河南省政府購買社會服務研究

高芙蓉

（河南財政金融學院，鄭州451464）

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河南省政府購買社會服務研究

高芙蓉

（河南財政金融學院，鄭州451464）

摘要：政府購買服務已成為目前轉變職能、構建服務型政府的重要手段。河南省立足省情，在探索政府購買服務的實踐中取得了一定成績，但還存在制度規范落后、服務供給滯后、預算管理跟不上地方實踐、服務購買標準和采購流程缺乏規范可行的依據、政府購買服務績效考核機制不完善等問題，需要從制度層面建立和完善社會服務的采購目錄、培育社會力量、健全預算管理制度、加強部門合作、完善購買流程、重視動態管理、改革現有考核制度、健全績效評價制度等幾方面來解決。

關鍵詞：政府購買；社會服務；對策研究

一、研究背景

政府購買服務作為“舶來品”，引入我國已有二十幾年歷史，經歷了從“個別地區試點”到“地方積極實踐”，再到“中央主導推廣”這樣的一個發展階段。我國最先開始嘗試政府購買服務的是上海，1996年上海市浦東新區推出“羅山會館”購買服務，開創了我國政府購買服務的先河。此后，廣東、北京、浙江、江蘇等地開展了多個領域的探索。近年來，河南省立足省情，積極探索政府購買服務的新路子。2014年，河南省政府采購規模突破1000億元，達到1067億元，服務類采購規模達93億元，占全省政府采購規模的8.7%。2014年服務類項目成為政府采購新的增長點，特別是服務類采購成為河南省政府采購擴面增量的重要支柱。在政府購買服務的實踐方面，鄭州市金水區作為“全國社會工作人才隊伍建設試點示范區”，于2011年在省內率先啟動政府購買社會工作服務崗位項目工作，在4年發展過程中，金水區政府先后投入520萬用于扶持直接提供社會工作服務的民間專業社工機構。2014年7月，河南省民政廳下發通知，組織全省社工機構申報河南省2014年度政府購買社會工作服務項目，針對留守老人、出監監區罪犯、視障青少年、服刑人員及其子女、散居孤兒等弱勢群體開展為期一年的服務。這是河南省首次推行政府購買社會工作服務，標志著河南省開展政府購買社工服務真正進入“試水區”。2015年9月河南省民政廳委托招標公司，首次對政府購買社工服務項目公開招標，在失獨（失能）老人、優撫對象、流浪乞討人員、企業社會工作等11個領域，使用省級福彩公益金220萬元開展社工服務活動。

總體來看，政府購買服務目前盡管處在起步階段，在理論研究、制度設計、機制建構以及環境建設方面還不夠完善，但發展勢頭迅猛，現已成為政府轉變職能、構建服務型政府的重要手段。

二、河南政府購買社會服務存在的主要問題

（一）制度規范滯后于地方實踐

1.公共服務尚未納入政府集中采購目錄

從河南省情況看，政府在購買社會服務方面雖已有了初步發展，但更多的只是側重于政府內部服務的采購，還沒有把社會服務的購買納入到服務項目中，政府采購表現為規模過小、范圍過窄等特征，特別是服務項目的設置是當前的主要短板?！逗幽鲜∈〖?015年度政府采購目錄》雖然規定了服務內容，但僅限于機動車保險服務、物業管理服務、工程咨詢管理服務、測繪服務、航空機票代理服務、印刷服務、會議服務、車輛加油服務、車輛維修和保養服務、租賃服務、信息技術服務等內容，而關涉民生的社會公共服務并沒有提及。政府集中采購的服務金額超過一定的標準需要由政府通過專門的采購渠道來進行，而大部分的購買服務達不到這一標準則可自行采購。這就使得服務的購買缺乏整體性的設計與規范。原因在于“中央層面尚沒有一個專業性、全局性、政策性、制度性的文件，缺少推進政府購買服務的頂層設計”［1］，沒有真正將公共服務類項目落到實處。而

2.購買政策的頂層設計系統性不足

隨著公共福利需求日益多樣化，政府購買服務應運而生，作為一種新生事物，“買什么”“如何買”等問題還處于探索階段。目前，河南省級政府編制了“向社會力量購買服務指導性目錄”，少數地市也發布了服務目錄，如濮陽規定的購買服務項目有35款160種，許昌是36款173種，濟源市為4大類190種，此外焦作也向社會發布了指導性目錄。從這些地市發布的目錄看，存在著采購服務范圍界定不夠清晰、項目選擇的原則、標準不太具體、內容不夠全面等問題，與2015年政府集中采購目錄相比部分項目如租賃服務、會議服務、機關物業服務等有重合現象。如社會管理事務事項內容欠缺，社會組織管理、社區事務、社工服務等內容不足，造成的直接后果就是無法回應民眾的多樣化需求。

（二）服務供給滯后于民眾需求

相關統計數據表明，自實施《政府采購法》以來，河南省采購規模從2003年的52.3億元增長到2014年的1067億元，其中2014年服務類項目為93億元。服務類政府采購2003年基本沒有，2004年開始有服務類采購項目，規模為5.7億元。2004-2014年的十年間，服務類采購的比重變化并不大，僅從2004年的7.8%增長到9%。2014年服務類采購規模與貨物和工程類相比分別低13.2%和70.6%?？梢姡疹惖馁徺I比例嚴重偏低。而就需求來說，公眾對服務、特別是公共服務的需求規模遠遠高于現有的采購規模。以殘疾人為例，河南省既是人口大省，也是殘疾人最多的省份。第二次殘疾人抽樣調查數據表明，河南省15-59歲殘疾人共有250.98萬人，其中在業的為132.05萬人，占52.61%；未就業的殘疾人有118.93萬人，占47.39%。殘疾人就業形勢嚴峻，擁有勞動能力的殘疾人迫切希望得到社會接納，找到適合自己的崗位，但政府的供給并不能充分滿足他們的就業需求。

供給不足的主要因素在于：一是承接服務的社會組織發育遲緩。長期以來，“過度的行政干預導致我國目前的社會組織獨立性差、功能不全、總量不足、人才缺乏、結構不合理、地區差異較大”［2］。社會組織發展嚴重滯后于社會公眾的多樣化需求，政府推出的大規模服務難以有合適的單位承接。二是政府職能轉型滯后。由政府設立或倡導發起的相當一部分社會組織依附于體制內資源，未能很好地經受市場的歷練，服務水平有限，參與競爭市場能力比較弱，難以有效滿足人民群眾的服務需求。再加之政府職能轉變不夠徹底，事業單位的改革進程緩慢等諸多因素的存在，使得有政府背景的社會組織在供給能力方面能力不足，不能充分適應市場的需求變化。三是服務供給組織動力不足。為公眾提供的基本公共服務具有非競爭性與非排他性特征，市場機制作用發揮不充分，公共物品價格難以為社會組織提供可觀的盈利空間，導致社會組織提供公共服務的動力不足。

（三）預算管理滯后于地方采購實踐

自2003年《政府采購法》實施以來，政府部門自身運轉的購買服務在集中采購目錄中多已明確體現出來。政府采購資金在各級政府編制的預算中都會單列，但這樣的預算并不對社會開放，社會組織無法了解政府的購買需求，購買服務的開放性不足，參與競爭的力度不大、透明度不足，其結果就是服務的成本偏高，浪費財政資金的使用。就河南當前推出的政府購買服務項目，并沒有列入預算管理的范疇，在推出購買服務的個別地方資金來源隨意性很大。如河南省民政廳2014年推出的政府購買社會工作服務項目，購買資金為350萬元，來源于福利彩票公益金。由于沒有納入政府預算，在2015年推出購買服務時資金只有220萬元，與上年相比降幅很大，使得上一年購買的服務因政府沒有繼續購買而中斷。購買社會工作服務的活動領域主要集中在教育輔導、精神衛生、慈善事業、社會福利、人口計生、社會救助、婚姻家庭、殘障康復、社區建設、就業援助、職工幫扶、犯罪預防、禁毒戒毒、矯治幫教、糾紛調解、應急處置等多個方面，這些針對弱勢群體提供的服務并非一年就能解決問題。如果沒有資金作保證的政府購買項目，服務將難以為繼，公眾需求難以得到滿足。滯后的預算管理體制是客觀制約了河南政府購買服務的規模。

（四）購買服務的標準與采購流程缺乏規范而可行的依據

服務分為兩個層面，一是面向社會公眾提供的基本公共服務，二是政府部門自身需要的服務。雖然部分地區與部門推行了基本公共服務購買，但多數政府部門工作人員對為何購買、購買種類、參照標準等問題還統一而清晰的認識。社會服務領域中涉及資金回報、成本核算、服務質量、價格確定等內容，專業性很強，如果服務需求不明晰，則衡量服務價格與服務標準時就缺乏尺度，會造成合同條款不嚴謹。沒有明確的采購標準與透明的采購流程，則不能得到公眾的信任與社會的認可。對于政府維持自身運轉的物業、會議、保險等服務，已有十幾年的運作經驗，又屬于集中采購目錄規定的內容，已經有規范可行的依據，如協議供貨、定點采購方式已有明確的操作規程和要求。像財務審計、醫療體檢等服務雖然沒有納入集中采購目錄，但又都是政府機構必須采購的內容，由于各單位對服務的需求零散而頻繁，購買服務時不能形成規模效應，無法贏得價格優惠。公共服務購買項目、政府部門自行采購項目沒有納入集中采購目錄，不采用市場化程度更高的招投標方式，則會缺乏規范的操作流程，這就帶來“設租”“尋租”問題，服務質量、價格公平、資金透明等目標無法實現。

（五）政府購買服務績效考核機制不完善

在政府購買服務中，績效管理是政府部門履行公共責任的重要手段與途徑，政府購買服務的質量與效率直接影響服務的有效供給與政府履職水平。從目前河南省各級政府推出的購買實踐看，評價政府采購服務的方式主要以行政化的檢查或監督制度為主，如何確保信息真實性與競爭公正性，還沒有相對獨立的第三方監督機構來保證。從現有設置的體制看，對公共服務的監管權力分散在各個政府部門，對購買服務的監管與評價難以形成全力，不利于監管的順利進行。有些地方雖出臺了績效評估辦法，但缺少科學而具體的考核指標。如有些地方設置了定量指標，而多以資金投入、人員投入、服務的個案、小組活動多少等主，對服務實施的效果、社會效益以及效率評價則較少涉及。這樣的考核方式容易導致購買服務的績效評估流于形式，缺乏相應的執行力。還有些地方采用綜合考評方式，如購買服務的主體自我評估、邀請專家評估、第三方的社會評估與購買方評估等結合使用。理論意義上，綜合評估方式形式多樣，靈活自由，便于獲得多個方面的意見，對服務的總體情況會有客觀的反映。但實際執行中這種綜合考評方式的不足之處有多個方面的表現：一是這種方式政府主導地位明顯，政府意志制約考核形式的組合，難以做到客觀公正；二是這種考核容易流于形式，如為節約評價成本或獲取購買的合法性；三是第三方評估獨立性不足，削弱了考核的公正性與科學性；四是這種績效考核方式獎懲功能弱化，起不到實質性效果。

三、河南省推進與完善政府購買社會服務的對策

政府購買社會服務是一項長期而系統的工程，河南這樣一個欠發達的人口大省所遇到的購買服務問題是發展過程中的客觀必然，對這些問題的解決是完善購買政策的關鍵。

（一）從制度層面建立和完善服務類集中采購目錄

制度層面上的完善可從兩個方面入手：一方面，合理設定政府購買社會服務的目錄。確定政府購買社會服務目錄的關鍵是購買內容的選擇。對于“適合采取市場化方式提供、社會力量能夠承擔的公共服務，突出公共性和公益性”［3］的社會服務項目應全部交給社會組織承接。而現行的中央、地方集中采購目錄中的服務項目主要是維持機關自身運行的服務內容，沒有涵蓋公共服務。因此，當務之急應盡快把適宜集中采購的公共服務項目納入到政府集中采購名錄中。設定集中采購目錄時應遵循有利于政府職能轉、有利于提高服務質量、有利于財政資金效益的發揮、實現充分競爭和培育市場、先易后難等原則。另一方面，統籌規劃政府購買社會服務的頂層設計。河南省在購買社會服務的實踐中還處于探索階段。盡管省級政府已制定向社會力量購買服務的目錄，但配套政策尚不完善，其明顯的特征表現為購買時的碎片化以及管理上的分散化。因此，當前最緊迫的任務就是要做好統籌規劃，完善購買服務的頂層設計。具體來說：一是在政府購買服務的政策方面進行細化，明確各級政府部門的職責權限，在社會服務領域范圍內厘清政府和市場之間的界限；二是建立健全社會服務購買激勵機制，推廣和落實社會公共服務購買政策；三是專門設立購買社會服務的采購中心，或者借助現有的政府采購中心，建立社會服務的統一購買平臺，進一步規范社會服務購買事項；四是建立社會服務購買的“協同治理機制，整合各職能部門的行政職能，將公共服務購買中政府后移的監管職能落實到位；五是加強公共服務購買制度、信息數據庫等軟件設施的建設，提高服務購買的效率”［4］。

（二）培育政府購買社會服務的民間力量

公共服務供給的承接主體是社會組織，對河南省來說，社會組織近幾年雖有較快發展，但與龐大的人口數量和公共服務缺口相比，社會力量急需發展壯大。為此，應把握：一是放寬社會組織準入門檻。長期以來，注冊、登記困難問題一直是社會組織面臨的問題。黨的十八大之后，《國務院機構改革和職能轉變方案》對社會組織直接登記備案做了明確規定，“……社會組織，直接向民政部門依法申請登記，不再需要業務主管單位審查同意。”［5］中央的頂層設計不能停留在紙面上，地方政府層層落實，要積極推進政府與各類社會組織脫鉤，規范社會組織的從業行為，加強社會組織的誠信與自律建設，在公共服務的承擔上合理地界定政府與社會組織之間的責任邊界，進而推動政府購買社會服務向深度與廣度方向發展。二是同步推進事業單位改革與政府購買服務制度?！妒聵I單位人事管理條例》于2014年7月1日正式實施，這標志著我國的事業單位改革已全面進入到實質性階段。事業單位的改革釋放了其承載的部分服務職能，這些服務職能可以由社會組織承接，政府部門只需要履行屬于自身的監管權即可。同時，還可“削減已向社會組織或企業轉移職能的事業單位編制和人員編制，為形成多層次、多樣化的政府購買服務體制奠定競爭的基礎”［5］。三是吸引社會上的閑散資金向社會服務領域流入。在社會服務領域，私營部門一直以來承接公共服務動力不足，根本原因在于市場價格機構難以充分發揮作用。因此，有必要建立激勵機制鼓勵私營部門將資金與人員流向社會服務領域，在吸引社會力量參與方面可采用稅收減免、公私合作、資金補貼等多種措施。

（三）建立政府購買服務的預算管理制度

新《預算法》于2015年1月1日正式面世并付諸實施，它的出臺對于我國現代預算制度的建立具有重要的推動作用?，F代預算制度的核心是推進政府預算的公開與透明，這和政府購買社會服務的總體要求——項目立項、編制預算、績效評估等程序完全契合?！鞍凑崭倪M預算管理制度的要求，各級財政應統籌安排政府購買服務資金，由原先的資產購置向服務購買轉移，資金預算經同級人大批準后與公共服務細化目錄一同向社會公布，為后續的服務采購做好準備。購買服務資金列入部門預算，實行國庫統一支付，采購計劃與預算編制、支付進度與績效評估嚴密結合，推進政府購買服務的規范、有效地實施”［6］。盡管河南省在政府購買社會服務方面已有了初步嘗試，但購買資金尚沒有納入政府預算。在這一背景下，有必要盡快將購買服務資金納入到政府的預算中來，并嚴格按照《預算法》的相關規定執行預算管理，“通過財政資金的合理分配引導社會力量成為政府提供公共服務的良好合作伙伴，通過契約設計實現預算的剛性約束，通過責任理念的確立實現‘結果管理’向‘過程管理’的轉變。”［6］作為財政部門，一方面要保障購買服務資金及時到位。財政部門核算好社會服務項目的成本，確定合理的補助標準，統籌安排資金，穩定資金規模，運用財政稅收與金融政策引導社會資金的投入。另一方面，要優化購買服務的資金支出結構。財政資金屬稀缺資源，要把有限的資金投向最急需的公共領域、最優質的社會服務，優先考慮社會保障、公共醫療等關系公眾利益最為迫切的民生領域。

（四）加強部門合作、完善購買流程、重視動態管理

這一程序涉及政府如何購買服務的問題。首先要加強部門之間的合作與溝通。各級政府部門可以組建一個統一的社會服務購買平臺，可以發展改革委員會、財政廳（局）以及政府采購部門等作為牽頭單位，下轄若干個委員會，如“文教體衛類服務購買委員會，經濟類服務購買委員會，法律服務類購買服務委員會，負責購買的規則制定、標準的確立等”［7］。其次，在購買服務過程中要完善購買的流程。作為政府部門，要確立明確的服務要求、制訂科學合理的規劃。政府要圍繞公民的需要廣開渠道，了解基層群眾的呼聲，廣泛收集公共的服務需求。向社會組織發布信息時，要通過公開招投標方式，與社會組織簽訂購買合同。向社會公開招標過程中，政府部門要利用多方渠道向社會傳達需求信息，公布預算資金，鼓勵社會組織積極參與招投標項目，選擇出最優質的項目方案。最后要重視動態管理。政府向社會組織購買服務，存在著“委托-代理”風險。政府必須從制度建設、合同管理、過程指導與監管、社會參與等多個方面加強動態管理，確保社會組織全面履行合同規定、忠實服務社會公眾。

（五）改革現有考核制度，健全績效評價制度

政府購買服務的本質是為公眾提供契約化的服務，服務質量如何，需要利用績效評價制度來衡量。首先把績效評價貫穿政府購買服務的全過程。對政府投資的項目績效評價在項目實施的各個階段都發揮著重要作用，而不僅是事后開展的工作。對政府購買服務資金的運作可以進行形成性評價，進行購買服務的前期策劃，確定經評估論證的績效目標，對履約過程中的偏差及時進行補救，協調解決項目實施中的困難與問題，進行監督檢查，適時進行審計。對承接主體提供公共服務的數量、質量、安全、效率、價格、資金節約、購買流程規范性、職業道德、政策效能、透明程度、專業化水平進行綜合評價。其次績效評價要適應公共服務項目的特點。公共服務項目具有公益性、無形性、異質性與專業性特點，服務周期較長，短期內服務效果難以見到實效。為此，一是在制定績效評價標準與指標體系時要盡可能細化，具有差異化與可操作性。二是根據不同服務項目績效體現以及信息獲取的難易程度，在績效評價上可選用多種評價方法，如成本—效益分析法、社會功能分析法、因素分析法、最低成本選擇法等進行經濟效益、社會效益以及行政效益的評價。三是要績效評價時要有相關政府部門、集中采購部門、服務對象、社會公眾人員參與評價，也可委托第三方進行公平而客觀的專業評價。四是可根據服務項目的周期長短進行分階段評價，如期中評估、期終評價等。最后強化績效評價結果的應用。對服務項目的績效評價結果要進行公布，做出相應的懲罰或獎勵?？冃гu價可作為編制下一年度預算、遴選承接主體和完善政府購買服務工作的重要參考指標。在評價政府購買服務項目的績效以及評價結果應用時，應防范“棘輪效應”“門檻效應”以及“產出扭曲”效應的出現，要注意及時核實相關數據信息。

參考文獻：

［1］王力達，方寧.我國政府向社會力量購買服務問題研究［J］.中國行政管理，2014（9）:21-26.

［2］國務院辦公廳.關于政府向社會力量購買服務的指導意見:國辦發［2013］96號［A∕OL］.（2013-10-18）.http:∕www.gov. cn∕gongbao∕content∕2013∕content_2509234.htm.

［3］王瑛.推進政府購買服務應處理好四個關系［J］.學會，2014（4）:24-26.

［4］徐勇.南京市政府向社會組織購買公共服務的實踐與發展對策［J］.中共南京市委黨校學報，2014（6）:96-100.

［5］國務院機構改革和職能轉變方案［A∕OL］.（2013-03-15）http:∕www.gov.cn∕2013lh∕content_2354443.htm.

［6］黃霄雯.財政部門在政府購買服務工作中應注意的問題［EB∕OL］.中國政府采購網.（2014-12-23）.http:∕∕www.ccgp. gov.cn∕dfcg∕llsw∕201412∕t20141223_4868825.htm.

［7］謝標.武漢市推進政府購買公共服務問題研究［J］.長江論壇，2014（5）:44-47.

（責任編輯：王念選）

中圖分類號：C916

文獻標志碼：A

文章編號：1673-2928（2016）03-0051-05

收稿日期：2016-02-20

基金項目：2015年度河南省哲學社會科學規劃項目“社會組織參與應急管理研究”研究成果之一（項目編號2015BSH024）。

作者簡介：高芙蓉（1970-），河南項城人，河南財政金融學院副教授，社會學博士，主要研究方向：網絡社會學、社會組織。省級政府采購目錄編制的依據是財政部發布的《政府采購品目分類目錄》，中央部委沒有明確規定，省級政府在制定本地區的采購目錄時就無法突破。