近三年關于精準扶貧思想及實踐的研究綜述

葉靜

（廣西大學 馬克思主義學院，廣西 南寧　530003）

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近三年關于精準扶貧思想及實踐的研究綜述

葉靜

（廣西大學 馬克思主義學院，廣西 南寧530003）

摘要：習近平在湘西第一次提出精準扶貧思想后，國內學術界掀起了精準扶貧研究的熱潮。精準扶貧思想的提出不僅有其理論基礎，還有其現(xiàn)實基礎和實踐基礎。就其概念和內容而言，學術界的理解不盡相同。精準扶貧在具體實踐中所處的困境學術界提出了多種可行的實踐路徑。在實現(xiàn)全面建成小康社會及“十三五”規(guī)劃的重要戰(zhàn)略時期，如何解決精準扶貧的難點問題，有效進行精準扶貧實踐，打響扶貧攻堅戰(zhàn)迫在眉睫。

關鍵詞：精準扶貧；精準識別；精準幫扶；研究綜述

精準扶貧是習近平總書記新時期扶貧工作的新思想，是對黨的扶貧理論的新發(fā)展。習總書記于2013 年11月在湘西考察時第一次提出了精準扶貧的要求，提出“扶貧要實事求是，因地制宜。要精準扶貧，切忌喊口號，也不要定好高騖遠的目標?！保?］2015 年1月，習總書記在云南魯?shù)榈卣馂膮^(qū)考察時再一次指出：“扶貧開發(fā)要增強緊迫感，真抓實干，不能光喊口號，決不能讓困難地區(qū)和困難群眾掉隊?！保?］在習總書記明確提出精準扶貧的理念后，中央辦公廳出臺了2013年25號文件《關于創(chuàng)新機制 扎實推進農村扶貧開發(fā)工作的意見》，國開辦隨后制定了2014年24號文件《關于印發(fā)〈扶貧開發(fā)建檔立卡工作方案〉的通知》、2014年30號文件《建立精準扶貧工作機制實施方案》，由此，精準扶貧工作全面開展。精準扶貧思想提出后，學術界掀起了研究精準扶貧實踐路徑的熱潮。本文就近三年以來，學術界對精準扶貧概念、提出的基礎、面臨的困境、實踐路徑等方面的研究做出歸納與整理和評述。

一、精準扶貧的概念

學術界對精準扶貧的理解有不同的觀點。第一種觀點認為，精準扶貧是扶貧政策和措施要針對真正的貧困家庭和人口，通過對貧困人口有針對性的幫扶，從根本上消除導致貧困的各種阻礙，達到可持續(xù)脫貧的目標。［3］第二種觀點認為，精準扶貧的思想是解決扶貧開發(fā)工作中底數(shù)不清、目標不準、效果不佳等問題的重要途徑。［4］第三種觀點認為，精準扶貧是針對不同貧困區(qū)域環(huán)境、不同貧困農戶狀況，運用合乎有效程序對扶貧對象實施精確識別、精確幫扶、精確管理的治貧方式。［5］［6］第四種觀點認為，精準扶貧就是在科學有效的標準和程序下，按照本地的實際開展聯(lián)動幫扶和分化管理，并根據(jù)動態(tài)的準入和退出機制作出精準考核的過程。［7］

學者們在概念上對精準扶貧的表述各不相同，但認知上大體相似，目的都是為了在一定的時間內準確識別貧困人口，幫扶貧困人口精準脫貧。學術界普遍認同，即精準扶貧是指通過對貧困戶和貧困村精準識別、精準幫扶、精準管理和精準考核，引導各類扶貧資源優(yōu)化配置，實現(xiàn)扶貧到村到戶，逐步構建精準扶貧工作長效機制，為科學扶貧奠定堅實基礎。［8］

二、精準扶貧思想提出的基礎

精準扶貧思想成為國家政策并且落地實施，有

（一）精準扶貧的思想基礎

精準扶貧是當前我國貧困治理的指導性思想，是馬克思主義中國化的產物，其發(fā)展不僅是在中國特色社會主義理論體系中進行的，也是針對當前經(jīng)濟社會特征等現(xiàn)實狀況提出的。黃承偉、覃志敏提出，精準扶貧有其理論基礎。一是賦權與參與式的發(fā)展理念。由于社會資源分配不均衡和分配制度不完善等原因，處于社會底層或社會邊緣的弱勢群體缺乏維權和實現(xiàn)自我利益主張的權力和能力。二是合作型反貧困理論。合作反貧困工作需要政府、社區(qū)、貧困群體之間的有效合作。［10］劉解龍也提出精準扶貧的理論基礎。一是經(jīng)濟學理論。精準扶貧要做到資源配置的最優(yōu)化，不僅要實現(xiàn)投資決策的最優(yōu)化，也要實現(xiàn)投資結果的最優(yōu)化，所以需要經(jīng)濟學理論作支撐；二是系統(tǒng)科學理論。只有掌握和運用系統(tǒng)的科學理論，才能促進社會大系統(tǒng)中區(qū)域間的均衡與協(xié)調；三是可持續(xù)發(fā)展理論。只有堅持科學發(fā)展觀，走可持續(xù)發(fā)展道路，才能有效打響扶貧攻堅戰(zhàn)。［11］

（二）精準扶貧提出的實踐基礎

改革開放30多年來，全國各地開展大規(guī)模扶貧開發(fā)，經(jīng)歷了普遍貧困、區(qū)域貧困、基本解決貧困等多個貧困變化形態(tài)，國家減貧形式變化使得政府不斷調整扶貧治理體系。自20世紀80年代中期開始，國家的扶貧單位是縣級貧困區(qū)域；2001年國家開始實施扶貧資源村級瞄準機制，在全國確定了14.81萬個貧困村作為扶貧工作重點；2011年劃定了14個集中連片特困地區(qū)進行重點扶貧。我國先后經(jīng)歷了整村推進、產業(yè)扶貧、搬遷式扶貧、社會扶貧等模式。［12］也有學者提出，我國主要經(jīng)歷經(jīng)濟體制改革減貧和小規(guī)模的區(qū)域扶貧；大規(guī)模有針對性、有計劃的扶貧開發(fā)階段；項目開發(fā)、扶貧攻堅階段及新時期精準扶貧階段。相繼出現(xiàn)“救濟式扶貧”“開發(fā)式扶貧”“參與式扶貧”等多種扶貧開發(fā)模式。［13］在我國多種扶貧模式的實踐中，扶貧模式的實施狀況不佳，加上各類返貧問題的凸顯也使扶貧的形勢變得更加嚴峻，從而解決扶貧的“精準化”問題變的十分迫切。

（三）精準扶貧提出的現(xiàn)實基礎

目前的農村扶貧對象數(shù)量及規(guī)模依然龐大，貧困人口致貧原因復雜，扶貧開發(fā)政策體系需要進一步完善。一方面是我國的貧困狀況依然嚴峻，貧困人口主要分布在革命老區(qū)、民族地區(qū)、邊疆地區(qū)和連片特困地區(qū)，基礎條件差，開發(fā)成本高，脫貧難度相當大，這些地區(qū)具有生存環(huán)境惡劣、生態(tài)脆弱、基礎設施薄弱、公共服務滯后等共同特點，因病返貧、因病致貧現(xiàn)象依然突出。另一方面是實現(xiàn)“全面建成小康社會”宏偉目標的現(xiàn)實需求。習近平曾指出：“消除貧困、改善民生、實現(xiàn)共同富裕，是社會主義的本質要求。”精準扶貧思想不是憑空而來的，其產生、發(fā)展是針對當前經(jīng)濟社會特征等現(xiàn)實狀況提出的。在我國實現(xiàn)全面建成小康社會的重要戰(zhàn)略時期，精細化的扶貧思想顯得尤為重要。

三、精準扶貧實踐困境與挑戰(zhàn)

精準扶貧對未來農村減貧、脫貧意義重大，但它是一項復雜的系統(tǒng)工程。要做好精準扶貧工作需要理解精準扶貧存在的難點并尋求有效的解決方式。目前在精準扶貧方面的困難主要體現(xiàn)在精準識別、精準扶持兩個方面。

（一）精準識別方面的困境

在精準識別方面存在的難點主要在于貧困人口難以準確識別，并且出現(xiàn)識別偏差，導致精準幫扶對象出現(xiàn)偏差。汪三貴等認為，貧困村的瞄準率比貧困縣的瞄準率還要低，村級識別不準確很難保證扶貧資金投向的準確性。［14］鄧維杰認為，在精準識別中主要存在規(guī)模排斥、區(qū)域排斥、識別排斥等問題。［15］左停等提出在不同村莊的貧困戶有實際識別標準的差異［16］，李鹍提出，在精準識別上，存在“層級式”縱向識別與“參與式”橫向識別的矛盾［17］。唐麗霞認為，貧困戶的逐級指標分配導致部分貧困農戶被排斥，非貧困指標的采納導致識別精度下降，同時，識別標準附近的“臨界農戶”也難以確認。［18］莫任珍認為，貧困人口難以識別，導致貧困人群底數(shù)不清，情況不明等難以識別的問題。［19］

（二）精準扶持方面的困境

在精準幫扶方面，主要從以下幾個方面進行分析。一是在扶貧資金使用上，鄧維杰提出了資金用途排斥的問題［20］，葛志軍、刑成舉提出，精準扶貧資金分配易引發(fā)上訪、精準扶貧資金有限［21］，莫任珍提出，扶貧資金分散，管理分治，形不成整體合力，使用效益不高［22］。王國勇提出，扶貧資金整合困難，縣級自主權不大等問題［23］。二是在規(guī)?？刂茊栴}上，左停、鄧維杰等提到，因各地所獲得的貧困村戶指標和實際的貧困分布情況不一致，在實際工作中存在貧困村戶因為政策上的規(guī)?？刂贫慌懦庠诰珳史龀种獾默F(xiàn)象。三是在思想意識水平上，學者還提出，鄉(xiāng)村內平均主義思想對扶貧資源實際分配上存在困難，貧困群眾參與程度較低，參與積極性不高，思想上沒有樹立信心和脫貧意識。貧困戶的“標簽”成為顯現(xiàn)的福利資源后，由于在很多貧困村農戶間經(jīng)濟差距不明顯，農戶要求平均分配資源的現(xiàn)象比較普遍。四是在扶持項目上，沒有瞄準貧困人口，貧困農戶很難從精準扶貧政策中受益，扶貧項目和投資缺乏有效幫助貧困戶的機制，扶貧資金和項目管理體制不符合精準扶貧的要求。

除精準識別和精準幫扶兩方面的困境之外，精準扶貧還存在其他難點。如鄧維杰認為，精準扶貧還存在需求排斥、入門排斥、市場排斥、專業(yè)排斥、團隊排斥、配套排斥、投入排斥等問題。［24］左停認為，農村勞動力轉移與市場化背景下扶貧難度增大［25］，李鹍認為還存在政府行政管理與村民群眾自治的矛盾，政府主導檢測與社會參與分類管理的矛盾［26］。唐麗霞指出，鄉(xiāng)村治理現(xiàn)狀給精準扶貧實施帶來困難，村莊空心化趨勢讓貧困戶識別的社區(qū)監(jiān)督機制難以實施，村干部隊伍老化和農村社會工作復雜化之間的矛盾突出。［27］莫任珍提出了整村推進模式與個體脫貧要求不夠協(xié)調、人力資源開發(fā)力度不夠，滯后明顯等難點問題。［28］

四、精準扶貧的實踐路徑選擇

在精準扶貧路徑方面，學者們也提出了不同觀點。針對精準扶貧的實踐困境，學術界主要在精準識別、精準幫扶兩個主要環(huán)節(jié)提出了可行措施，同時針對不同生態(tài)環(huán)境的地區(qū)因地制宜地進行精準化扶貧也提出了建議。

（一）精準識別的實踐路徑

在精準識別方面，學者們普遍認為必須通過民主、科學和透明的程序來將貧困戶識別出來，識別貧困戶后要抓緊將貧困戶建立檔案卡，以實現(xiàn)在精準幫扶過程中貧困戶的持續(xù)跟蹤，以減少瞄準目標偏離的狀況。在此觀點上，學者們提到，細化精準扶貧，需要建立瞄準機制，精準扶貧對象。要做到摸清規(guī)模、建檔立卡解決好扶誰的問題，要做到動態(tài)跟蹤、及時更新、解決好怎么扶的問題。在這個問題上，鄧維杰認為，精準識別要實行貧困村分類機制化結合國家級政策，確定貧困人口的規(guī)模，采取正確的識別方法在貧困戶識別環(huán)節(jié)推行自下而上的參與式貧困群體識別方法。［29］左停等認為，精準扶貧需要一定的技術含量，確定扶貧對象要提高識別技術。［30］

（二）精準幫扶的實踐路徑

在精準幫扶方面，其重視貧困村與貧困戶的特殊現(xiàn)實，在尊重當?shù)貙嶋H情況的基礎上，遵循客觀規(guī)律，開展扶貧工作，實際就是實現(xiàn)具體的幫扶路徑。學者們對此也提出見解。一是從資金監(jiān)管視角看，提出加強資金監(jiān)管，改進金融服務［31］；二是從政府職能視角看，學者提出，在精準幫扶方面要采用靶項療法，精準扶貧路徑，將精準扶貧與轉變政府職能相結合［32］，要進一步完善資金投入和整合使用監(jiān)管機制［33］；三是從社會保障的角度，提出要健全農村社會保障體系，針對喪失勞動力的五保戶、低保戶等扶貧難度大的農村貧困人口，通過提高社會保障標準、多重保障性扶貧增加資產性收入來解決［34］。改革扶貧資金管理體制和加強資金整合［35］；四是從提高勞動者素質視角看，學者們提出，提高貧困農戶勞動力素質，教育與就業(yè)培訓到戶到人，教育培訓到村到戶；五是從結對幫扶視角看，學者們提出要派駐工作隊，結對幫扶到村到戶，要進一步健全干部駐村幫扶機制；六是從基礎設施視角看，要在基礎設施和公共服務建設上下功夫，改善提升貧困地區(qū)生產生活條件，基礎設施到村到戶；七是從產業(yè)扶持角度看，學者普遍認為，產業(yè)扶持到戶到人，要在產業(yè)扶貧上下功夫，夯實穩(wěn)固長效的收入增長機制，抓產業(yè)扶貧，促進農民增收，抓集中連片開發(fā)，產業(yè)化發(fā)展。

（三）因地制宜精準扶貧路徑

在精準扶貧路徑上還應因地制宜，針對不同地區(qū)的生態(tài)環(huán)境、地理環(huán)境，抓住地區(qū)優(yōu)勢，摸索出適宜的扶貧路徑。通過個案研究的方式，將精準扶貧與地區(qū)特征、地域特點、片區(qū)發(fā)展相結合，實行精細化管理，確保資源的優(yōu)化配置?？赏ㄟ^開發(fā)式扶貧、綠色低碳扶貧、旅游扶貧、生態(tài)移民扶貧、科技扶貧等方式實現(xiàn)精準扶貧。莫任珍提出，精準扶貧要通過農村危房改造到村到戶，扶貧生態(tài)移民到村到戶。［36］在實現(xiàn)石漠化地區(qū)的精準扶貧上，韓斌認為，一是實現(xiàn)生態(tài)扶貧的綠色發(fā)展模式；二是實現(xiàn)特困群體的“救濟+幫扶”式發(fā)展模式；三是實現(xiàn)“企業(yè) +農戶”的“種養(yǎng) +加工 +科技”產業(yè)扶貧模式；四是實現(xiàn)民族生態(tài)旅游扶貧開發(fā)模式；五是實現(xiàn)生態(tài)補償綜合機制扶貧模式；六是實現(xiàn)勞動力轉移扶貧開發(fā)模式。［37］李鹍以湖北恩施龍鳳鎮(zhèn)扶貧實踐為例，提出要“分類動態(tài)管理到戶到人”“搬遷改造到戶到人”和“供養(yǎng)救助到戶到人”［38］等實踐路徑。在科技精準扶貧上，翁伯琦等提出，要完善與優(yōu)化科技特派員制度，力求選準項目與技術開發(fā)；要支持科技型特色產業(yè)的發(fā)展，力求因戶而異與科技創(chuàng)業(yè)；要加強鄉(xiāng)村信息服務體系建設，力求投入建設與推廣應用；要形成項目資金競爭分配機制，力求設立項目與生產經(jīng)營；要建立科技扶貧工作責任機制，力求對口幫扶與精準實施。［39］

五、評述與展望

扶貧政策本身的制度缺陷導致精準扶貧機制難以實施。當前市、縣、村層級未出臺嚴密的政績考核體系容易導致扶貧資源的瞄準偏離。在現(xiàn)行的鄉(xiāng)村治理結構下，國家提供的資源容易變成當權者尋求其合法性利益的工具，多數(shù)省市還沒有一個專門的指導性文件或相關法規(guī)。精準扶貧的下一步工作必須通過相關實施細則和配套制度的完善，同時強化縣、鄉(xiāng)、村每一級別的管理制度，理順扶貧管理體制。

精準扶貧隊伍技術上是否專業(yè)，行動上是否積極，思想意識上是否樹立堅定的目標，都需進一步考察，對管理缺位的村戶要求及時整改，精準扶貧的隊伍建設亟待加強。積極探索、研究、強化后續(xù)管理的新途徑、新辦法，推進管理責任制，不定期開展回訪工作，培養(yǎng)群眾參與扶貧的主體性意識，對推進扶貧工作的開展具有重要的意義。

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責任編輯：林善煒

中圖分類號：F323.8

文獻標識碼：A

文章編號：1674-1072（2016）03-056-04

收稿日期：2016-04-25

作者簡介：葉靜（1992-），女，福建南平人，廣西大學馬克思主義學院碩士研究生，主要從事馬克思主義中國化研究。其基礎所在。李鹍在文章中提出，“從國際層面來看，它的形成受國外扶貧模式和經(jīng)驗的影響；從國內實踐層面來看，它是我國改革開放以來農村扶貧開發(fā)實踐的經(jīng)驗總結；從現(xiàn)實層面看，精準扶貧也是確保當前農村走出扶貧困境的必要之舉?！保?］除此之外，精準扶貧思想的提出還包括其思想理論基礎、實踐基礎和現(xiàn)實基礎。