國外高級公務員能力素質模型建設及其對我國領導干部繼續教育工作的啟示

張曉東 舒忠飛

摘 要：本文以美國、英國、荷蘭、澳大利亞為例，深入研究介紹了國外高級公務員能力素質模型的相關內容和應用情況，并進行了系統對比分析，將四國高級公務員能力素質模型的能力要素歸結為戰略方向類、團隊領導類、績效結果類、聯盟關系類等四大能力要素集群，并在此基礎上提出改進我國領導干部繼續教育工作的啟示和建議。

關鍵詞：高級公務員；能力素質模型；比較分析；干部教育培訓；啟示

中圖分類號：G712 文獻標識碼：A

要建立一個辦事高效、運轉協調、行為規范的行政管理體制，就必須有一支高素質、專業化的公務員隊伍。公務員的繼續教育則是提高公務員綜合素質的重要渠道。2012年，黨的十八大報告指出：“加強和改進干部教育培訓，提高干部素質和能力”。在我國行政體系語境中，“干部”與“群眾”相對應，在某種程度上來說干部就是管理者的角色，西方國家的高級公務員群體則在一定意義上對應我國的領導干部群體因此研究西方國家高級公務員能力素質模型對我國如何提高干部能力和素質、加強改進我國領導干部繼續教育工作具有重要的借鑒和啟示意義。

之所以選擇以上四個國家，主要基于以下理由：一是實行高級公務員制度最早。二是美、英、荷、澳四國具有較強的代表性。從地理位置上，美、英、荷、澳四國分別代表了美洲、歐洲、大洋洲；從經濟規模上看，美、英屬于典型的資本主義發達國家，GDP總量位于世界前列，荷、澳同樣屬于資本主義發達國家，GDP總量稍??；從人口規模上看，美、英、荷、澳四國的人口數分別為3億、6千萬、1千6百萬和2千4百萬，包含了人口大國、人口中等國家和人口小國。

一、高級公務員制度和能力素質模型的基本內涵

（一）高級公務員制度簡要概述

高級公務員制度即是將公務員隊伍中處于上層領導管理者地位的高級別公務員與普通公務員進行區別化管理，基于高級公務員群體自己獨特的需求、資格、條件、職責等單獨劃歸類別，從而使得高級公務員能夠在公共行政過程中更好地發揮作用，促進國家公共行政良好運行的特殊人事管理制度。

（二）能力素質模型簡要概述

能力素質模型英文原詞為“competency”，最開始僅應用于私人部門，之后才逐漸被引入到公共部門使用，本質上就是指為完成某項特定工作，達成某一指定績效目標所要求的一系列不同素質要素的組合，包括不同的動機表現、個性與品質要求、自我形象與社會角色特征以及知識與技能水平。

高級公務員能力素質模型是指將能力素質模型這一人力資源管理工作應用到公共部門行政管理中來，根據特定的能力素質模型來幫助政府部門進行高級公務員的錄用培訓、績效考評、晉升管理、未來公務員培養等，將能力素質模型應用到各個高級公務員管理的具體環節中來。

二、美、英、荷、澳高級公務員能力素質模型介紹

（一）美國高級公務員能力素質模型

美國是世界上第一個建立高級公務員制度的國家，1978年美國提出公務員改革法案開始實施高級公務員制度，要求高級公務員不再根據專業技術水平，而是基于候選人領導能力來選拔。美國高級公務員能力素質模型明確了建立聯邦治理文化（Federal corporate culture）所需要的能力素質，高級公務員能力素質模型（見表1）是高級公務員選拔的基本標準。從高級公務員能力素質模型的具體內容來看雖然技術性的工作技能非常重要，但高級公務員的精髓則是領導能力。

（二）英國高級公務員能力素質模型

2012年6月，英國卡梅倫政府提出了“公務員改革計劃（The Civil Service Reform Plan）”，對英國公務員管理進行了全面改革，使得政府公務員能夠更加經濟、快捷地向社會公眾提供公共服務?；诠珓諉T改革計劃（CSRP）和公務員能力提升計劃（Civil Service Capabilities Plan），英國提出新的公務員能力素質模型（Civil Service Competency Framework），并從2013年4月開始在整個政府系統開始實施。最新的能力素質模型建立在對政府系統包括高級公務員、技術主管、專業領域帶頭人和D&E負責人等大量調研訪談基礎上進行設計和開發的。具體內容見表2。

（三）荷蘭高級公務員能力素質模型

荷蘭高級公務員局（The Dutch Senior Public Service，荷蘭語為“Algemene Bestuursdienst”，簡稱ABD）認為高級公務員的能力素質模型是人力資源管理極其重要的一部分，必須清晰地界定定義并且可以被直接觀察的，需要與日益更新的管理實踐適應。荷蘭高級公務員能力素質模型最早的一般定義是在1999年的政府白皮書（the 1999 white paper Management and Personnel Development in the Civil Service）里確定的，旨在改變以往在崗位招錄說明中僅強調正式知識的局面，而改為強調可以用來提高公共服務績效并且可以被觀察的行為特征（能力素質模型）。荷蘭高級公務員能力素質模型由七個集群的能力組織，每個集群里又各包含4個關鍵能力見表3。

（四）澳大利亞高級公務員能力素質模型

澳大利亞高級公務員制度建立于1984年，在美國1978年建立高級公務員制度六年之后，向美國學習開始頒布并實施公務員改革法案（The Public Service Reform Act 1984），主要是為了創建針對高級公務員群體的新管理方式，從而使高級公務員能夠充分發揮他們的潛質，使得高級公務員成為具有標準化領導能力和管理技巧的統一管理團隊。高級公務員制度的建立使公務員管理運行方式進行了全新的變革，主要是受一種新的管理方式思潮、一個新的法定框架原則、對新領導能力素質的需求和對團結有效的高級領導團隊的期待這四個主題所驅動，主要強調要創建一種管理制度使得高級公務員能夠對自己的管理績效、管理方式、管理過程、管理結果負責，即“讓管理者管理（Let the managers manage）”，高級公務員制度的產生對于高級公務員的能力素質提出了更高的要求，同時也為統一有效、普遍采用的高級公務員能力素質模型提供了實踐應用的制度環境。1999年，澳大利亞提出了最新的高級公務員能力素質模型，具體內容見表4。

三、美、英、荷、澳四國高級公務員能力素質模型比較分析

美、英、荷、澳四國高級公務員能力素質模型經過近三十年的發展，不斷完善和更新，為了適應本國公共行政改革、制度發展階段和政府行政文化，高級公務員能力素質模型強調高級公務員需要具有的能力要素也隨之改變，縱觀四國高級公務員能力素質模型，可以看出各國高級公務員能力素質模型具體內容具有一定的共性特點和共同關注的能力要素，也對我國領導干部繼續教育工作能夠有一定的啟發和借鑒。本文根據各國最新的高級公務員能力素質模型公開資料進行收集整理得出，美國共有6大類22項能力要素、英國共有3大集群10項能力要素、荷蘭共有7大類28項能力要素、澳大利亞5大類19項能力要素，主要集中在戰略方向類、團隊領導類、績效結果類、聯盟關系類等四大能力要素集群，具體內容見表5。

四、國外高級公務員能力素質模型對我國領導干部繼續教育工作的啟示和建議

（一）要高度重視領導干部的繼續教育工作

隨著社會公共事務的管理越加復雜，政府管理的方方面面也隨之不斷發展、更新和變革，知識更新速度快。領導干部作為公共部門的管理者更加需要緊跟時代、了解新型經濟運行情況、了解公共管理最新知識、掌握公共管理最新技術，因此需要更加頻繁、全面、系統的繼續教育培訓。通過對國外高級公務員制度的了解、研究，可以發現國外普遍高度重視對領導干部的繼續教育工作，在招錄、晉升、調任、考核等多個環節進行全方面的培訓。西方發達國家通過領導干部繼續教育工作，結合能力素質模型，不斷提升領導干部的綜合素質、專業素質和政治素質。啟示我國要進一步加強領導干部的繼續教育工作，采用能力素質模型等先進、創新的人力資源管理工具，努力打造一只能力素質強、知識觀念新、政治品性好的專業型干部隊伍。

（二）要結合能力素質模型科學設計領導干部繼續教育培訓體系

我國沒有單獨的高級公務員管理制度，也沒有明確針對公務員中的高級領導能力素質進行要求的相關制度，僅有國家人力資源與社會保障部（原人事部）下發的《國家公務員通用能力標準框架（試行）》，作為普通公務員均需遵守的能力素質模型，主要包括政治鑒別能力、依法行政能力、公共服務能力、調查研究能力、學習能力、溝通協調能力、創新能力、應對突發事件能力、心理調適能力等九大類能力要素。經過與美、英、荷、澳四國高級公務員能力素質模型對比可以發現，我國對于領導干部要求的能力素質較為抽象、無法客觀衡量，而在現實行政實踐中，也沒有任何具體環節在實際應用該能力素質模型。由此可見在領導干部繼續教育培訓體系環節中，建立并有效應用領導干部能力素質模型十分必要，通過科學分析、案例總結、專家研討等方式設計出更加可操作性的能力素質模型，在培訓前能夠根據能力需求進行培訓設計，培訓中能夠改進培訓方式、豐富培訓內容，培訓后能夠基于能力素質模型進行培訓效果檢驗，從而進一步保證培訓效果，使領導干部繼續教育培訓能夠更加具有科學性、針對性、實效性。

（三）在領導干部繼續教育過程中要著重強調戰略思考和變革創新能力

以美、英、荷、澳為代表的西方國家高級公務員能力素質模型著重強調戰略思考能力和變革創新能力，將之放在公務員能力要素的首位，啟示我國在領導干部繼續教育工作過程中要不斷提高戰略思考和變革創新能力。戰略思考與變革創新能力是我國領導干部最欠缺的能力要素，政府公務人員更多的強調規章制度執行，以不犯錯、不犯事為標準，缺乏戰略思考和變革創新能力，這其中固然有制度環境和文化特點的約束原因，但領導干部自身的內因是更加根本的因素。2015年，李克強總理公開強調“各級政府和領導干部要敢于擔當、主動作為，勤勉盡責、善謀善為。”說明我國政府已經意識到了公務員缺乏變革能力和創新精神的重要意義。本文認為要通過領導干部接受繼續教育、培訓學習，建立激勵制度，來保障和激勵公務員大膽設計發展戰略、進行變革創新，形成鼓勵創新的制度文化，從而不斷提高戰略思考和變革創新能力。

（四）要不斷加強后備領導干部的繼續教育工作

通過美、英、荷、澳四國高級公務員制度的研究可以發現，四國均高度重視未來高級公務員的培養、培訓和發展，有專門的高級公務員候選人培養計劃。未來高級公務員未種意義上在我國可以對應為黨政領導班子后備干部。我國《黨政領導班子后備干部工作暫行規定》 對我國未來高級公務員培養、選拔、統籌進行了規定，但其培養發展體系相對不完善、教育培訓內容不具體。對于國外高級公務員制度的研究啟示我國，要不斷加強后備領導干部的繼續教育工作，要進一步建立公開、完善的未來領導干部培養、培訓和發展體系，應用能力素質模型培養后備領導干部。

五、結語

西方現代國家高級公務員制度是建立在西方多黨制的環境下，堅持政治中立原則而設立的，與我國廳局級以上高級領導干部群體對應。高級公務員能力素質模型是現代的人力資源管理工具，是高級公務員提升自己能力的方向、標準、框架，指導高級公務員個人如何提升自己，引導公務員組織部門科學選拔、培訓、培養、提拔公務員。未來可以進一步研究公務員能力素質模型在領導干部繼續教育工作中的應用，將能力素質模型作為干部教育培訓的具體目標和方向，通過導向目標反過來指導、規劃領導干部繼續教育的培訓學制、教學方式、人員安排、培訓內容、教學師資等，相信公務員能力素質模型可以在未來的領導干部繼續教育中發揮更大的作用。

參考文獻

[1]Van D M F M， Toonen T A J. Competency management and civil service professionalism in Dutch central government[J].Public Administration，2005，83（4）.

[2]Vandermeulen F，Hondeghem A.Competency management in the Flemish and Dutch civil service[J].International Journal of Public Sector Management，1988，volume 13（4）.

[3]國家公務員通用能力標準框架（試行）（國人部發[2003]48號）http：//www.cpta.com.cn/n/2014/0113/c367920-24102714.html

[4]李克強：為官不為的典型要公開曝光http：//politics.people.com.cn/ n/2015/0209/c1001-26533674.html

[5]張建國.領導班子群體結構分析及領導干部繼續教育的特點研究[J].德州師專學報，1999（1）.

[6]韓國明，劉玉泉.西方國家公務員培訓制度對我國的借鑒意義[J].行政與法，2004（9）.

[7]明荊.中國與西方主要發達國家公務員培訓的比較研究[D].江西師范大學，2006.

[8]Van der Meer， F.M. & Toonen， T.A.J. （2005） “Competency management and civil service professionalism in Dutch central government”， Public Administration， 83 （4）.

[9]Annie Hondeghem Filip Vandermeulen，（2000），Competency Management in the Flemish and Dutch civil service， International Journal of Public Sector Management， Vol.13 lss 4 PP.342-352. http：//dx.doi.org/10.1108/09513550010350355

[10]Dawkins J， Second Reading speech， Public Service Reform Act，1984.

[11]Australian Government Australian Public Service Commission： Senior Executive Service 25th anniversary.2009.http：//www.apsc.gov.au/publications-and-media/ current-publications/ses-25th-anniversary.

[12]國家公務員通用能力標準框架（試行）（國人部發[2003]48號）http：//www.cpta.com.cn/n/2014/0113/c367920-24102714.html.

[13]李克強：為官不為的典型要公開曝光http：//politics.people.com.cn/ n/2015/0209/c1001-26533674.