中國項目制的內在邏輯和影響

洪帥

【摘 要】協調中央與地方的關系，保持地方社會經濟發展的活力，是中國這樣一個龐大的單一制國家面臨的難題。自1994年進行分稅制改革以來，地方事權和財權明顯不對稱的問題日益突出，造成了“小馬拉大車”的困境。項目制正是在這樣的背景下產生。本文對中國項目制的內在邏輯和影響作了綜合探討，并對項目制能否縮小貧富差距作了邏輯推理，最后對項目制作了討論與總結，同時對未來項目制的開展作了展望。

【關鍵詞】項目制；內在邏輯；影響；爭議；展望

在中國歷史上中央與地方的博弈就未曾停止過，兩者之間財權和事權的協調始終是個難題。在我國這樣一個龐大的單一制國家中，創新中央與地方治理機制來平衡兩者的關系一直是我國改革的重點，其目的是既要保證中央政府的宏觀調控能力，又要充分調動地方政府的積極性。

一、中國項目制產生的背景

自1994年實行分稅制改革以來，中央的財政收入大大增加，其對經濟的宏觀調控能力和對政治體系的控制能力得到明顯增強。但相應所帶來的問題是承擔著公共服務供給與公共基礎設施建設職能的地方政府財力日趨緊張，造成地方事權和財權明顯不對稱。與此同時，2001年實行的農村稅費制度改革進一步降低了鄉鎮政府的收入，使得農民享受的基本公共服務水平有所下降。于是，中央迫切需要找到資金向下流動的渠道以“反哺”地方尤其是中西部的農村地區。因此，項目制成為中央政府的選擇并不是偶然的，它是平衡中央與地方財政和政治的必然選擇，也是中國經濟發展的客觀要求，具備現有國家體制所提供的支配性的結構基礎。

二、項目制的概念與內在邏輯

（一）項目制的概念

目前學界對于項目制的概念大體一致，即項目制實質上是財政資金的專項化，是分稅制改革后上下級政府間財政關系變化的獨特現象。折曉葉、陳嬰嬰認為項目制是一種激勵動員下級政府的形式存在，展現的是從中央到地方到基層政府間的一種博弈，各級政府根據自身的條件，向上級討價還價爭取自身發展的一種手段。項目制不僅僅意味著一種單純的體制，它更是越出政治范圍，成為一種決定著國家、社會乃至個人決策和行動的思維模式。總之，項目制同原先的單位制一樣，其精神性內涵已深深地融入社會之中。黃宗智先生甚至認為，項目制是社會主力價值觀下所形成的權錢結合，主要展現為“官商勾結”。先不論其確切與否，我們可以認為，項目制已經超越了簡單的項目概念，成為影響中國政治與社會的一項關鍵制度，其影響極為廣闊和深遠。

（二）項目制的內在邏輯

研究項目制，就必須提及已經滲透到眾多社會生活領域中，體現了社會生活理性化的官僚制。馬克思·韋伯是官僚制理論的奠基人，他認為，作為一種理想的行政組織形式，官僚制具有以下基本特征：專業分工、層級體制、依法行政、非人格化、量才用人和永業化傾向。由此也帶來諸多優點：上級可以有效指揮和控制下級；破除各自為政、事權不清和營私舞弊的情況；提升工作人員的效率和績效并使機關業務達到高度專業化。雖然中國官僚制由于受傳統官僚制歷史遺留的影響，是建立在傳統型權威的基礎上，它無法排除主觀的、情緒的和人格的因素干擾，本質上屬于“人治型”統治模式，是不完全的官僚制行政（耿雪萍，2008）。但由于官僚制以效率為中心并且追求理性，同時具有穩定的特點，有利于中央政府加強對各級官員的控制，也有利于中央政府處理各級地方政府多元化的利益訴求，為中國社會經濟的穩定發展和中國政府政權統治的鞏固作出了不可替代的作用，而愈加進步的理性思想也讓人看到了中國政府進一步改革的希望。

然而，官僚制也有著很多缺點。比如：太過強調機械性的正式組織層面而忽略同樣重要的非正式組織層面；專業分工導致了彼得定理：一個人的知識升到某個職位，就達到極限了；層級節制削弱上級對下級的影響力；依法行政導致目標錯置；非人格化導致思考物化：將服務對象當作一個個個案，忽略服務對象的利益；量才用人引來應付考試的人才；永業化使人員喪失斗志。從國家層面上來說，如果只有官僚制來調配資源，那么必然會導致行政系統的僵化和辦事效率的降低。因此，必須在維持官僚制的優點的基礎之上，找尋一種依舊能夠刺激地方政府積極性，結合運用市場體制，提高行政效率。而項目制，恰恰能夠在官僚制度下引入市場化競爭方式，提高地方政府有效提供公共產品和服務的積極性。同時，相比于傳統的官僚制，項目制使得上級政府擁有的大量的資源能夠轉化為籌碼，更好地動員基層政府官員，也有利于加強中央對地方的控制。

項目制作為一個龐大的政府項目，可以從多角度進行不同的考量，而這種多維觀察，是促進項目制本身以及中國政治經濟管理發展的良好途徑。項目過程中的分級“制度機制”運作模式，包括國家部門的“發包”機制、地方政府的“打包”機制和基層（村莊）的“抓包”機制（折曉葉、陳嬰嬰，2011）。周飛舟通過農村義務教育資金的分配問題，提出了公用經費的“專項化”使得支出責任模式由改革前的“L”模式轉向了“seven”模式的觀點，采用義務教育資金由縣財政撥給縣教育局，再由縣教育局直接撥給鄉教育和學校的方法，巧妙地避開了資金在鄉一級的輪轉，因而保證了教師工資的及時發放，保證了義務教育的順利進行。這種制度改革的邏輯就是為了專項資金能夠直接到達基層，做到資金跟著項目走。可以說，項目制對于略顯呆板的科層制是一個有效補充，因為項目制要求項目的獲得是由各個地方積極爭取，一定程度上體現了市場機制，極大地調動了各個基層的積極性。所謂“打包”，是按照發展規劃和意圖，加入地方意圖把各種項目捆綁成一種綜合工程，使之利用財政項目政策來動員使用方的資源，實現地方總體發展戰略（折曉葉、陳嬰嬰，2011）。從這一說法中我們能夠知道，地方積極性被調動起來的原因就在于地方可以通過爭取項目得到項目資金，然后因地制宜地根據項目要求并且結合當地實際來實現戰略上的綜合發展。因此，“打包”的過程中也需要地方政府積極配合，切實提高項目制的運作效果，這也是本文文末所展望的問題。

由此，我們轉入另一個角度。協調中央與地方的關系，保持地方社會經濟發展的活力，是中國這樣一個龐大的單一制國家面臨的難題。項目制就可以充當聯系的橋梁，使兩者之間的關系保持相對平衡。項目制就是兩者手中的籌碼，中央通過項目來引導地方執行決策，而地方政府則以獲取項目為籌碼，將其視為忠實執行中央政策的條件。因此我們可以說，項目制在這一意義上已不僅僅是從上往下的一種資金流動過程，更是取得中央與地方之間良性互動的一種有效措施，兩者都能通過項目制來有效達到目的，最終促進整個社會的發展。因此，項目制在基層政府的擴張使得傳統的官僚制發生重構，政府動員模式由“層級動員”轉向“多線動員”，行政資源的分配也演變為項目中心模式（陳家建，2013）。

三、項目制的影響和爭議

（一）項目制的積極影響

通過探討項目制的概念與內在邏輯，我們可以看出項目制的積極影響就在于它能夠將行政體制與市場體制有效結合起來，在一定程度上能夠彌補科層制效率低下的缺點，協調中央與地方之間的關系，促進地方政府之間的良性競爭，因地制宜地促進地方社會和經濟發展。

但項目制更大的積極影響在于它改變的不僅是中央與地方的關系，項目制也浸入了地方，導致地方政府也常常運用項目制來調動下級政府。而且，項目制不僅僅是通過財政領域，而且也在其他許多領域中自上而下推動政治任務（折曉葉、陳嬰嬰，2011）。因此，所謂的“項目治國”的最大意義不在于中央政府與地方政府的互動，而在于在此基礎上形成了各級地方政府間在各個領域內的良性合作與互動，更好地動員基層政府完成治理目標和任務。由此，“項目治國”不再是單一的中央治理地方行為，而是形成了從中央到地方、從省市到鄉鎮、從鄉鎮到農村的一整套飽滿復雜的治理模式。

（二）項目制的消極影響

項目制作為一種中央與地方兩者之間博弈的手段，具有一定的動態性，其缺點也在博弈的過程中體現出來。首先，項目制要求地方之間相互競爭，在項目制蛋糕一定的情況下，這種“以項目拉動地方經濟發展”的期許一旦成為運動，就會導致“跑部錢進”等荒誕的現象。第二，項目制中隨財政上劃而出現的權力上移問題，進一步強化了上級政府的權威。渠敬東發現，在基層可以顯著感受到縣級政府及各職能部門的權威因為項目制而得到明顯強化，而導致上下信息不對稱，增加了在設項立項中滋生涉租尋租的機會。項目制試圖革除鄉鎮層級的財政影響，減小官僚制的弊端，卻強化了更高層級的行政權威，反而造成社會矛盾的累積，使得治理風險和行政負擔上移，令整個體制不堪重負。第三，根據渠敬東在黑龍江的肇東市（縣級市）和綏棱縣關于義務教育資金問題的案例研究可以發現，地方（鄉鎮）一級由于更了解當地的實際情況，因而能更為合理和充分地利用資金來進行義務教育建設，但項目制由于直接跳過了鄉一級而剝奪了鄉一級對義務教育資金安排的意見權利，壓縮了基層政府應對困難和危機的靈活性空間，因而導致資金浪費。而專項資金將資源套在一個個“格子”之中，專款專用，不得挪用，也在一定程度上使得專項資金成為禁錮而不是資源（周雪光，2015），常常難以避免出現發展項目吞噬基層自主權的尷尬。第四，項目制所依靠的激勵機制是地方政府及市場參與主體的經濟自利性，再加上政府掌控的巨大權力和官僚制弊端，易導致弄虛作假、官商勾結，從而導致官商致富而民眾不富的問題。

（三）關于項目制的爭論：到底能否縮小貧富差距

這里要重點探討的并不是目前學界對于項目制的是非功過的相關爭論，而是聚焦在一個問題上：實行項目制能否縮小我國的貧富差距？王瑩認為項目制的制度績效之一就在于它能夠平衡地區間貧富的差異：發達地區由于經濟快速發展，國家的稅收返還和一般性的轉移支付致使地區間的貧富差距拉大，欠發達地區通過財政的專項轉移支付獲得中央的財政支持，對基礎設施投入財力，完善公共事業的發展目標，使欠發達地區逐步發展，盡可能為貧困地區人民提供相同的公共服務質量，從而縮小了貧富差距。但不得不承認的是，由于項目制在很大程度上會不可避免的優先選擇較為先進的地方作為試點，以期做出項目模范，起到帶動作用。尤其是“跑項目”等活動還要求地方政府具有及時獲取上級政府信息、擴展行政人脈的能力，而且前期所需要投入的經濟資源也不是個小數目。這一系列要求導致項目往往落在了那些原本基礎就較好的地方，項目制中的資源會很大程度上的向富裕地方傾斜，導致了貧富差距的拉大，影響了社會穩定。

關于這個問題的爭論，筆者想引入弗朗西斯·福山在其著作《大分裂：人類本性與社會秩序的重建》中的研究方法來進行討論。福山在研究后工業化時代社會大分裂的狀況時，具體研究了犯罪率、家庭、社會信任度三個維度，其實質是通過研究個體、家庭和社會整體來表現社會大分裂的程度。整個社會就好比一張網，一個個家庭就是網上的格子，個人就是格子之間交集的點。因此，應用到這個問題上來說，整個國家就是一張網，每個省份就是一個個格子，具體的每個地區就是一個個點，要研究項目制到底能否縮小貧富差距就需要從這三個維度來進行研究。

首先，在項目制的影響之下，作為中央來說并不存在打造品牌示范地區的問題，因此項目制的資源絕大多數會流向中西部貧困地區，因此從這個維度來看，中西部地區與東部地區之間的差距明顯會縮小。其次，進入每個格子中來看，省級政府作為最高級別的地方政府，對每個省的經濟發展具有宏觀調控職能，縮小各個縣市之間的貧富差距顯然是其重要目標，因此省級政府所掌控的項目制資源也會更多地向本省貧困地區傾斜，有利于縮小貧富差距。最后，具體到每個地區來進行考量，所謂的項目制資源向富裕地區傾斜的問題也就是出現在這個維度。通過上述分析，我們可以說，實行項目制明顯會縮小我國整體的貧富差距，其存在的問題就在于落后地區在接收項目制資源后會出現分配不均衡的問題，地方政府注重“樹典型、造亮點”的政績觀會造成落后地區貧富差距的進一步擴大。

四、討論與展望

近年來在地方政府實行項目制的過程中創造了許多有效的做法，積累了許多經驗，都值得學界作進一步的調查與探討。筆者注意到，許多基層政府在實行項目制的過程中，上一級下撥專項資金的政府部門會成立相應的項目組，進駐到下一級政府部門中去，以指導項目的有效開展、資金的合理使用和工作思路的正確把握。不僅如此，上一級政府還會定期召開會議與討論會，并不定期派專項檢查組下去檢查項目的執行狀況，進一步提升下一級部門對該項目的重視程度，督促基層政府官員更好地完成目標和任務，提高行政效率。

因此，今后中央在實行項目制的過程中也可以借鑒地方政府的一些做法，對一些重要項目成立項目組進駐地方以指導和管理項目的有效開展，并結合定期召開相關會議與不定期派相關檢查組前去檢查的方式，最大限度地提高實施項目制所帶來的效果。

綜上所述，項目制當前已成為貫穿中央至基層整個政府體系的一項影響當前和未來中國政治經濟發展的重要制度，從中衍生出的“項目權力”與原行政體制相配合，構成了更為強大的行政權力“項目制”理論本身并無過多可以指摘之處，但它顯然需要完善的法律及制度來加以規范。筆者認為綜合來看，項目制的積極作用是要大于其消極作用的。因為它不僅僅是一條從上往下的資金流動渠道，更是一種能夠同時加強中央控制力和地方積極性的巧妙的方法。誠然，它仍然存在許多問題，需要更多的學者從更多的方面來對它進行考量和評判。但是，“只要強化其過程的公開透明，制度化的監督機制，使其始終嵌入在制度和法制的框架之中”（尹利民，2015），那么它就能夠有效起到促進中央地方良性互動、提高國家財政資金的使用效率以及推動整個國家的經濟和社會事業發展的巨大作用。

【參考文獻】

[1]周飛舟.分稅制十年：制度及其影響[J].中國社會科學，2006（6）.

[2]周飛舟. 財政資金的專項化及其問題——兼論“項目治國”[J].社會，2012（1）.

[3]尹利民.也論項目制的運作與效果——兼與黃宗智等先生商榷[J].開放時代，2015（2）.

[4]折曉葉，陳嬰嬰.項目制的分級運作機制和治理邏輯——對“項目進村”案例的社會學分析[J].中國社會科學，2011（4）.

[5]渠敬東.項目制：一種新的國家治理體制[J].中國社會科學，2012（5）.

[6]黃宗智，龔為綱，高原.“項目制”的運作機制和效果是“合理化”嗎？[J].開放時代，2014（5）.

[7]耿雪萍.官僚制視野下的中國行政改革與發展研究[D]. 燕山大學.2008.

[8]陳家建.項目制與基層政府動員——對社會管理項目化運作的社會學考察[J].中國社會科學，2013（2）.

[9]周雪光.項目制：一個“控制權”理論視角[J].開放時代，2015（2）.

[10]王瑩.中國項目制治理的邏輯：一個文獻綜述[J].法制博覽，2016（1）.

[11]弗朗西斯·福山. 大分裂：人類本性與社會秩序的重建[M].北京：中國社會科學出版社，2002.