我國現行空間規劃的職責交叉與亟待正確處理的四大關系

李月寒+何佳+包存寬

導讀：空間規劃作為引導空間資源分配和發展的指南，是“五位一體”推進生態文明建設的重要舉措和實施載體。我國現行具有空間性質的規劃包括主體功能區劃、城鄉規劃、土地利用規劃、環境功能區劃等多種類型，然而不同規劃之間各自為政、發展不均衡、功能定位與作用范圍重疊以及協調性較差。由《生態文明體制改革總體方案》可以明晰地梳理出我國未來空間規劃體系的發展方向、理念和功能定位等空間規劃建章立制階段需要著重思考和亟待解決的關鍵問題，即亟待正確處理的開發與保護、多元主體之間的協同、空間規劃與其他規劃以及國家、省、市縣三級空間規劃等之間的四大關系。

關鍵詞：空間規劃；生態文明；四大關系；制度建設

一、前言

“十八大”報告中明確提出了“五位一體”建設生態文明的戰略目標，并提出了優化國土空間開發格局、全面促進資源節約、加大自然生態系統和環境保護力度和加強生態文明制度建設等重點任務。隨后在一系列重要會議或發布相關文件逐步推進空間規劃的發展，見表1。

2015年9月發布的《生態文明體制改革總體方案》（簡稱《總體方案》），更加明確地提出，到2020年構建起包括空間規劃體系、國土空間開發保護制度等八項生態文明制度。其中，空間規劃體系的構建以空間治理和空間結構優化為主要內容，以全國統一、相互銜接、分級管理為原則，旨在著力解決空間性規劃重疊沖突、部門職責交叉重復等問題。

空間規劃體系的建章立制箭在弦上，應基于《生態文明體制改革總體方案》，分析研究未來空間規劃體系的發展方向和編制要求，尤其應思考空間規劃體系建設需要處理的重要關系。

二、空間規劃體系——基于《生態文明體制改革總體方案》的分析

《總體方案》明確了空間規劃是國家空間發展的指南，要整合各類具有空間性質的規劃、編制統一的空間規劃、實現規劃全覆蓋，編制國家、省和市縣三級規劃，建立統一規范的空間規劃編制機制，并提出了生態文明體制改革要求下未來空間規劃體系的建設方向。不同于現存各類具有空間性質的規劃，空間規劃的提出應體現“尊重自然、順應自然和保護自然”生態文明理念，見表2。

首先，在理念上《總體方案》提出未來空間規劃體系要樹立空間均衡的理念，糾正當前相關規劃長期忽視其資源環境影響的做法，將資源承載能力和環境容量作為決策的依據和規劃編制的前提條件，通過資源環境條件前置并引導和約束空間規劃的編制與實施，以空間規劃“倒逼”發展轉型，實現人與自然和諧，促進形成現代化建設新格局。

其次，在空間規劃的功能性上，現行具有空間性質的規劃側重于追求經濟增長和空間擴張，難以引導空間及土地資源合理、有序地開發和利用。《總體方案》中明確“空間規劃是各類開發建設活動的基本依據，需要構建以空間規劃為基礎、以用途管制為主要手段的國土空間開發保護制度”，強調了空間規劃的指南性定位及其在國土空間開發保護中的基礎性作用。規劃的本質是對人類活動加以理性的約束和引導。將空間規劃定位為實現國土空間開發保護的科學化、民主化的基礎與前提，符合我國長期以來形成的“規劃先行”的決策傳統。

再次，空間規劃應與行政區劃層級和行政職能保持一致，體現行政管理重心下沉的行政體制改革大方向。我國當前多種具有空間性質的規劃由于主管部門行政組織架構的不同，不同類型規劃編制和管理的層級存在較大的差異性。例如，主體功能區劃分為國家和省二級，重心在省一級；城鄉總體規劃分為全國、省、市、縣、鄉（鎮）、村莊六級，重心為城鎮（地級市、縣級市和鎮）；土地利用規劃分為國家、省、市、縣、鄉（鎮）五級，但從國家到縣側重于各類用地尤其是建設用地指標和耕地保護指標的分解，而到了鄉鎮一級各類用地才“落地”。因這些規劃均屬于“自上而下”的層級管理方式，這就導致不同規劃之間層級混亂、重心不一，協調與銜接困難。《總體方案》提出空間規劃國家、省、市縣三級編制，減少了規劃的行政層級，體現了管理層級扁平化改革。《總體方案》尤其強調了開展市縣“多規合一”試點，并研究制定市縣空間規劃編制指引和技術規范，意味著未來的空間規劃的行政層級（即國家、省、市縣）重在市縣，體現了行政管理重心下沉。

同時，在空間規劃的編制內容和技術方法上，當前的規劃之間存在沖突與矛盾，規劃功能與范圍上重疊與缺位并存，其背后是部門間的利益沖突。《總體方案》提出要編制統一的空間規劃，實現規劃全覆蓋，并根據主體功能定位劃定生產空間、生活空間、生態空間“三個空間”，明確開發和保護“兩個邊界”。其中三個空間為軟性要求，兩個邊界為剛性要求，管控開發活動的“不過界”。當前各規劃編制過程中，還存在科學性與規范性不足，不同類型規劃之間缺乏制度與機制上互相支撐、程序上互動、內容上銜接的問題。《總體方案》提出要“研究建立統一規范的空間規劃編制機制，統一土地分類標準；規劃編制前應當進行資源環境承載能力評價，以評價結果作為規劃的基本依據”，強調了空間規劃編制程序的規范性、編制方法的科學性。

最后，精英式的規劃傳統使得當前規劃決策中的公眾參與不足，多為形式上的參與，難以客觀、及時反映社會公眾的真實訴求，在規劃執行中也尚未建立起公眾監督的機制，這也是當下各類群體性事件頻發的一個重要原因。《總體方案》中提出了社會參與規劃編制、規劃評議、規劃監督的方式和途徑，明確由人大負責規劃的審議并對當地政府違反規劃行為進行問責，體現了國家在健全國家民主制度、提升公共生活民主性和公共性方面的努力，也豐富了民主協商制度從宏觀政治層面到微觀治理層面的實踐。

三、空間規劃體系建設須處理好四大關系

為了空間規劃體系的未來發展，當下的中心任務是建章立制，須處理好以下四大關系。

（一）開發和保護的關系

發展應建立在科學合理、有序適度的基礎上。通過生產、生活和生態空間的合理分配和適當布局，以及開發、保護兩個邊界的調整，對區域整體空間的開發和保護進行全面部署和總體安排。從總體層面來看，當前城市建成區、獨立工礦區、農村居民點和各類開發區等的總占地面積過大，空間結構不合理和空間利用效率低下。國土空間開發的著力點應從不斷擴張開發和建設面積，轉為調整和優化空間結構布局、提高土地資源使用效率上來。空間規劃的編制應根據不同主體功能區的定位、區域資源環境承載力和城市發展定位等合理確定“三個空間”的適度規模、比例結構以及空間布局等要素。生態空間在優化開發區、重點開發區、限制開發區和禁止開發區的面積占比應不斷提高，生產和生活空間應遵循高效集約的原則，但兩者之間應根據產業的環境風險特征維持足夠的安全防護距離。

在優化開發區方面，空間規劃應以恢復生態、保護環境作為約束性目標。通過開發邊界和保護邊界的劃定合理分配生態、生產、生活等三個空間范圍。通過產業轉移、產業結構調整和土地集約化利用等措施適當減少工礦建設空間和農村生活空間，擴大服務業、交通、城市居住、公共設施空間和綠色生態空間。通過引導人口相對集中分布、經濟相對集中布局以控制城市蔓延擴張、工業遍地開花和開發區過度分散的問題。

在重點開發區，空間規劃在提高開發效率的前提下可適度擴大工業生產空間和城鎮生活空間，適當減少農村生活空間以及擴大城鎮綠色生態空間，實現增強該區域對人口和產業的吸納能力，并嚴格控制農業生產空間的減少。通過開發邊界和保護邊界之間的均衡，盡可能減少工業化城鎮化對生態環境的影響，避免出現土地過多占用、水資源過度開發和生態環境壓力過大等問題，促進區域依托現有核心功能區集中式、據點式開發。應把握開發時序，區分近期、中期和遠期實施有序開發，近期重點建設好國家批準的開發區。對目前尚不需要開發的區域，應作為保護邊界和開發空間之間的“留白”，作為“儲備”的空間資源優先予以保護。

限制開發區分為農產品主產區和重點生態功能區兩類。在農產品主產區，耕地空間占比應高于50%，并通過約束工業化生產和城鎮生活空間，保障足夠的農業生產空間。在重點生態功能區，生態空間占比應高于50%，空間布局應形成以生態空間為基底、生產和生活空間為斑塊的布局結構，實行“點上開發、面上保護”。嚴格遵守開發邊界，以開發邊界以外地區制定開發活動的“負面清單”，嚴格控制甚至禁止大規模的工業化與城鎮化活動，以保障水面、濕地、林地、草地等大片開敞生態空間，確保區域生態系統的完整性和生態服務功能的穩定性。兩種不同主體功能定位的限制開發區，其生產、生活空間應相對集中，提高空間資源的利用效率；對不符合主體功能定位的現有產業應實施搬遷或關閉，并按照人口與土地相協調的原則，在人口規模減少的區域，相應減少生活空間的占比。

最后在禁止開發區，生態空間和保護邊界應逐步擴大，甚至實現區域全覆蓋，引導人口按核心區、緩沖區、實驗區的順序逐步有序轉移，執行核心區無人居住，緩沖區和實驗區人口大幅度減少的空間管控政策和措施。

（二）多元主體之間的關系

規劃中的參與主體是指能夠影響規劃決策的同時也被規劃決策所影響的個人、群體或組織。《總體方案》有關“創新市縣空間規劃編制方法”的具體描述體現了多元主體參與空間規劃編制、執行乃至評估的過程，對于提高規劃編制質量、增強規劃的可操作性十分重要。

首先是公眾參與。《總體方案》指出“探索規范化的市縣空間規劃編制程序，擴大社會參與；規劃編制過程中應當廣泛征求各方面意見，全文公布規劃草案，充分聽取當地居民意見；規劃成果應當包括規劃文本和較高精度的規劃圖，并在網絡和其他本地媒體公布；鼓勵當地居民對規劃執行進行監督，對違反規劃的開發建設行為進行舉報”，這體現了要求公眾應參與空間規劃的編制并對空間規劃執行、開發建設行為進行監督的要求。在以往各類型的空間規劃中，政府和公眾之間的關系為政府主導、公眾被動告知；在未來空間規劃體系中，政府和公眾之間的關系逐漸轉變為政府協調、公眾作為主體主動參與。

其次是部門合作。《總體方案》指出“鼓勵試點地區進行規劃編制部門整合，由一個部門負責市縣空間規劃的編制”，強調市縣層面空間規劃在不同部門的橫向“合一”，那么哪個部門應為空間規劃的編制機關呢？現存空間性質規劃的編制機關有發改委、建設部、國土資源部和環保部四個部門，如果空間規劃由建設部、國土資源部或是環保部編制，難免存在部門性、專業規劃的嫌疑。較為合理的空間規劃編制機關應為綜合協調部門，例如發改委，主要原因有三個：第一，發改委的宏觀調控定位與空間規劃在規劃中的指南地位相匹配；第二，主體功能區規劃的主管部門是發改委，較之于環保部等部門，發改委在編制以主體功能區定位為依據的空間規劃上具有一定經驗優勢；第三，《發展規劃法》正處于征求意見階段，這為發展規劃在理念、職能、權限、管理機構的升級提供了一個良好的機遇。不妨以發改委為空間規劃編制的責任主體，建立跨部門、跨學科的規劃編制團隊，并在規劃執行中發揮監督管理和統籌協調的作用，其他相關部門之間也應以空間規劃為總綱，進一步編制城鄉、土地利用、環境和生態功能區劃等專項類空間規劃。

第三是設立規劃評議委員會。《總體方案》指出可成立由專業人員和有關方面代表組成的規劃評議委員會，且規劃需要通過規劃經評議委員會的論證。規劃評議委員會的確立，明確了專家在規劃中的參與，專家可對規劃編制提供專業性咨詢意見，就規劃基礎數據、方法、標準、目標、可行性等提出專業評估意見，起到“智囊團”的作用。專家的介入不僅有利于促進規劃科學性的提升，也有利于發揮專家在政府和公眾矛盾中的調節作用。需要注意的是，在建立專家評議機制的同時，應建立對專家評議的監督機制，確保專家評議的獨立性和公正性。此外，規劃評議委員會也可在特殊時刻（比如發生群體性事件時）充當政府與公眾之間的“緩沖帶”、“緩解器”。

第四是發揮地方人大及其常委會的作用。《總體方案》指出，規劃經評議委員會論證通過后，應由當地人民代表大會審議通過，并報上級政府部門備案；當地人民代表大會及其常務委員會定期聽取空間規劃執行情況報告，對當地政府違反規劃行為進行間責。人大對政府部門的監督和問責機制，可以在極大程度上壓縮政府在規劃編制和執行中的尋租空間，促進政府守法“新常態”的形成。將空間規劃的審議權交由人大，通過人大保障規劃目標符合生態文明建設要求，約束規劃編制過程中政府、公眾和專家的權力及責任，逐步形成由政府協調和實施、專家指導、公眾參與、人大監督問責的多元共治路徑。

（三）國家、省、市縣三級空間規劃之間的關系

國家、省、市縣三個不同層級空間規劃之間的關系需要對應各行政層級在生態文明建設總體部署中的權力、義務以及按照不同資源種類的重要程度，實行三級代理行使所有權職責的體制，實現效率和公平相統一。

國家空間規劃為全社會的行動綱領，應以戰略決策為主，體現于法周延、于事簡便的原則，在全國尺度上制定點線面大范圍格局，為下級空間規劃指明方向。重點國有林區、生態功能重要的濕地草原、海域灘涂和部分國家公園等，如三江源自然保護區，應交由國家行使所有權和保護權。跨省級行政區或是國家重點區域的規劃，如京津冀的空間規劃應在國家層面進行編制。

省級空間規劃上對國家空間規劃負責，下安排市縣空間規劃的任務，承擔承上啟下和自身建設的三項任務。這一層級的空間規劃應按照國家空間規劃的整體要求，較為明確、細致地分配和設定管轄區域內的生產、生活、生態空間以及開發和保護邊界。省域內的重點保護區以及跨市縣區域的空間規劃編制，如環杭州灣地區空間規劃應在省級層面執行。

市縣空間規劃為規劃的落實者，應以“細致化”和“可操作”為原則，保障規劃目標的落實。

上述國家、省、市縣三級空間規劃雖然具有上級規劃引領下級規劃的特征，自下而上的實踐探索和信息反饋也是必不可少的。生態文明建設要求的三級空間規劃之間的關系為頂層設計和地方實踐的良性互動、有機結合，體現了從實踐中來、到實踐中去的關系邏輯。

（四）空間規劃與其他規劃之間的關系

《總體方案》提出推進市縣“多規合一”，統一編制市縣空間規劃，逐步形成一個市縣一個規劃、一張藍圖。“多規合一”并不是指通過空間規劃取代其他所有的規劃，而是要通過空間規劃明確其他規劃在空間管制上的可作為和不可作為的范圍，建立其他各類規劃空間控制的“負面清單”，并將其他規劃中相似的職能屬性統籌到空間規劃中實現，強調相似職能屬性的“合一”，以實現各類規劃之間在目標、指標體系、預測方法、標準規范，以及具體措施等方面上的統一與協調。

空間規劃劃定的耕地、林地、草原、河流、湖泊、濕地等保護邊界是發展規劃、城鄉規劃、土地利用規劃和生態環境規劃等均必須保護的范圍，明確的城鎮建設區、工業區、農村居民點等開發邊界是其他幾個規劃進一步確定開發建設活動均不可超越的界限。有關生態環境保護等具體工作，應以生態環境規劃為統籌，發展規劃、城鄉規劃和土地利用規劃均不能與生態環境規劃相沖突。

四、結論與建議

《總體方案》確定了空間規劃的指南性定位，也對空間規劃體系的建設提出了具體要求。空間規劃體系建設作為生態文明建設的一部分，也需要與經濟建設、政治建設、社會建設和文化建設共同協調發展。對尚處于建章立制階段的空間規劃，可從以下幾個方面進一步要求。

首先，在實踐探索時宜同步開展制度建設和理論研究。理論研究有利于保障規劃理念合理、技術規范、內容科學；制度構建是規劃得以切實落實的保障，因為再好的規劃如果脫離了有效的制度，也難以具體落實。在實踐探索時需要同步開展制度建設和理論研究，保障空間規劃的科學性和有效性。

其次，應明確不同層級相關政府部門的權力清單和責任清單，尤其是權力的負面清單（即不可作為的事項）。明晰政府部門的權責界定是保障空間規劃體系內相關規劃管理部門之間平等溝通、形成共識的前提。列明權力清單在這里即是確權的過程，有助于防止規劃部門之間出現沖突。按照權責統一的原則，在建立權力清單的同時厘清責任清單，保障規劃內容從設計層面切實落到實踐層面。此外，空間規劃應通過負面清單界定其他規劃可自由作為的空間，如上位規劃編制時可以多采取列負面清單的方式，在約束下位規劃的同時給予其充分的自由空間，這不僅有利于保障下位規劃的自主性和積極性，也有助于平衡中央和地方的利益，以及“自下而上”地促進上位規劃的合理性和科學性。

再次，為保障空間規劃與其他規劃之間的協調統一，空間規劃應立足長遠，防止短期規劃行為。空間規劃的編制時限應有一定的時間跨度，但是不同層級的空間規劃編制時限不應一刀切，同一空間規劃內不同規劃內容的時限也應有所差異。例如，空間規劃中有關禁建區、生態紅線等內容應該是長期有效的，其編制時限可以為100年甚至是永久；而空間規劃中有關需要隨區域社會經濟發展做相應調整的內容，如農村居民區的規模等，其編制時限可以明確為短期有效。

最后，空間規劃應與規劃環境評價形成聯動機制，在編制空間規劃時同步開展規劃環境影響評價，既包括開展預測型評價，對空間規劃的環境合理性和可持續性進行綜合全面的評估，最大程度上規避生態和環境風險，也包括開展跟蹤評價，對空間規劃的執行和實施后的環境效應進行實時監督，避免規劃執行上的“失真”或“失誤”。

責任編輯：張煒