成。主要包括交通保障、通信保障、醫療保障、技術保障、生活保障以及區域性資源調配。一般而言，由交通部門負責交通保障，國資委協調國有企業負責通信保障，發改委協調地區內及地區間的資源調配，民政部門負責救災生活、醫療資源的內部調集和外部輸送，市政環保部門負責災后的基礎設施恢復和救援，同時開展對環境的保護和修復。

控制職能由財務控制組承擔，負責在災情發生的第一時間制定總體預算，負責對參與救援人員接受命令、進入現場、采取行動、結束任務等一系列行動的記錄，負責在救災過程中對相關物資的征用和采購工作的審批和執行，負責監督事故賠償的商定和執行，負責對全過程經費執行的實時審計。

3.實施專業化的分類管理

現場應急指揮部的結構化構建需要將各參與部門之間的功能整合到救援的整體流程上來，對各參與單位人員重新編排組成新的隊伍和小組。

綜合研判組主要整合相關職能部門，包括事故主管部門、監管部門、涉事企業或單位、公安消防單位、各行業的專家，以及社區力量。

救援作業組主要整合地震局、消防、公安、武警、礦山救援以及其他一些專業救援隊伍。

資源保障組采用分類整合形式，即通信恢復保障整合工業和信息化局、六大電信運營商、應急通信車等;交通保障整合交警隊、交通局、公路管理局等疏通和管制交通的部門;醫療衛生保障整合衛生局、醫院、紅十字會、疾病防控中心、中心血庫和中心血站等單位;生活保障由民政局牽頭整合各個公益機構、紅十字會會和志愿者隊伍;發展和改革部門整合發展和改革局、財政局以及行業協會和相關行業組織確保區域的資源調配。除此之外根據事件的持續性還可設立宣傳保障和市政恢復保障，宣傳保障由宣傳部牽頭整合境內外新聞單位、記者、各新媒體代表;市政保障由市政局整合公用事業局、環保局、城管、社區等社會資源。

財務控制組需要對地方財政局、審計局、統計局等單位相關人員重新編組參與執行。各部門在發揮自己專業特長的基礎上形成合力。

4.應急資源調配模塊化

傳統的應急救援指揮部構建，通常是將突發事件相關部門依照事件相關性組合到指揮部當中，沒有規范和成建制的標準，不利于在第一時間形成高效及時的指揮團隊。這種傳統形態下的各參與部門，因事前沒有合作與配合，在參與救援的過程中容易出現僵化作業的問題。因此，需要改變原有的靜態的組織配置方式，可依據具體的突發事件性質以及事件處置的進度，靈活配置參與部門和應急資源，包括相應的人、財、物等應急資源，進行靈活和動態的模塊化組合，集中調配，彈性化管理，可有效節約資源、提高效率。

四、結語

本文從我國當前突發事件應對過程中的現場指揮問題出發，總結了當前管理體制下應急指揮系統的典型模式，分析了現場應急指揮的困境，認為，現場指揮出現協調性差、聯動性差的困境的根本原因，在于現場指揮部的組織配置不合理，難以實現突發事件現場領導的一元化、責任歸屬的分級化。本文提出從政府運行職能的角度，依照現場救援的流程化、動態化、靈活化要求，構建協作化、模塊化的現場應急指揮組織配置模式。

我國要構建高效的突發事件現場指揮模式，必須立足于各地市綜合應急救援隊的建立和發展情況，在目前條件下，各基層政府及各地綜合救援隊、專業救援隊應該發揮核心作用，突破傳統組織配置的藩籬，通過創新指揮部模式，使突發事件應急救援以現場指揮部為核心，確保研判準確、響應及時、施救得當、應對依法，最大限度地保障人民生命和財產安全，保障救援人員的生命安全，保障資源的充分高效利用。

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