實施精準扶貧與區域協調發展*

劉　慧1　中國科學院區域可持續發展分析與模擬重點實驗室　北京　1001012　中國科學院地理科學與資源研究所　北京　100101

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實施精準扶貧與區域協調發展*

劉慧1,2
1中國科學院區域可持續發展分析與模擬重點實驗室北京100101
2中國科學院地理科學與資源研究所北京100101

摘要農村貧困人口脫貧是 2020 年全面建成小康社會最艱巨的任務。精準扶貧和集中連片特困地區的區域扶貧攻堅計劃是當前我國扶貧攻堅的兩大主要模式。2011 年國家大幅提高貧困標準，貧困人口規模、分布特征、貧困內涵等都發生了較大的變化。文章在分析新貧困標準下我國農村貧困基本特征的基礎上，全面解析了當前扶貧開發中面臨的挑戰，在此基礎上提出了區域精準扶貧的理念，包括：建立多維貧困區域識別指標體系，開展精準化貧困區域識別；采取多元化扶貧方式；以及實施基于不同地理空間尺度和貧困地區類型的差異化的分類扶貧政策。文章最后針對當前兩大扶貧模式中存在的缺陷，提出了拓展精準扶貧內涵、促進區域協調發展的途徑和建議。

關鍵詞精準扶貧，挑戰，集中連片特困地區，區域精準扶貧，區域協調發展

DOI10.16418/j.issn.1000-3045.2016.03.007

*資助項目：國家發展改革委員會專項調研課題（XBS15-11）

修改稿收到日期：2016年2 月20日

改革開放 30 多年來，中國扶貧開發取得了舉世矚目的成就，總體上從以解決溫飽為主要任務轉入鞏固溫飽成果、加快脫貧致富、改善生態環境、提高發展能力、縮小發展差距、促進區域協調發展的新階段。2011 年在《中國農村扶貧開發綱要（2011—2020 年）》中，國家將貧困標準提高到農村年人均純收入 2 300 元（2010 年不變價），這個標準比 2009 年提高了 92%，將更多的低收入人群納入扶貧范圍。隨著貧困標準的提高，扶貧開發也由解決溫飽（絕對貧困）向縮小差距（相對貧困）轉變。同時，14個集中連片特困地區作為扶貧攻堅主戰場，通過區域發展帶動扶貧開發，扶貧開發促進區域發展。黨的“十八大”明確提出到 2020 年全面建成小康社會的宏偉目標，對貧困地區發展提出了新的要求。要全面建成小康社會，扶貧脫貧是關鍵。要確保到 2020 年如期脫貧，精準扶貧是根本，精準扶貧既要向基層、到農戶、扶到人，又要著眼于貧困地區的發展條件，實現不同空間尺度的區域精準扶貧[1]。因此，實現區域精準和個體精準是新階段實施精準扶貧的新要求[2]。

自 2014 年 1 月國家正式提出精準扶貧以來，許多專家學者對精準扶貧的理論內涵、內容進行了諸多探討[2-4]，也有部分學者通過案例研究分析了精準扶貧中存在的問題[3,5,6]。然而，目前關于精準扶貧的研究絕大多數界定在農戶精準扶貧層面，對區域精準扶貧鮮有研究。而且，很少有學者將精準扶貧與區域發展結合起來開展研究，而既有的集中連片貧困區扶貧模式也存在一定的缺陷。文章通過分析新貧困標準下我國農村貧困特點與主要問題，全面闡釋了當前扶貧開發面臨的巨大挑戰，提出了區域精準扶貧戰略，以期完善精準扶貧的內涵，使農戶精準扶貧與區域精準扶貧有機統一，在農戶脫貧的同時，實現貧困地區的發展，縮小區域發展差距。

1 新標準下農村貧困特點與主要問題

1.1 貧困人口集中連片分布，呈現小集中、大分散格局

2013 年，新貧困標準（2 300 元，2010 年不變價）下我國有貧困人口 8 249 萬。其中，東部地區占全國貧困人口總數的 14.2%；中部地區占 34.78%；西部地區占 51.02%。但與 2010 年相比，西部地區貧困人口占全國的比重下降了14.9%，而東部地區的比重卻增加了 9.4 %（圖1），貧困人口在全國東、中、西大尺度區域上的分布更加分散。與此同時，貧困人口分布的區域性更加明顯。2010 年以前的低標準下，貧困人口的分布已由區域性、整體性貧困過渡到局部性、個體性貧困[7]。但是，2011年提高貧困標準之后，隨著新標準下貧困人口規模的擴大，貧困分布的區域性特征更加明顯。在中小尺度上，貧困人口的分布更加集中在邊遠山區、少數民族聚居區、革命老區和省際交界區，形成集中連片貧困區。在 2014 年全國還有的 7 000 多萬貧困人口中，大多數分布在 14 個集中連片特困地區。

1.2 收入貧困與知識貧困、人力貧困并存，返貧率高

2014 年，全國農村人均收入 9 892 元，而 592 個國家級貧困縣農村人均收入只有 6 088 元。14 個集中連片特困地區的農村人均純收入僅相當于全國平均水平的 60% 左右（圖2）。 除收入低之外，農村貧困地區同時也是我國知識貧困和人力貧困最突出的地區。2013 年，全國 15 歲以上的成人文盲率為 4.96%，而貧困地區達13%，是全國平均值的 2 倍以上；全國人口平均受教育年限 8.94 年，而貧困地區僅有 7.25 年（圖3）。

圖1 東、中、西地區貧困人口占全國比重變化（2010—2013）

圖2 2014 年貧困地區居民收入對比圖

圖3 2013 年全國不同地區人口素質對比

由于長期以來扶貧標準低，加之絕大多數地區自然生態脆弱、基礎設施薄弱，抵御自然災害的能力差，許多剛剛越過溫飽線的農牧民因災、因病、因市場變化等原因造成返貧。特別是大部分集中連片貧困區，山大溝深，生態環境極其脆弱，長期面臨干旱、洪澇、泥石流、冰雪、沙塵暴等自然災害，導致返貧率居高不下。青海貧困農牧區常年返貧率在 13% 左右，災年 25%，重災年 50%—60%。云南省德宏州 2006—2013 年，脫貧人口18.7 萬人，同期返貧人口達 7 萬多人，返貧率達 48%，每年約 1 萬已脫貧人口返貧（2014 年 7 月實地調研數據）。同時，該類地區地處偏遠山區，信息閉塞、交通不便，扶貧成本高、脫貧難度大，長期以來“大災大返貧，小災小返貧”成規律性發生。

1.3 貧困地區多位于國家重點生態功能區，綠色貧困問題突出

《中國農村扶貧開發綱要（2011—2020 年）》及《全國主體功能區規劃》將全國 14 個集中連片特困地區列為國家重點生態功能區（圖4），成為國家重點保護和禁止開發的區域，承擔著為國家或地區提供生態服務的重要義務。在貧困地區各類主體功能區中，重點生態功能區分布最廣，占貧困地區總面積的 76.52%[8]。這些地區為了保護生態環境，喪失許多發展機會、付出機會成本。同時，以農牧業為主，耕地和草場的限制開發，打斷了農牧民廣種薄收和擴大放牧面積的增值路線；排污和環保指標的定額，在一定程度上限制了部分有一定經濟效益的地方工業的發展，導致這些地區的多數居民沒有其他生活來源，成為綠色貧困人口[9]。而一些地區生態環境良好，農牧業相對發達，卻因地理區位差，遠離經濟中心，對外交通等聯系不暢，限制了優勢資源的對外經濟聯系和地區發展，同樣讓當地居民陷入貧困，成為貧窮的“獨立王國”。總體來看，大多數貧困地區在主體功能區中的生態功能定位制約了大規模的區域經濟開發，甚至一些重要生態功能區群眾也面臨“生態貧民”的尷尬局面。

圖4 國家重點生態功能區與集中連片貧困區分布

2 當前精準扶貧面臨的巨大挑戰

2.1 扶貧開發與生態環境保護的矛盾突出

貧困發生和貧困程度，與生態環境狀況存在著密切的關系。我國貧困地區多分布在干旱區、高山區和高寒區，當地居民面對著巨大的生存壓力，在低生產水平基礎上，不得不對資源進行掠奪式的開發和經營，加上環保意識的缺乏以及環境整治力度的薄弱，反過來加劇了生態環境的惡化，形成了“脆弱生態—貧困—破壞—脆弱生態”的惡性貧困循環。

在我國，貧困地區與生態環境脆弱地帶具有高度的相關性，兩者在地理空間分布上具有較高的一致性。國家環境保護部2005年統計數據顯示，全國95%的絕對貧困人口生活在生態環境極度脆弱的老少邊窮地區。中國最貧困的人口多生活在環境破壞最為嚴重、自然恢復能力最差的地區。惡劣的生態環境、貧乏的自然資源以及對外交通不暢是導致貧困的綜合因素。因此，保護和治理生態環境是貧困地區的一項重要任務。一方面，為了盡快脫貧，貧困地區需要加大開發力度，加速經濟發展；但另一方面，又要加大生態環境治理力度，防止生態環境進一步退化。因此，開發與生態環境保護治理的矛盾較為突出。

2.2 勞動力素質低下，自我脫貧能力弱

貧困地區不但是貧困發生率最高，同時也是勞動力素質較低的地區，高技能勞動力資源和實用技術人才嚴重缺乏。2010 年，我國初、高中學生輟學率分別只有2.3% 和 2%，但西部貧困地區初中生輟學率達 25%。全國有35%的學齡兒童在貧困地區，但只有 4% 的大學生來自貧困地區，貧困地區只有 40% 的初中畢業生能夠繼續接受高中教育[10]。同時，貧困地區義務教育質量不高，學生營養不良狀況也很突出，直接或間接對未來勞動力素質產生重要影響。加之，貧困地區的職業教育投入不足，辦學條件相當落后，不能滿足地區經濟發展對專門技術人才的需求，同時也難以給貧困地區勞動力提供有效的實用技能培訓。教育水平落后和教育結構的不合理，導致貧困地區的居民受教育程度低，勞動力素質長期低下，接受新技能和適應新環境的能力差，缺乏足夠的生存能力，難以在收入較高的城鎮非農行業就業。同時，低教育水平和衛生條件差造成了高出生率和高死亡率現象，加劇了貧困人口結構的惡化。

2.3 集中連片特困地區缺乏中心城市帶動

在國家目前出臺的 14 個集中連片特困地區區域發展和扶貧攻堅規劃中，多數片區空間范圍的劃分中都出現了片區在地理空間上的分割現象。特別是考慮到經濟發展水平和收入水平，基本上都將片區中的核心城市從片區中剔除，形成片區在空間上出現“開天窗”的現象。如滇西邊境片區的范圍就不包括瑞麗市和景洪市，武陵山片區不包括吉首市和張家界市區。然而，在所有的片區規劃中都將“區域發展帶動扶貧開發，扶貧開發促進區域發展”作為規劃的基本思路。但是，在規劃的實際編制和實施中卻缺少區域發展的增長極，特別是集中連片特困地區缺乏中心城市帶動，區域發展的帶動作用就無從談起。“區域發展帶動扶貧開發”難以落實，致使區域開發扶貧戰略就成為一句空話。

此外，在《中國農村扶貧開發綱要（2011—2020 年）》明確提出“中央重點支持連片特困地區。加大對革命老區、民族地區、邊疆地區扶持力度。根據不同地區經濟社會發展水平，因地制宜制定扶貧政策，實行有差異的扶持措施”。但是，在各片區的規劃中，扶貧模式單一，缺乏因地制宜的分類指導，特別是目前國家對邊境地區、少數民族地區等特殊類型集中連片貧困地區，也缺乏具體的特殊扶貧政策。因此，需要對 14 個集中連片特困地區進一步進行類別劃分，以便在不同類型貧困地區實施差異化的扶貧政策。

3 精準扶貧與區域協調發展政策選擇

3.1 開展精準化貧困區域識別

《中國農村扶貧開發綱要（2011—2020 年）》指出，要將集中連片特困地區作為下階段扶貧的主戰場，以整合資源，加大扶貧攻堅。這一扶貧戰略必然會帶來國家及全社會對連片特困地區財政轉移支付和其他扶貧資金投入的力度加大。在此背景下，如何提高連片特困地區的扶貧質量和效率尤為重要。長期以來，無論是貧困區域的識別還是貧困人口的識別，農村家庭人均純收入一直是界定貧困與否的主要指標。然而，單以農村人均收入作為貧困指標已經不能滿足新時期扶貧戰略重點由絕對貧困向相對貧困轉移的要求。因此，迫切需要提高貧困區域識別精度，建立多維貧困區域識別指標體系，發展多維貧困度量方法[11]，在此基礎上，進行貧困類型區劃分，針對不同的貧困類型區，實施差異化的扶貧措施，實施精準化扶貧。將有限的資源用于真正的貧困人口和貧困地區。

因此，建議在當前貧困人口精準識別的基礎上，針對目前集中連片特困地區扶貧開發中存在的問題，調整集中連片特困區范圍，將集中連片特困區所在區域的中心城市納入集中連片特困地區的規劃范圍。通過研究建立多維貧困區域識別指標體系，重新進行以“核心城市帶動扶貧開發”為指導的集中連片貧困區域識別和劃分，使每一個需要國家重點扶持的地區在空間上都有一個內部區域的帶動中心或增長極，使區域發展帶動扶貧開發戰略真正落實到實處。多維貧困區域識別指標體系可考慮以農村人均純收入（＜2 300元）為核心指標，綜合考慮健康、教育、生活質量、生存環境、社會參與能力等幾大類指標。

3.2 采取多元化扶貧方式

我國貧困地區多位于生態脆弱區和生態功能區，因此，應將生態扶貧作為多元化扶貧的首選。

（1）加大生態建設扶貧力度，引導部分農牧民向生態工人轉變。結合退耕還林、退牧還草、公益林補償、天然林資源保護、“三北”防護林體系建設及生態綜合治理等重點生態工程，挖掘生態建設與保護就業崗位，為生態保護區的農牧民提供就業機會，使當地農牧民直接參與到生態保護和治理工程中，提高農牧民收入水平。加大國家生態功能區生態補償力度，將生態補償與扶貧開發緊密結合。

（2）推進特色生態產業扶貧發展，全力提高農牧民收入水平。發揮貧困地區的自然資源和生態環境優勢，積極培育草畜、中藥材、果品、瓜菜等無公害農產品、綠色食品和有機食品，鼓勵和幫助龍頭企業按照市場運作的方式，與農戶建立合理的利益聯結機制，帶動和扶持貧困農戶發展生產，通過特色生態產業加大貧困人口的收入。打造特色農業重點品牌，特別是貧困地區綠色食品認證、原產地認證和農產品質量安全體系，保證每個重點品牌產品有廣告策劃方案、利用各種平臺宣傳品牌，在全社會形成品牌效應，促進拓寬產品市場，實現生態產業農戶可持續收入增長。加快貧困地區生態旅游、節水產業等其他生態產業發展，千方百計吸收當地農牧民勞動力。

（3）加強集中連片特困地區基礎設施建設，進一步改善居民出行條件。建議減免貧困縣基礎設施建設配套資金。

（4）加大教育扶貧。人力資本培養是提升貧困地區競爭力的根本條件。繼續擴大實施“雨露計劃”試點，在已有試點縣的基礎上，建議擴大試點縣范圍，做實做強“兩后生”職業教育和技能培訓，提高就業創業能力，切斷貧困的代際傳遞。加強“3+9+3”教育，全面提升貧困地區未來勞動力素質，推動生產方式轉變。立足長遠，切實加強貧困農村地區基礎教育，全面提升未來貧困人口素質水平。通過創造條件，整合力量，盡力發展貧困地區農村兒童三年學前教育，解決外出務工農民子女安全入園入托問題；徹底普及九年義務教育，加大教育設施建設，推進基礎教育資源的均等化；努力發展義務教育后三年的生存技能培訓，增強貧困地區年輕勞動力外出務工及本地工作能力。全面實施貧困地區中等職業教育免費計劃。

3.3 實施差異化分類扶貧政策

《中國農村扶貧開發綱要（2011—2020 年）》將扶貧對象明確分為：集中連片特殊困難地區、國家重點貧困縣、貧困村。需要針對不同尺度和類型的扶貧對象采取不同的扶貧政策。

（1）對于集中連片特殊困難地區和國家重點貧困縣，需要加大區域綜合扶貧力度。首先，加大區域基礎設施建設，改善基礎設施條件；其次，發展扶貧產業，以區域經濟發展帶動脫貧；第三，加大教育、醫療等基本公共服務投入，增強貧困人口的自我發展能力。而對于集中連片貧困區內部“開天窗”的非貧困行政單元，建議將其納入片區，參照實施集中連片區的相關政策，實施以核心城市為依托的集中連片貧困地區的區域協調發展戰略，發揮相對發達的城市區域的輻射帶動作用。

（2）對于集中連片貧困區和重點貧困縣以外的貧困村，積極拓展整村推進工程。對貧困村相對集中的地方，可連片制定規劃，實行整鄉、整流域、整片區扶貧攻堅的整體推進，提升整村推進連片開發的規模效益。在整村推進的過程中，應明確區分村內部的貧困戶和非貧困戶，扶貧的資金、項目向貧困戶傾斜。

（3）對集中連片貧困地區進行進一步的類型劃分。根據資源稟賦和生態環境狀況，可分為兩大類：第一類指缺乏自然資源、生態脆弱，無法靠自身發展解決地區貧困；第二類是有一定的資源（如水資源、礦產、生物資源等）稟賦，但由于體制機制不完善，老百姓從中沒有得到收益到或得到的收益很少，從而造成貧困。對于第一類地區應以國家財政支持為主，通過教育移民、異地開發移民或國家財政轉移等方式解決貧困問題。對于第二類地區體制機制創新是關鍵，需要進行自然資產確權，通過自然資產入股，將一定比例的所有權和使用權劃分給貧困人口[8]，使自然資產轉換成老百姓的收益，提高當地居民收入。

4 結語

“十三五”期間實現農村貧困人口在現有標準下如期脫貧是 2020 年全面建成小康社會最艱巨的任務。隨著貧困標準的提高，我國農村貧困呈現出新的特征，扶貧開發工作面臨新的挑戰。為此，國家提出了精準扶貧的新模式，與“十二五”期間針對集中連片特困地區的區域性扶貧攻堅計劃共同組成了當前扶貧攻堅的兩大主要模式。但二者在實施過程中都存在一定的問題，需要進一步完善。總體上看，在集中連片特困地區區域發展與扶貧攻堅規劃中，多數片區的規劃區域系統不夠完整，缺少中心區域，難以落實區域發展的帶動作用。同時，在貧困區域的識別上也過于簡單，各片區的扶貧模式大同小異，政策單元過大，缺少針對性措施。而精準扶貧目前側重于農戶個體層面，尺度過小，難以與區域性扶貧項目和區域發展政策緊密結合。因此，需要擴展精準扶貧的內涵，既包括基于農戶個體的精準扶貧，也包括基于不同空間尺度的區域精準扶貧。將個體精準扶貧與區域精準扶貧有機結合，建立農戶脫貧與區域發展的長效機制，才能保證脫貧人口實現穩定脫貧。

目前，關于個體精準扶貧，國家通過貧困人口規模層層分解、以農戶收入為基本依據，綜合考慮住房、教育、健康等情況，通過農戶申請、民主評議、公示公告和逐級審核的整戶識別[12]，并逐個進行建檔立卡，在個體貧困精準識別上已經比較準確。但是，目前的 14 個集中連片貧困區的劃分已不能滿足區域精準扶貧的要求，需要進一步充實完善，實施區域精準扶貧戰略。首先，需要建立多維貧困區域識別指標體系，發展多維貧困度量方法，對貧困區域進行精準識別。在此基礎上，進行貧困地區類型區劃分，針對不同的貧困類型區，實施差異化的分類扶貧措施，實施精準化扶貧。最后，需要加強貧困地區內部的區域協調發展，積極發揮中心城市的輻射帶動作用，加快貧困地區區域經濟的發展，從而縮小區域發展差距，實現精準扶貧從個體脫貧到區域協調發展的雙贏目標。

參考文獻

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Study on Implementation of Targeted Poverty Alleviation and Regional Coordinated Development

Liu Hui1,2
（ 1Key Laboratory of Regional Sustainable Development Modeling,Chinese Academy of Sciences,Beijing 100101,China; 2Institute of Geographic Science and Natural Resources Research,Chinese Academy of Sciences,Beijing 100101,China）

AbstractRural poverty reduction is the most difficult task for building a well-off society in an all-round way in China by the year of 2020.At present,targeted poverty alleviation and poverty reduction program in concentrated zones of poverty are the main models for poverty alleviation in China.In 2011,The Chinese government increased rural poverty standard to 2300 RMB(rural annual per capital income at constant price in 2010) in “China’s rural poverty alleviation and development program(2011_2020)”,which is 92% higher than that in 2009.As the raise of poverty standard and the increase of number of poor people,although the contiguous and concentrated distribution of povertystricken areas has not changed significantly,the geography distribution of poor people is becoming more concentrated at micro-scale,and more disperse at macro-scale.Most poverty stricken regions are in the important eco-function areas,whichresults in “environment-related poverty”.Meanwhile,poverty reduction objective is changed from having enough to eat and wear to narrowing the gap,enhance the development capacity,and promote regional coordinated development.Based on the above characteristics of China's rural poverty,the paper analyzes the challenges in face of poverty alleviation in China at present,such as the contradiction between ecological protection and poverty reduction,low quality of labor forces,and the lack of regional central city or economic growth pole in the contiguous and concentrated poverty stricken areas.The conception and meaning of regional targeted poverty alleviation are proposed in this paper,which includes:(1) to establish an index system for regional multi-dimensional poverty identification,which comprises not only income as the key indicator but also health,education,and social participation ability,etc.,and to carry out regional target poverty identification;(2) to take multi-measures for poverty reduction,such as eco-poverty alleviation,development of green industries with local advantages,and education improvement,etc.;(3) to classify regional types of poverty stricken areas and implement different policies in different geographical scales,such as village,county,or concentrated zones of poverty,and different types of poverty.In the end,in view of the shortages of the current two major poverty alleviation models,suggestions are proposed in expanding the contents of targeted poverty alleviation and promoting regional coordinated development.

Keywordstargeted poverty alleviation,challenge,concentrated zones of poverty,regional targeted poverty alleviation,regional coordinated development

劉慧中科院地理科學與資源所研究員,西北大學兼職教授。曾任世界銀行、亞洲開發銀行項目咨詢專家。長期從事中國區域發展研究、區域發展差異研究以及區域發展定量模擬研究。近年來，主持或參與了“老少邊窮地區小康社會建設研究”、“‘一帶一路’戰略規劃研究”、“中國區域發展差距評估”、 “氣候變化的社會經濟影響研究”、“地表人文過程模擬”、 “國家主體功能區規劃研究” 等多項國家重大科研項目。2009年獲得“中國科學院杰出科技成就獎”。E-mail:liuh@igsnrr.ac.cn

Liu HuiProfessor at the Institute of Geographical Sciences and Natural Resources Research,Chinese Academy of Sciences(CAS); Consultant to the World Bank(2000–2005) and the Asia Development Bank(2006–2008),and Guest Professor in the Northwest University(2009– ).Her research areas focus on regional studies in China,regional development inequality,and regional development modeling.In recent years,she has directed or participated in numerous research projects,such as “ the construction of well-off society in poverty regions”,“the Belt and Road strategic planning”,“regional development inequality in China”,“the impacts of climate change on social and economic development”,“modeling of human geography process”,“major function zoning”,etc..She won the Outstanding Science and Technology Achievement Prize of CAS in 2009.E-mail:liuh@igsnrr.ac.cn