民族地區社會治理創新研究

安立偉　李蕓潔　葉長安

摘要：樂山“兩縣一區”除了金口河區外，其他兩縣彝族人口占了絕大多數，民族文化的差異、歷史遺留問題、自然條件、生存環境等造成地方貧困發生率高，粗放型的發展方式致使有的地方環境惡化，也加劇了一些社會矛盾，群體性事件、治安事件時有發生。通過對“兩縣一區”社會治理的做法和經驗進行梳理，了解其面臨的問題和挑戰，從而對新形勢下的民族地區社會治理提出相應的對策建議。

關鍵詞：民族地區；社會治理；創新

中圖分類號：C91

文獻標識碼：B doi：10.3969/j.issn.1009-6922.2016.04.19

文章編號：1009-6922（2016）04-67-03

民族地區社會治理關系到民族地區的社會穩定和經濟社會發展，對于我們國家和諧穩定和民族團結具有重要意義。近年來，樂山的民族地區（“兩縣一區”）即馬邊、峨邊、金口河區在社會治理上取得了一定成績，但也面臨著一些問題。本課題組以實地調研為基礎，系統考察“兩縣一區”的社會治理實踐，分析其面臨的問題與挑戰，提出相應的對策建議，希望能為樂山提高民族地區社會治理水平、改進民族地區社會治理方式提供一些參考。

一、“兩縣一區”面臨的主要社會問題

（一）貧困問題突出

貧困一直是“兩縣一區”突出的社會問題。2010年，在四川省委、省政府的直接關懷和省級部門的大力支持下，在樂山市委、市政府的努力爭取下，省委、省政府按“10+3”范圍（涼山州10個國家扶貧開發工作重點縣加樂山“兩縣一區”），把樂山市馬邊、峨邊、金口河“兩縣一區”相繼納入全省《大小涼山綜合扶貧開發規劃（2010-2020）》。目前扶貧開發雖然取得了巨大成效，但“兩縣一區”還有眾多的貧困人口。為此樂山市委、市政府對“兩縣一區”實施精準扶貧，力爭真正使貧困人口脫貧。

（二）思想覺悟較低

由于歷史和現實的原因，“兩縣一區”部分少數民族群眾受民族文化的一些陋習影響，“等靠要”思想嚴重、宗族觀念強、法治觀念淡薄、解決問題過于極端，對黨委政府工作有的時候不配合。加之彝族地區受教育程度普遍較低，文化素質差，小農思想嚴重。

（三）留守兒童、老人問題

“兩縣一區”由于山多地少，剩余勞動力較多，青壯勞力外出務工謀生、貼補家用，家里留下兒童和老人，這對于兒童的教育、安全、身心健康的發展以及老人的贍養產生不利影響，埋下了許多社會問題。

（四）社會治安問題

“兩縣一區”除了金口河區外，其他兩縣彝族人口占了絕大多數。民族文化的差異、歷史遺留問題、自然條件、生存環境等造成這幾個地方貧困發生率高，粗放型的發展方式致使有的地方環境惡化，也加劇了一些社會矛盾。地方教育水平落后、人才短缺、自力更生能力差，民族群眾之間的心理落差大。早期的資源開發管理不善，造成環境破壞嚴重，而世代與這些資源相伴的當地少數民族群眾卻很少從中獲得收益，造成貧富不均等社會不穩定因素，群體性事件、治安事件時有發生。

二、“兩縣一區”社會治理基本情況

（一）金口河區：“四舉動”推進社會治理

一是抓好組織引導。由區長擔任社會治理綜合管理委員會主任，下轄十個專項組。二是抓好調研工作。通過調研，查找社會治理要點，制定方案。三是抓好典范引路，建立樣板。四是抓勤學習培訓。統籌全區各單位、各部門召開座談會探討社會治理有關事宜，區委還專門召開擴展會，約請專家為全區副科級以上領導干部作社會治理專題輔導，全區社會治理意識顯著提升。

（二）峨邊：以“區域自治”為抓手，做實社會治理文章

。

一是依法推進民族區域自治。自治縣成立30年來，依據《峨邊彝族自治縣自治條例》，先后制定并頒布了四個補充規定和五個單行條例。二是創新推行“德古”調解制度，并將其上升為“德古”工作法在全縣推行。三是完善實施“親情”管理。完善親情工作法，實施親情管理，把聯系服務群眾貫穿法治建設全程。利用基層夜話深入基層，開展法制宣傳，發現和解決社會突出問題，使法制宣傳教育工作融入到群眾日常生活中，開展在田間地頭里。

（三）馬邊：五項措施推動社會治理工作走向深入。

一是強服務保發展。由縣綜治辦牽頭，抽調公安、住建、發改、工商、信訪等部門人員組成工作組，主動深入企業，嚴厲打擊阻礙企業正常生產和辦公秩序的各類違法犯罪活動，確保重大項目和重點工程建設順利進行。二是強防控保穩定。加強社會治安整體聯動防控體系建設，充分借助信息化手段，以110指揮中心為樞紐，充分利用中心城區治安崗亭的職能優勢和“大一統”情報信息系統組織架構，著力構建點線面結合、人防物防技防結合、打防管控結合的社會治安動態防控體系。三是強監管保安全。嚴厲查處超速行駛、酒后駕車、客運車輛超員等嚴重交通違法行為。加強對重點部位、場所的消防安全大檢查，徹底排查消除火災隱患。四是強整治保平安。整合各方面力量，加強對食品安全、拖欠農民工工資、兩搶兩盜一詐騙等重大問題和中心城區、城鄉結合部、礦山、筍山等治安復雜地區以及娛樂、休閑場所等公共復雜場所治安隱患和治安問題排查整治力度，切實做到早發現、早控制、早解決。五是強化解保和諧。在全縣118個村和5個社區修改完善村規民約，聘請16個鄉鎮36名“德古”從事人民調解員工作，打造“德古”調解文化品牌，推動彝區社會長治久安。

三、“兩縣一區”社會治理面臨的新挑戰

“兩縣一區”高度重視社會治理工作，相關職能部門和鄉鎮街道、村社區不斷加強探索和實踐，積累了一些寶貴經驗，但社會治理工作仍面臨一些新情況和新問題。

（一）社會治理理念有待進一步轉變

長期以來，社會矛盾化解的指導思想是“維穩壓倒一切”“擺平就是水平”。在解決民族問題時，有的時候不是用法治，而采用人治的手段，為了一時的和諧違背法律法規解決問題，這在長遠上不利于民族地區的法治建設。因此必須擺脫舊觀念的束縛，真正讓民族地區的民族群眾遵法守法用法，塑造法治思維，依靠法律手段解決問題。

（二）社會主體“自治”不足

社會治理的主體不僅是黨委、政府，更要依托村、社區開展村（居）民自治，充分發動群眾參與其中，還離不開社會各類力量的協同參與。現實中，民族地區黨政機關習慣通過行政手段進行社會治理，社會組織和人民群眾主體地位和作用不足。社會組織基本上受政府控制，沒有真正釋放社會活力，難以形成多元主體協同治理的新格局。

（三）社會治理重點還需加強

積極進行社會治理，保障和改善民生，增強群眾的安全感和幸福感，才能從根本上控制社會風險。如果把社會治理的主要精力放在矛盾糾紛化解、特殊人群管理、公共安全管理等方面，沒有把民生建設作為社會治理體制創新的基本，就難以從源頭上化解社會矛盾，促進社會和諧。同時扶貧并不是給老百姓多少項目資金，關鍵是如何能夠帶動、激發群眾致富的積極性，通過自己勤勞的雙手富起來。

（四）社會治理手段比較單一

當前，我們社會治理的手段還比較單一，主要表現在重行政性管理，在法律手段、經濟手段、市場調節的治理方面不足，在社會治理方面有時是職能混淆，存在缺位、越位的現象。個別單位遇到問題時習慣首先考慮用行政手段來解決問題；用政府行為來干預本不該政府插手的事情，該管的又沒管好；有的單位還習慣領導發號施令。

四、創新社會治理的對策建議

（一）進一步創新社會治理理念

1.樹立服務為先的理念。充分體現和貫徹現代服務型政府理念，堅持黨的群眾路線，執政為民，把廣大人民的根本利益作為工作的出發點和落腳點。治理不是目的而是手段，通過現代社會治理保障民生，為民眾創造一個和諧穩定的社會環境，讓民眾更有安全感，更有幸福感。

2.樹立民生優先的理念。當前我們正處于改革攻堅期，各種利益格局調整，還存在著一些社會矛盾，經濟社會發展的不平衡造成許多民生和社會問題。因此，必須把源頭預防和末端治理緊密結合起來，通過各種有效的方式與手段，解決群眾最關心的現實利益訴求，抓好民生工程建設。

3.樹立基層在先的理念。社會治理的重點在基層，難點在基層，落實也在基層。要牢固樹立固本強基的理念，把人力、物力、財力更多地投放到基層，充分發揮社會組織和基層黨支部、共產黨員的先鋒模范作用，提高基層社會服務和社會治理的能力。

4.改變過去的“管控”思維。在社會矛盾處理標準上，要改變過去維穩“擺平就是水平”思維，樹立“法治”思維，堅持用法治思維來解決問題，絕不能觸碰法律的紅線。牢固樹立依靠發展解決問題的思想，擴大就業，增大扶貧攻堅力度，幫助彝區精準脫貧，這才是民族地區有效社會治理的關鍵。

（二）進一步完善社會治理格局

1.提高民族地區公務人員治理水平。民族地區公務人員作為社會治理的重要主體，其素質和治理能力直接影響到民族地區社會治理的效率。當前“兩縣一區”的公務人員還存在著文化素質總體弱于其它地區的問題，這和民族地區地理環境、生存條件有關。因此有必要改善民族地區的基礎設施建設和公共服務水平，提高公職人員的待遇，加大對公職人員的培訓力度。通過優惠的政策吸引發達地區的人才到少數民族地區工作，提升公職人員的整體素質，從而提高公職人員的社會治理能力。

2.堅持資源整合。社會治理工作是一個龐大的工程，單靠黨委和政府是不能完成有效治理的。需要各方共同參與。要整合相關資源，發揮社會組織的重要作用。一段時間以來政府干預過多、做得太多、管得過多。社會組織的介入有利于調適政府與民眾的關系，在某種層面上做到政府不能做到的事情。要發揮群眾團體如商會、行業協會以及其他公益組織的社會治理作用，形成多元社會治理格局。

（三）進一步創新社會治理機制

1.完善民眾訴求解決機制。民族地區社會問題處理不好，可能演變成民族沖突和矛盾，上升為政治問題，釀成重大社會事件。提升民族地區社會治理，必須關注民生，處理好民族矛盾和糾紛，暢通和拓寬群眾訴求表達渠道，依法、依規及時妥善處理群眾的合理訴求并及時反饋處理結果。改革信訪工作制度，完善網上受理信訪制度，建立和完善解決群眾合理訴求機制、涉法涉訴信訪依法終結制度。

2.改革和完善決策機制。完善重大決策的群眾參與制度，要認真聽取群眾、專家學者和社會各界的意見和建議，使決策真正做到民主、科學。目前“兩縣一區”已經以聽證會、群眾智囊團等方式參與黨的決策，促進黨的決策科學性和民主性，但在參與的廣度和深度上還要進一步加強。

3.完善群眾監督機制。強化群眾的民主監督，是現代民主法治政府的必然選擇。群眾可以通過信件、網絡媒體、信訪、公示等制度，也可以申訴、控告、檢舉、通過行政問責制度對黨和政府的行為提出疑問，進而監督黨和政府的行為。目前“兩縣一區”部分群眾受語言、文字、受教育程度、文化背景等限制，監督意識薄弱，缺乏有效監督的能力。因此，要加大對群眾的培訓教育，提高其民主意識，進而有效監督黨和政府的行為。

4.完善政民協商對話機制。政府不應高高在上，要與民眾進行平等、直接、公開的對話，聽取群眾的意見，回應群眾質疑。出臺政策要體現民意，不能損害群眾利益。有效的協商對話機制可以打破政府與民族地區公眾之間的隔閡，暢通群眾利益表達渠道，有利于化解民族地區社會矛盾，最終實現現代社會治理目標。

（四）進一步創新社會治理手段

1.完善網格化管理。借助先進的網絡信息技術搭建的管理服務平臺，使群眾的訴求與呼聲能夠“自下而上”、及時、準確地傳遞與掌握。網格員通過電話或走訪等形式收集群眾訴求后輸入信息系統，并在系統內根據內容分類，傳遞給職能部門，做到一口受理、一網協同、實時監控、限時辦理。確保群眾反映的問題件件有回音、事事有落實。

2.創新社區治理體系。加快推進社區建設，將社區工作站作為承接黨委、政府下移延伸工作的平臺，以社區公共需求為基本導向，深化黨組織領導下的充滿活力的基層群眾自治，健全社區民主決策、民主管理、民主監督機制，發揮居民在基層社會治理中的主體作用，實現基層社會治理由行政工作向社會工作的轉變，實現政府治理和社會自我調節、居民自治的良性互動。

3.豐富信息收集手段。依托各級領導干部、社區工作人員、網格員、民警及社會力量，通過領導干部接訪下訪活動、發放網格責任人聯系卡、設立居民服務受理箱、建立微信群、QQ群、服務熱線等方式，方便群眾反映自己的心聲和實際訴求。按照“精確定位、精選定人、精準定責、精細管理”思路，減少社會治理工作的機械性和盲目性，使政府服務更加精細靈活。

4.利用多種宣傳教育手段。充分利用報紙、電視、廣播等各種新聞媒體，通過集中宣傳、知識競賽、重點走訪等形式，廣泛進行民族團結和相關法律法規的宣傳，鼓勵少數民族群眾學習本民族優秀的文化傳統，幫助他們理解國家方針、政策，從而提高自身素質和能力，更好地投入到民族地區社會治理工作中。

此外，在社會治理手段創新方面，還需綜合運用經濟手段、行政手段、社會化服務、文化治理、心理疏導和人文關懷等多種社會治理手段。