網絡輿情突發事件治理：國際視野與中國路徑

周廣艷　張亦工

(山東財經大學 繼續教育學院， 山東 濟南　250014)

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網絡輿情突發事件治理：國際視野與中國路徑

周廣艷張亦工

(山東財經大學 繼續教育學院， 山東 濟南250014)

[摘要]他山之石，可以攻玉，國外在網絡立法、機構監管、行業自律、媒介素養教育等方面的經驗可以為我所用。當前，為確保我國網絡輿情突發事件治理取得實效，應著力加快網絡立法進程，提高依法治理水平；重視組織機構建設，完善應急管理指揮協同體系；加強行業組織自律，促進政府與社會“握手”共治；倡導網絡信息公開，增強輿情快速反應能力；開展媒介素養教育，引導網民做到道德自主和倫理自覺。

[關鍵詞]網絡輿情突發事件；治理；國際視野；中國路徑

一、網絡輿情突發事件治理：自媒體時代的重要議題

當今時代，互聯網技術迅猛發展，網民數量急劇增加，根據國際電信聯盟最新發布的數據顯示，目前全球互聯網用戶已超過30億人，占全球總人口的40%。①《2014年全球互聯網用戶已超過30億 占總人口40%》，中研網2014年11月26日。基于網絡媒體的開放性、交互性、發散性、無國界性、用戶身份匿名性等優勢和特點，網民言論自由度空前提高，獲取信息更為便利，交流更加便捷，政治參與更加通暢，人類社會已步入“自媒體時代”。

在自媒體時代，人類社會現代化程度不斷提高，政治、經濟、社會等領域的沖突和矛盾也在不斷積聚，“現代性孕育著穩定，而現代化過程卻滋生著動亂”。②塞繆爾.R·亨廷頓：《變化社會中的政治秩序》，生活·讀書·新知三聯書店1989年版，第38頁。現實社會中的沖突和矛盾經由網絡的催化和放大，常常以網絡輿情突發事件的形式呈現出來。所謂網絡輿情突發事件，是指某些社會熱點問題借助互聯網的報道、炒作、放大和擴散，在網絡空間引起持續關注和多鏈式互動，升級演化為網民的一致行動，并需要政府嚴陣以待緊急處置的公共事件。

與現實世界發生的自然災害、事故災難、公共衛生事件和社會安全事件相比，網絡輿情突發事件既有發生意外性、關注聚焦性、效應破壞性和處置緊迫性的共性特征，又有如下獨特鮮明的個性特征：

一是受到社會焦點問題的誘發。網絡輿情突發事件是社會焦點問題的映射和擴大，現實生活中的政治腐敗、經濟犯罪、道德淪喪、民族沖突、宗教對立、司法不公等焦點問題極易引起網民的關注，網絡空間的熱烈討論使議題快速發酵并廣泛傳播，產生一石激起千層浪的效應，助推網絡輿情突發事件浮出水面。

二是“裂變式”傳播特征明顯。在Web 2.0時代，網絡交流工具日益多元化，網絡信息的傳播日漸“圈群化”，網絡公共議題的設置也日益快捷。“據統計，網絡輿情突發事件中的本體事件一經發生，一般2至3小時后就可在網上出現，6小時后就可被多家網站轉載，24小時后在網上的跟貼和討論就會達到一個高潮”。③姜勝洪：《網絡輿情熱點的形成與發展、現狀及輿論引導》，《理論月刊》2008年第4期。龐大的網絡群體借助BBS論壇、百度貼吧、微博、微信、博客等即時通訊工具，隨時關注社會事務和發表意見，實現內容的“裂變式”傳播。

三是帶有人為干預的色彩。網絡推客、意見領袖、帶有不滿情緒的公眾等打破了網絡傳播的自發秩序，將個人的生活體驗、主觀情緒、利益訴求、價值偏好等滲透在傳播信息、設置議題、催生刺激的過程中，導致離散型的社會公眾受到情緒感染和言語鼓動。尤其是以偏概全、非理性化、肆意渲染的網絡爆料，容易引發網絡圍觀，激化不滿情緒，網民趨于一致的行動助長網絡輿情突發事件的生成，群情激奮的高亢推動網絡輿情突發事件的升級，網絡輿情突發事件的演化越來越具有人為干預的色彩。

四是雙重效應明顯。一方面，網絡輿情突發事件具有正價值，它激發了公眾參政議政和利益表達的愿望，推動民主參與機制的完善，促進政府決策更加科學和民主，倒逼國家機關及其工作人員嚴格做到依法行政、文明執法和公正司法。另一方面，網絡輿情突發事件還存在諸多負效應。在網民受到教唆和動員而開展游行、示威、請愿等活動，或是情緒失控、失去理智而在現實生活中從事打、砸、搶、燒等違法活動時，在境外敵對分子和分裂勢力利用網絡肆意鼓噪，丑化黨和政府的形象時，網絡輿情突發事件作為網絡“炸彈”隨時可能被引爆，對國家的有效治理產生嚴重的威脅。

正是由于網絡輿情突發事件的演化是隱性因素和顯性因素共同交織、離散型因素和集中性因素交互作用、不確定因素和確定因素相互影響的過程，容易出現網絡謠言肆意傳播、非理性情緒大行其道、網絡威脅全面升級等情況，給國家治理和公民利益產生潛在威脅。因此，如何運用全球視野借鑒國外經驗，如何立足本土探索可行措施，是自媒體時代治理網絡輿情突發事件的重要議題。

二、國際經驗揚棄：網絡輿情突發事件治理的他山之石

國外在網絡輿情突發事件治理方面取得較為成功的經驗，初步形成了法制保障、機構建設、行業自律、信息監控和網民教育為一體的網絡輿情突發事件治理格局。

(一)網絡立法：網絡輿情突發事件治理的有力支撐

世界各國一般通過健全網絡專項立法，運用法律手段治理網絡輿情突發事件。在這一方面，美國網絡立法起步較早、體系完善，堪稱典范。自20世紀90年代互聯網勃興之時，美國就未雨綢繆，圍繞國家安全、保護知識產權、計算機與網絡安全等領域，率先開展網絡立法工作，先后制定了《隱私權法》(1974)、《電子通信隱私法》(1986)、《網絡電子安全法案》(1999)、《信息自由法》(2007)、《將保護網絡作為國家資產法案》(2010)等130余部法律法規。上述立法相互銜接，相互配套，具有較強的針對性和可操作性，是依法治理網絡輿情突發事件的可靠保障。

歐洲國家以嚴格的法律制度規范互聯網行為，著重強化國家信息安全和公民隱私安全的保障。英國2001年頒布《調查權管理法》，要求網絡服務提供商必須通過政府技術支持中心發送信息包，防范有害信息的大量傳播；為調查嚴重犯罪和恐怖主義，保護公眾安全，在特定情況下警察和情報部門可以獲取通信數據。法國1999年制定《信息社會法案》，既注重保證網民的自由空間和人權自由，又重視保護網民的隱私權、著作權以及國家和個人的網絡安全。德國秉承“不能讓互聯網成為沒有法度的空間”的理念，制定和實施《信息與通訊服務法》(1997)，明確互聯網內容提供方、互聯網服務提供方和網絡搜索服務提供方的法律責任，嚴厲禁止傳輸涉及猥褻、色情、誹謗、謠言、納粹的違法內容。意大利于2010年發布了一項關于加強網絡管理的法案，要求針對通過博客、微博等新興網絡互動平臺發布的信息加強審查。

亞洲國家高度重視互聯網的立法及執法工作，構建了較為完善的保證網絡安全和公共利益的法律法規。新加坡1996年制定《網絡管理辦法》，明確網絡活動的法律規制。又根據《廣播法》制定《網絡行為準則》和《網絡內容指導原則》，對網絡業者采取分級授權的管理制度，規定網絡業者的法律責任。韓國2006年通過的《促進使用信息通信網絡及信息保護關聯法》，規定網站如果存在不主動屏蔽有關暴力、違法和涉嫌詆毀他人的文章和影像等情形的，應當承擔相應的法律責任。

(二)組織監管：網絡輿情突發事件治理的堅強保障

成立專門性的網絡監管機構，是管控網絡輿情突發事件生成與蔓延的組織性措施。域外國家大多在內政、安全、媒體和文化管理等部門，專門設立相應的機構負責網絡突發事件的治理。

在美國，聯邦通訊委員會作為履行互聯網行政性管理職責的機構，主要負責網絡資源管理、監督管理網絡服務項目，執行網絡管理法案和政策等事項。另外，美國還在司法、軍方和情報部門設立專門機構負責監控網絡運行。近年來，美國還注重整合反擊網絡黑客指揮部、國家網絡安全與通信整合中心等專門機構的職能，負責網絡監控與執法。加拿大建立政府行動中心，與皇家騎警、安全情報局、通信安全研究院、消費者事務局、網絡事件反應中心等機構保持緊密合作的關系，共同監管互聯網安全事件。

歐洲國家大都通過下設和專設機構，履行網絡輿情突發事件監管職責。德國成立多層面立體交叉的網絡監管機構，聯邦內政部是負責互聯網信息安全的最高國家機構，下設信息技術安全局和聯邦刑警局，加強與網絡供應商的合作，交流偵查有害網絡信息的經驗和技術。在聯邦刑警局之下，德國還專設“數據網絡無嫌疑調查中心”，監控有害網絡信息的傳播。希臘于2004年成立網絡犯罪部，專門負責處理和互聯網相關的諸如國家安全、自殺、欺詐等犯罪行為。俄羅斯構建完善的網絡安全防護體系，由聯邦安全委員會科學技術理事會下設的信息安全分會負責統一領導國家信息安全建設與規劃。自2008年起，俄政府分別在聯邦安全總局、聯邦媒體與文化管理局和內務部專設網絡監控中心，負責網絡信息監控。俄羅斯還成立通信、信息技術和大眾傳媒監督局，對傳播不良網絡信息的網站實施“黑名單”管理制度。

(三)行業自律：網絡輿情突發事件治理的現實依托

網絡是一個隱匿、虛擬、交互、開放的世界，“少干預，重自律”是國際互聯網管理的普遍做法。在政府主導之下，發達國家通過加強網絡行業自律組織建設，在制定行業規范、處理社會投訴、進行宣傳教育等方面，為有效治理網絡輿情突發事件作出有益探索。

美國政府強調行業自律，呼吁網絡經營商建立自律性規范。美國互聯網行業協會嚴格執行行業自律規范，切斷網絡謠言傳播渠道，發揮網絡謠言“過濾器”作用。美國互聯網保健基金會強調各大論壇和聊天室都應有服務規則與管理條例，并倡導建立互聯網行業道德自律準則。加拿大網絡提供者協會和互聯網服務商協會等社團組織，通過制定行業自律準則，明確產業責任，加強行業“自我規制”，主動與政府、國際組織加強合作，構建互聯網信息服務規則和爭議解決機制。

英國構建了以行業自律為主、行政管理為導航、輔以技術和法制的管理模式，具有鮮明的特色。英國互聯網監視基金會(IWF)作為行業自律組織，開通網絡熱線，接受公眾投訴；制定行業規則，做到共同遵守；實施內容分類標注技術，防范非法網絡內容的傳播。IWF以《R3安全網絡協議》(“R3”意指分級、檢舉和責任)為基礎，擬定了從業人員行為守則。IWF側重于搜尋網絡非法信息，并將非法信息通報給網絡服務商，督促其采取有力措施阻止網民訪問。該機構還與英國以外的舉報熱線和執法機構合作，密切配合安全部門跟蹤網絡犯罪活動人員。另外，法國成立互聯網監護會、互聯網用戶協會、互聯網理事會等組織，德國設有國際性內容自我規范網絡組織，日本成立互聯網行業協會組織，制定一系列行業規范，加強網絡行業自律。

(四)媒介素養教育：網絡輿情突發事件治理的重要基石

媒介素養教育是規范網絡行為的先導性措施，具有轉變網絡觀念、規范網絡行為、重塑網絡生態的效應。加強媒介素養教育，目的是提高互聯網業界和用戶的道德自主性和自覺性，有效規范自己的網絡行為。

在媒介素養教育方面，發達國家不遺余力，就課程設置、教育內容、職能整合等問題率先做出探索。英國的經驗是將媒介素養教育納入國家課程體系，媒介教育內容涉及媒介組織、媒介形態、媒介技術、媒介語言、媒介受眾、媒介再現等方面，引導民眾對媒體意義構建、媒體權力關系、媒體顯性聲音、媒體隱性觀點等問題進行積極反思。美國的媒介素養教育起始于20世紀60年代，注重動員教師和民間組織開發和推廣媒介素養教育課程體系，以提高公眾解讀媒體信息的能力，增強媒體批判意識，并從媒體交流中獲得就業、樂趣等利益。加拿大媒介素養教育側重于平衡媒介內容、媒介生產者和受眾的關系，核心在于引導公眾正確解讀媒介內容。新加坡主要由教育部和新聞通訊及藝術部實施媒介素養教育，前者主要針對在校學生提供媒體素養教育課程，并對提供媒體素養教育課程的私立教育公司(或其他機構)實施嚴格的資質認證；后者主要針對社會公眾開展媒介素養教育，其下設立媒體發展管理局、國家文物局、國家檔案局、國家圖書館管理局、新加坡美術博物館管理局等14個機構。不僅如此，新加坡還進行職能整合，成立網絡健康指導聯合委員會，整合教育部、新聞通訊及藝術部、社會發展及體育部、國防部、內政部、新加坡資訊通信發展管理局和媒體發展管理局等職能部門的力量，共同參與和開展媒介素養教育。

三、本土實踐探索：網絡輿情突發事件治理的攻玉之路

在社會轉型期，由于社會矛盾高發、多發、頻發，一些社會矛盾經由網絡的傳播與放大，演化為網絡輿情突發事件。治理網絡輿情突發事件，是一項系統工程，必須多措并舉、全面謀劃，系統推進。

(一)加快網絡立法進程，提高依法治理水平

加快網絡立法，做到依法治理，是治理網絡輿情突發事件的共性經驗。目前，我國的網絡立法還存在位階較低、體系分散，具體制度的科學性、合理化、完整度不高，網絡信息規制的原則、程序不健全，網絡權利救濟缺失等問題，亟需尋求破解之道。

為推進網絡立法進程，要修訂和完善《中華人民共和國計算機信息網絡國際聯網管理暫行規定》《互聯網信息服務管理辦法》《計算機信息網絡國際聯網安全保護管理辦法》《中華人民共和國政府信息公開條例》《中華人民共和國保密法》等法律法規，并在此基礎上，著手制定統一的《互聯網信息安全法》，以妥善解決網絡輿情突發事件可能引發的各類問題。

除此之外，要建章立制，明確規定網絡運營商和網民的權利、責任和義務。一方面，嚴明立法，規范網絡運營商的監管職責和監管流程，整頓甚至關閉無視和縱容謠言傳播的網站，督促網絡運營商及時處置網絡造謠傳謠、惡意攻擊政府等違法違規行為。另一方面，要提高執法力度，嚴厲懲治和打擊危害國家安全、領土完整、宗教和諧、社會穩定的網絡犯罪行為，加強對網民上網操作痕跡信息、位置信息、隱私信息的立法保護，嚴厲打擊利用互聯網侮辱他人或者捏造事實誹謗他人以及惡意煽風點火、傳播網絡謠言的行為。

(二)重視組織機構建設，完善應急管理指揮協同體系

當今時代，網絡世界變幻莫測，網絡信息紛繁復雜，網絡事件層出不窮。網絡輿情突發事件一旦發生，影響范圍往往波及眾多領域或地區，單個管理部門往往獨力難支，迫切需要構建全方位、全天候、多角度的預警、監管、控制、協調和應急指揮系統。然而，我國還沒有真正建立權威、統一的常態負責網絡輿情突發事件應急管理的指揮機構，相關部門各自為政、缺乏協調，加之受制于人力、信息、技術、裝備等資源匱乏的影響，大大削弱了政府對網絡輿情突發事件的應急管理能力。

基于上述原因，有必要在國務院、省政府和大中城市專設網絡輿情突發事件應急管理機構，由政府主要領導擔任總指揮，統一協調職能部門行為、統一調配應急資源、統一決策和指揮各項事務。要建立跨行政區域的協同體系，各部門、各行業的專項指揮機構均作為應急管理機構的子機構，接受國家網絡輿情突發事件應急管理機構的指揮調度。另外，根據工作需要和性質，還可設置專項事務工作組，具體負責網絡輿情突發事件信息獲取、數據庫建立、綜合風險評估、預測預警、制定應急預案等事務，專門評估和檢查各項應急行動的落實，對處置措施提出有的放矢的建議。

(三)加強行業組織自律，促進政府與社會“握手”共治

網絡輿情突發事件治理不是政府的“獨角戲”，它與社會各界息息相關，需要各方力量共同參與。我國網絡輿情突發事件的治理可在發揮行業自律組織作用，促進政府監管和行業自律有機結合方面做文章。

一是制定行業自律規范。要集中網絡協會、網絡服務商的智慧，圍繞網絡宗旨、經營基準、網民行為、個人信息保護等事項協商制定自律規則，以彌補網絡法律和政策的空白與不足。

二是推動行業自我監管。網絡協會作為行業自律組織，要通過開設舉報熱線或舉報網站等形式，吸納公眾力量加強對網絡行為的監督。網絡協會接到舉報或投訴后，要及時審查和評估，認定為違規或違法的，責令網絡服務商改正。對于影響重大、后果嚴重的事件，可移交政府職能部門處理。

三是提供行業技術支持。網絡協會要向網民提供過濾、分類軟件及其相關技術服務，運用技術手段過濾掉網絡謠言、攻擊政府等不良信息，防范網絡輿情突發事件的失控與升級。

四是促進業界與政府合作。各類網絡協會要引入“治理”理念，既要加強自我管理，又要與政府密切合作，形成協同治理的局面。可探索建立政府部門、主流媒體、科研機構、網絡協會“四位一體”的互聯互通機制，做到各盡其能，協同配合。其中，政府獨擋一面，承擔網絡輿情突發事件治理的主要責任；媒體作為信息溝通和傳播的平臺，與網絡意見領袖和普通網民進行積極有效的溝通，負責做好事前預警、事中處置、事后反饋等報道工作；科研機構整合政治學、管理學、傳播學、心理學、精神病學等方面的專家力量，為治理網絡輿情突發事件提供智力支持；網絡協會發揮自身專長和優勢，主要從事行業自律、危機干預、心理救助等活動。

(四)倡導網絡信息公開，增強輿情快速反應能力

網絡輿情千變萬化，稍有不慎將釀成難以收拾的結局。看似無關緊要的視頻，一篇針砭時弊的論文，一個無憑無據的謠言，都有可能在網絡上掀起驚濤駭浪，引發嚴重的社會危機。傳播學告訴人們：謠言止于公開。網絡信息的公開度和透明度越高，網絡謠言的傳播空間就越小，網絡輿情突發事件惡化的機會也就越少。因此，各級政府務必做到信息公開，堵疏結合，構建靈活靈敏的網絡輿情快速反應機制，遏制不良網絡輿情的產生和傳播。

首先，要健全網絡輿情突發事件輿情預警機制，做到未雨綢繆，有備無患。有必要成立全國性的輿情監測網絡，并下設輿情監測站、輿情監測點，每一級設置專業網絡輿情監測員，由其運用搜索引擎等技術手段負責收集和分析網絡輿情信息，匯總和比對敏感熱點事件。由網絡輿情監測員匯總信息，上報網絡輿情動態，最后由政府職能部門明確網絡輿情突發事件的觸發點和源頭，臨危不亂，果斷應對，防止網絡輿情突發事件的升級和蔓延。

其次，要建立網絡輿情突發事件即時發布機制，搶占網絡輿論制高點。傳播學“24小時定律”告訴人們，如果24小時內不對突發事件作出處理和應對，輿論壓力會越聚越大，政府會越來越被動，事件會不斷升級和蔓延。在最初的24小時，如果正確的網絡信息不占領人們的頭腦，那么以訛傳訛的虛假信息就可能充斥人們的頭腦。因此，政府應快速介入、先聲奪人，搶占輿論先機，掌握輿論主動權，讓事實真相說話，消除民眾猜疑和恐慌，減少網絡輿情突發事件惡化的幾率。

第三，要建立網絡輿情突發事件快速通報機制，為應急預案尋找決策依據。各級網絡輿情監測員應將輿情信息呈報地方政府，再由地方政府向上級政府報送，嚴防出現遲報、謊報、瞞報、漏報的現象。上級政府應加強網絡輿情研判，建立即時通報制度，召集有關部門協同會商處置方案。

(五)開展媒介素養教育，引導網民自覺遵守網絡道德規范

在網絡空間，人與人的關系是虛擬的、匿名的，外在的網絡道德和法律更需要轉化為網民的內在的道德自覺。網民道德自主能力的提高，有賴于媒介素養教育的大力開展。

為推進媒介素養教育，我國應成立網絡輿情突發事件應急管理培訓中心，定期舉辦應急管理能力專題培訓班，開展應急管理指揮模擬演練，加強應急管理國際交流工作。網絡輿情突發事件應急管理培訓中心要開發教材、講義、光盤等教學資料，將應對網絡輿情突發事件納入國民教育，增強全民網絡安全意識和處置網絡突發事件的能力。在開展教學培訓活動時，要引導網民自覺遵守網絡倫理規范，不傳播網絡謠言，不瀏覽和發布攻擊黨和政府的言論，不惡意開展網絡行動，做到潔身自愛，恪守誠實、公正、友善的道德原則，尊重他人隱私，保守國家秘密。要教導網民自覺批判道德相對主義和無政府主義，號召網民自發成立網絡道德聯盟，制定網絡自律公約，并相互監督、自覺遵守。要動員政府、企業、學校等組織開設網絡倫理課程，推動網絡倫理規范的宣傳落實。要將新鮮經驗發揚光大，推陳出新，比如參考南京白下區警方利用網絡軟件“TOM貓” 制作防范網絡事件的宣傳視頻的做法，借鑒“科學松鼠會”等民間網絡科普組織增強人們抵制網絡謠言能力的經驗。上述種種努力，都有望提高政府應對網絡輿情突發事件的能力。

總之，治理網絡輿情突發事件，必須具備全球視野，善于汲取國外成功經驗；必須擁有本土探索精神，勇敢嘗試，大膽創新。基于網絡輿情傳播特點和國內網絡生態環境，治理網絡輿情突發事件應以立法為支撐、機構建設為保障、行業自律為輔助、信息監控為抓手、媒介素養教育為基礎。唯有如此，才能創設干凈安全的網絡空間，防范網絡輿情突發事件的升級和蔓延，促進網絡社會的和諧安寧。

(責任編輯：陸影)

張亦工(1966—)，男，博士，山東財經大學繼續教育學院院長、教授，主要研究方向為應用經濟學。

[中圖分類號]G206

[文獻標識碼]A

[文章編號]1003-4145[2016]01-0107-05

基金項目：本文系山東省社會科學規劃研究項目重點課題“網絡輿情突發事件應急管理機制研究”(項目編號：13BGLJ05)、山東省社會科學規劃項目“制度、誠信與社會和諧”(項目編號：07CZXJ02)的階段性成果。

作者簡介：周廣艷(1977—)，女，山東財經大學繼續教育學院講師，主要研究方向為公共管理、資源管理。

收稿日期：2015-09-18