我國地方法院人財(cái)物統(tǒng)一管理體制改革思考

□文/楊　丹

（浙江農(nóng)林大學(xué)　浙江·杭州）

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我國地方法院人財(cái)物統(tǒng)一管理體制改革思考

□文/楊丹

（浙江農(nóng)林大學(xué)浙江·杭州）

［提要］目前，我國司法統(tǒng)一、司法權(quán)威受到不利影響的來源之一是基于司法機(jī)關(guān)的人財(cái)物受制于地方的情況，并延伸出地方保護(hù)主義干擾司法活動現(xiàn)象。本文以法院為主體，揭示和分析我國法院人財(cái)物管理狀況及其弊端，從經(jīng)費(fèi)保障、人事管理、審判權(quán)獨(dú)立等角度思考和探索省以下地方法院人財(cái)物統(tǒng)一管理的體制改革，從而推進(jìn)司法機(jī)關(guān)獨(dú)立公正行使司法權(quán)。

關(guān)鍵詞：法院；省級統(tǒng)管；經(jīng)費(fèi)保障制度；司法改革

收錄日期：2015年12月1日

一、我國地方法院人財(cái)物管理體制現(xiàn)實(shí)狀況

（一）我國地方法院經(jīng)費(fèi)來源的主要構(gòu)成。在我國十八屆三中全會中，頒布了《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下稱為《決定》），為現(xiàn)代化進(jìn)展的推動發(fā)揮了重要力量，同時，對司法改革作了全面部署，在此明確指出：“通過對司法管理制度進(jìn)行改革，加強(qiáng)對省級以下地方法院與檢察院的人力及財(cái)務(wù)管制”，以此協(xié)助司法機(jī)關(guān)對自身司法權(quán)的正確行駛，提升公眾對法律的重視和認(rèn)同。

法院經(jīng)費(fèi)的來源主要有三個部分：一是財(cái)政預(yù)算；二是調(diào)撥訴訟中涉及的費(fèi)用；三是中央的專項(xiàng)補(bǔ)助。根據(jù)這三部分經(jīng)費(fèi)來源，可以看出我國法院經(jīng)費(fèi)的構(gòu)成部分，其分別是：一是地方各級財(cái)政部門依據(jù)同級法院預(yù)算核撥資金。我國《憲法》、《預(yù)算法》、《人民法院財(cái)務(wù)管理暫行辦法》規(guī)定的內(nèi)容都涉及地方財(cái)政是同級法院經(jīng)費(fèi)保障的基礎(chǔ)。于地方各級財(cái)政機(jī)構(gòu)來說，其每年預(yù)算經(jīng)費(fèi)的實(shí)際依據(jù)是其他同等級法院所給出的預(yù)算數(shù)額，這為我國法院經(jīng)費(fèi)提供了有力保障；二是訴訟費(fèi)用的劃撥。統(tǒng)一收繳的訴訟費(fèi)用由省級財(cái)政專戶向各級人民法院所在的同級財(cái)政部門劃撥，依據(jù)當(dāng)?shù)氐木唧w情況對劃撥標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行確定；三是以中央為主體，對其發(fā)放辦案中的補(bǔ)助款項(xiàng)。國務(wù)院第481號令《訴訟費(fèi)用交納辦法》出臺之后，使得減少了全國法院訴訟費(fèi)用，但法院的案件數(shù)量卻大幅度提高。由于訴訟體制的變革使得地方法院在經(jīng)濟(jì)上承受較大損失，所以國務(wù)院發(fā)布，從2007年起，以地方法院為對象，中央財(cái)政為主體，對其發(fā)放一定標(biāo)準(zhǔn)的辦案補(bǔ)助資金。不過也有相應(yīng)的限定條件，在財(cái)行［2007］352號《關(guān)于印發(fā)〈中央補(bǔ)助人民法院辦案專款管理辦法〉的通知》中明確指出了這一補(bǔ)助的消耗范疇被限于法院辦理案件直接相關(guān)的經(jīng)費(fèi)支出，關(guān)于法院平日里的公共用品、基礎(chǔ)設(shè)施及其他經(jīng)費(fèi)則不可從中抽取和使用。這一點(diǎn)于省高級人民法院同樣適用，不可挪用補(bǔ)助的辦案專款，同時基層法院要將其限制在70%以上，而中級法院則必須在30%以下。

（二）我國地方法院人事管理制度現(xiàn)狀。行政化色彩濃厚仍是我國法院人事管理的一大特點(diǎn)。早在2002年司法考試制度設(shè)立初期，司法部司法考試司杜國興在“中日司法改革研討會”上提出的司法考試改革應(yīng)考慮的法律職業(yè)人才的遴選與法律職業(yè)培訓(xùn)等問題，仍然是目前司考制度的雞肋。自2002年起的頭幾次，司法考試的通過率有效控制在10%上下，也因此使司法考試的難度名聲在外，實(shí)有選拔法律精英之功效。然而，在往后的幾次司法考試中，通過率卻逐年飆升，到2008年與2009年司法考試的通過率臨近30%，這無疑與司法精英的理念背道而馳、相去甚遠(yuǎn)。

漢密爾頓（美）曾在《聯(lián)邦黨人文集》中講到：“掌控了法官生存的一方，便是掌控了其意志的一方。”這一句話至今有它的真理、智慧和光芒。假如地方政府完全掌控了法官的生存權(quán)益，那么獨(dú)立司法本身所推崇的“裁判”便無法實(shí)現(xiàn)。所以，誰掌握了其與生存息息相關(guān)的權(quán)益，誰便控制了他的意志，充分的體現(xiàn)了注重人財(cái)物的必要性。

二、我國地方法院現(xiàn)行人財(cái)物管理體制的弊端

司法職能的基礎(chǔ)保證之一是法院經(jīng)費(fèi)，它是維持各級人民法院正常運(yùn)行的經(jīng)濟(jì)基石。在我國，法院的經(jīng)費(fèi)體制又和我國政治體制以及司法體制有著很深的聯(lián)系。眾多弊端就由此在我國法院經(jīng)費(fèi)體制的實(shí)踐過程表現(xiàn)了出來。其中與之聯(lián)系緊密的就是司法改革關(guān)注的焦點(diǎn)之一———法院的地方化問題。

統(tǒng)一的國家司法權(quán)被地方化，其中體現(xiàn)為法院的地方化。司法地方化的現(xiàn)象在我國司法實(shí)踐中傾向明顯。其主要是由于我國法院的經(jīng)費(fèi)來源很大程度上是財(cái)政負(fù)責(zé)和管理。我國“收支兩條線”這一制度經(jīng)過長時間的實(shí)施具有一定效果，比如對于規(guī)制和對抗了訴訟費(fèi)管理混亂和法院小金庫等方面，然而許多問題在這一體制實(shí)施的過程中得以暴露。這類問題多數(shù)展現(xiàn)為“收支兩條線”僅僅存在于一類方式中的“兩條線”。如果法院加大對訴訟費(fèi)用的收取，財(cái)政便會給予較大補(bǔ)貼，反之相反，財(cái)政給予的就少，這種常規(guī)做法使得“收”和“支”根本不是在“兩條線上”，“收”和“之”仍然變相地掛鉤。（馬明亮，2012）不少地區(qū)長期采取“明脫暗掛”，因此“收支兩條線”的最終目標(biāo)無法實(shí)現(xiàn)，甚至導(dǎo)致經(jīng)費(fèi)供需矛盾，一些基層法院的經(jīng)費(fèi)處于較低水平。此外，以體制設(shè)置為切入點(diǎn)，“收支兩條線”體制把訴訟所收取的費(fèi)用歸納到行政收費(fèi)中，將行政和訴訟收費(fèi)、行政機(jī)構(gòu)和法院的界限混為一談。因此可知地方政府和法院之間利益勾連更是深入，法院為了自身經(jīng)費(fèi)問題或迫于壓力只得向地方政府討好，這便滋生了法院地方化。當(dāng)法院具有明顯的地方主義色彩時，會產(chǎn)生地方保護(hù)主義，獨(dú)立審判便無法進(jìn)行。以上是基于經(jīng)濟(jì)利益的束縛；另一方面，地方政府為了政績等自身發(fā)展，為了所謂的“地方發(fā)展”以及“維穩(wěn)”等政治利益出發(fā)即使沒有經(jīng)濟(jì)利益的沖突，法院的審判也會被左右，司法失去原有權(quán)威。黨政機(jī)構(gòu)“完全變?yōu)榉ㄔ荷霞墶保绊懛ㄔ邯?dú)立審判的進(jìn)行。司法腐敗也隨著司法地方化應(yīng)運(yùn)而生，“關(guān)系案件”、“人情案件”、“金錢案件”等現(xiàn)象使得司法形象和司法權(quán)威將蕩然無存。

法院地方化的弊端通過法院的經(jīng)費(fèi)體制便可顯現(xiàn)，而法院人事制度的問題也受到了行政化的牽連，在人事制度上一定崗位的行政化人員配置體現(xiàn)優(yōu)勢，例如行政官員按照行政機(jī)關(guān)工作組織程序進(jìn)入法院領(lǐng)導(dǎo)體系，有效的解決管理問題，但同時其缺點(diǎn)也不容忽視。不懂法律的行政官員沒有法律思維和不了解司法實(shí)踐，可能成為地方政府設(shè)置在法院內(nèi)部的媒人或傀儡，而法院所急需的法律專業(yè)人才卻沒有機(jī)會融入。同時，法官的職業(yè)特殊性也未被考慮，而是簡單按照公務(wù)員管理方式進(jìn)行。同時，行政化的管理體制勢必會導(dǎo)致一些不利結(jié)果的產(chǎn)生，如法院內(nèi)部有嚴(yán)重的資歷排輩和上下不能自主的現(xiàn)象等，需要合理的激勵體制加以改善。

三、我國省級以下地方法院人財(cái)物統(tǒng)一管理機(jī)制初步模式設(shè)計(jì)

在黨的十八大中有這一內(nèi)容：“加強(qiáng)對司法制度的改革與完善，持續(xù)構(gòu)建我國特色社會主義司法體制，保障審判機(jī)構(gòu)能夠充分行使自身審判權(quán)。”這是社會正義的最低底線，必須對司法維度引起重視，黨的十八大精神也充分體現(xiàn)了黨中央對新一輪司法體制改革的重視。面對新環(huán)境，對人民法院的審判權(quán)力加以限制的制度性難題在許多方面都有所體現(xiàn)，不過重點(diǎn)還是集中在法院地方化的問題上。2013年11月15日公布的中央全面深化改革決定中，指出“通過對司法管理制度進(jìn)行改革，加強(qiáng)對省級以下地方法院與檢察院的人力及財(cái)務(wù)管制”。司法權(quán)隸屬中央事權(quán)，國家在地方設(shè)置法院，不等同于地方附屬。不管是我國首都，還是西北邊塞，所有法官都在行使國家的權(quán)力。《決定》中對此以“司法地方化”進(jìn)行詮釋，強(qiáng)調(diào)憲法在“人民法院自行完成審判的權(quán)力完全符合法律要求，任何機(jī)關(guān)、團(tuán)體和個人無權(quán)干涉”方面的重要舉動。

在十八屆三中全會中頒布的《決定》對司法改革給出了明確建議，指出：“借助改革司法管理體制，加大對省級以下地方法院與檢察院的人力及財(cái)務(wù)管理力度”，在此輪司法改革中法院的人財(cái)物統(tǒng)一管理制度便將要進(jìn)入一個新的探索領(lǐng)域，這一司法改革決策也是司法界內(nèi)外盼望已久的。《決定》的這一內(nèi)容即要求“省級統(tǒng)管”。中央政法委員會孟建柱指出：“由于在相當(dāng)長的一段時期內(nèi)，我國依舊處于社會主義初級階段，所以在把司法機(jī)關(guān)所涉及的人力、財(cái)力和物力統(tǒng)規(guī)中央時有很阻礙。必須按部就班，依照司法改革的相關(guān)制度，在省級領(lǐng)導(dǎo)下，把省級以下的地方人民法院和人民檢察院進(jìn)行統(tǒng)一管理。”

（一）完善法院經(jīng)費(fèi)保障制度。經(jīng)費(fèi)的來源是法院“人財(cái)物”的省級統(tǒng)管中的重要一環(huán)。西方國家已經(jīng)普遍建立了完整的法律保障機(jī)構(gòu)和體制來確保司法獨(dú)立。這一問題在許多國家中都存在，即中央權(quán)與行政權(quán)在中央及地方政府中皆有體現(xiàn)時，要怎樣配置，不過中央依法設(shè)置司法權(quán)，交由直屬管理機(jī)構(gòu)行使權(quán)力，地方政府無法觸及。多國政府為了維護(hù)本國司法權(quán)的統(tǒng)一性，都出臺了一系列維護(hù)法院經(jīng)費(fèi)的措施，以促進(jìn)各法院對司法權(quán)的有效行使，不受外界因素的影響。不過于我國而言，現(xiàn)在進(jìn)行司法預(yù)算獨(dú)立有很大難度，我國仍處在一個摸索和過渡的階段。

要從立法層面和制度上真正解決司法地方化的問題，將經(jīng)費(fèi)保障列入省級與國家財(cái)政預(yù)算，充分凸顯我國司法權(quán)的實(shí)質(zhì)屬性，以及憲法的重要地位。再者，法院中的人財(cái)物被司法引導(dǎo)，行政主導(dǎo)權(quán)交由省級一并管理。這一選擇又是爭論的焦點(diǎn)。因此，要達(dá)到省級統(tǒng)管的改革目標(biāo)，唯有由省級高級人民法院以下（“以下”包括本數(shù)）統(tǒng)一管理地方各級法院的人財(cái)物，其地方各級司法機(jī)關(guān)的行政經(jīng)費(fèi)直接由財(cái)政統(tǒng)一撥付給省級司法機(jī)關(guān)。對司法經(jīng)費(fèi)保障制度改革的建議主要是實(shí)行司法經(jīng)費(fèi)的全國兩級或統(tǒng)一獨(dú)立預(yù)算，由省級財(cái)政或中央財(cái)政保障經(jīng)費(fèi)支出，然后由最高司法機(jī)關(guān)或省級司法機(jī)關(guān)統(tǒng)一分配、使用和管理。因此，體現(xiàn)在法院經(jīng)費(fèi)保障制度中，其制度設(shè)計(jì)可以如以下運(yùn)行：（1）在解決法院經(jīng)費(fèi)的全國兩級或統(tǒng)一獨(dú)立預(yù)算后，還應(yīng)在法院內(nèi)建立統(tǒng)一分配、使用、管理法院經(jīng)費(fèi)的專門機(jī)構(gòu)；（2）在省級統(tǒng)籌的情況下，可以考慮成立一個省級法院行政事務(wù)管理委員會；（3）該委員會的職能之一是確定省級法院的經(jīng)費(fèi)分配、使用和管理。該委員會應(yīng)由省級法院的院長擔(dān)任主任，成員由省級法院的法官、地市級法院的法官、縣級法院的法官各三分之一組成；（4）在該委員會確定法院經(jīng)費(fèi)的分配、使用方案后，由省級法院內(nèi)的行政管理機(jī)構(gòu)具體負(fù)責(zé)經(jīng)費(fèi)分配、使用和落實(shí)。實(shí)行全國法院保障經(jīng)費(fèi)統(tǒng)籌后，則設(shè)立全國法院行政事務(wù)管理委員會，由其負(fù)責(zé)全國法院經(jīng)費(fèi)的分配、使用和管理。

（二）改革法院人事管理制度。將法官的人員編制、人事的管理和任免等提高到省一級統(tǒng)管十分有必要。在我國，對法官入門采取公務(wù)員化準(zhǔn)則。現(xiàn)行的這類選拔方式有利于彌補(bǔ)我國在操作準(zhǔn)則中的缺失，不過由于法官這一職業(yè)十分特殊，會使得選任時與主觀意識有所偏差甚至違背司法運(yùn)行規(guī)律。

人財(cái)物統(tǒng)一管理并非垂直管理，對于司法機(jī)關(guān)的人與事，由省委進(jìn)行管理，而省、省級以下的人和事則由直轄市黨委進(jìn)行管理。再者，不斷提升法官的質(zhì)量和層次。在西方，多數(shù)是由政府直接任命法官，這一點(diǎn)十分值得借鑒。依據(jù)《憲法》有關(guān)規(guī)定與社會現(xiàn)狀，建議提高法官任命主體的層次，同一等級人大在對法官進(jìn)行任命時，需要根據(jù)法官委員會的兩級設(shè)置做出改善，同時施行兩級任命制度。同時，在法院內(nèi)部，行政化的管理模式應(yīng)該相應(yīng)改變，審委會的權(quán)力予以淡化而將合議庭的權(quán)力趨于強(qiáng)化。最后要強(qiáng)調(diào)的是，在此以后，上級對下級依舊可以進(jìn)行監(jiān)督與領(lǐng)導(dǎo)，以此促進(jìn)法官選任中的統(tǒng)一管制的實(shí)現(xiàn)。同時，除卻法官以外的法院工作者（涉及書記員、法官助理和法警）需要進(jìn)行分類管制：法官必須經(jīng)由省級認(rèn)可選出；書記員則依照市場普遍準(zhǔn)則施行，如政府面向市場進(jìn)行招聘；法警要事先確定人數(shù)，之后由省級或同級選出，其他司法行政保障工作者也是如此。

（三）進(jìn)一步確保法院審級獨(dú)立和獨(dú)立行使審判權(quán)。最高人民法院司法改革辦公室何帆撰寫文章《法院人財(cái)物統(tǒng)管并非“垂直管理”》，其中指出：“此項(xiàng)改革必須嚴(yán)格按照憲法法律，將各級人大、省級組織與編制機(jī)關(guān)作為基礎(chǔ)來施行。人民法院必須保障審級獨(dú)立，以此對法官選任及元額體制進(jìn)行分析，明確上下級法院的關(guān)聯(lián)，不允許上級法院依法獨(dú)立審判的狀況。”三級法院院長都由省級人大來任免將可能會模糊各級法院之間的審級關(guān)系。因此，在這種司法管理體制下，審級獨(dú)立必須進(jìn)行強(qiáng)調(diào)。

法官獨(dú)立，在服從法律的前提下堅(jiān)持自己的意志為司法界所推崇，同時是獨(dú)立審判權(quán)在法院得以實(shí)施的必要基礎(chǔ)，同時也得到了國際認(rèn)可。只有當(dāng)法律機(jī)構(gòu)可以完全顯示自身威嚴(yán)，且對政府權(quán)力進(jìn)行管制的時候，才能說為法治實(shí)現(xiàn)。但令人詬病的行政化現(xiàn)象在我國審判權(quán)運(yùn)行中顯現(xiàn)明顯，令人擔(dān)憂。審判工作內(nèi)部層層審批。那么，實(shí)現(xiàn)省級以下人財(cái)物統(tǒng)一正是期擺脫行政化束縛的基礎(chǔ)。因?yàn)楫?dāng)法院的人財(cái)物不被地方限制時，方可和本地政府劃清界限，促進(jìn)人財(cái)物統(tǒng)一獨(dú)立的實(shí)現(xiàn)。不容否認(rèn)的是，人財(cái)物統(tǒng)一管理、司法的“去地方化”和“去行政化”，總是存在來自于各種力量的博弈。推進(jìn)這些改革不可操之過急，不妨先試行、后實(shí)施，以局部、整體的先后順序?qū)嵤┩七M(jìn)政策。

主要參考文獻(xiàn)：

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［2］孫洪坤編.司法民主、公平正義與法官制度.法律出版社，2012.

［3］馬明亮.法院“人財(cái)物”問題研究——以法院審判權(quán)的獨(dú)立行使為視角［J］.北方法學(xué)，2012.6.

［4］唐之享.法治：傳承與創(chuàng)新.湖南人民出版社，2006.31.

中圖分類號：D926.2

文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A