構建政府財務報告分析應用體系的障礙及可行性分析

盧鳳娟

[摘 要] 建立健全我國政府財務報告分析應用體系是2014年財政部在《權責發生制政府綜合財務報告制度改革方案》中提出的四項新任務之一。研究表明：構建政府財務報告分析應用體系在理論和實踐上都有重大意義。雖然該項研究在我國還非常薄弱，目前構建政府財務報告分析應用體系存在障礙，但是隨著我國政府財務報告制度的逐步完善、政府信息公開制度的完善、國家治理現代化的推進等，構建政府財務報告分析應用體系成為可能。

[關鍵詞] 政府財務報告;政府財務報告分析應用;障礙;可行性分析

[中圖分類號] F240[文獻標識碼] B

伴隨著2014年我國歷史上首次國務院各部委、全國各省份信息集體公開，政府及社會各界信息使用者對政府財務信息的分析應用提到議事日程。建立健全政府財務報告分析應用體系，為信息使用者評價政府受托責任履行和績效情況提供依據，將會在未來成為社會各界關注的重要問題。

一、構建政府財務報告分析應用體系的意義

2014年12月，國務院批轉了財政部《權責發生制政府綜合財務報告制度改革方案》的通知。《權責發生制政府綜合財務報告制度改革方案》創新地將政府財務報告體系分為政府部門財務報告和政府綜合財務報告兩部分。同時提出，在未來五年，我國將建立健全政府會計核算體系;建立健全政府財務報告體系;建立健全政府財務報告審計和公開機制;建立健全政府財務報告分析應用體系[1]。這標志著我國政府綜合財務報告理論與實踐有了創新的發展，步入一個嶄新的階段。

建立健全政府財務報告分析應用體系是權責發生制政府綜合財務報告制度改革的四大任務之一，因此，政府財務報告分析應用體系構建問題研究有著重要的意義。

政府財務報告分析應用體系構建問題研究的理論意義在于，將政府財務報告理論從信息生成環節拓展到了信息使用環節。該研究是對現有政府財務報告相關理論研究的發展和創新。該研究有助于防范財政風險、促進財政長期可持續發展，有助于深化財稅體制改革、建立現代財政制度，有助于促進政府加快轉變職能、實現科學的宏觀調控。

政府財務報告分析應用體系構建問題研究的實際應用價值在于，能夠幫助信息使用者通過政府財務報告分析應用為決策提供依據，能夠幫助社會公眾的知情權和監督權得到更好地落實，這些將有助于促進政府預算管理、資產負債管理、績效管理的有機銜接，對于推進政府信用評級，防范政府財務風險有著極為重要的現實意義。

二、政府財務報告分析應用體系構建的障礙

目前，我國政府財務報告分析應用體系構建問題還沒有成熟的研究和實踐，構建政府財務報告分析應用體系的困難具體表現在：

（一）政府財務報告分析應用基礎欠缺

我國現行的政府財務報告主要由資產負債表、收入支出表、預算執行情況表以及報表附注和財務情況說明書組成。我國的政府財務報告在內容上側重反映預算資金，政府財務報告中主要的信息是以預算收支為主的，而對于各級政府的財務狀況的規定是忽略的，而且，財政性資金收支情況、資產負債情況，政府預決算信息能夠提供關于公共服務計劃使用和已使用財務資源信息，但是不能提供關于公共服務和公共項目效率和效果的信息。特別是，現金制下的政府會計沒有成本核算，尤其是缺少公共產品成本的核算，即使是權責發生制政府綜合財務報告試編指南中也沒有相關內容的系統規定。成本數據的缺失，導致無法對政府提供公共產品或公共服務的效率和效果進行度量，不利于對政府受托責任進行評價。因此，將反映政府財務績效信息融入政府財務報告體系，并確定穩定的內容和披露方式[2]，為政府財務報告分析應用體系的構建奠定基礎。

由于我國政府財務報告中有關政府資產負債、政府運行成本、政府資金投資等方面的數據內容不夠完整，因此政府財務報告分析缺乏必要的數據基礎。

（二）政府財務報告分析與應用缺乏內在動力和約束力

我國的政府財務報告多年以來是不對外公開的。財務報告只是報送上級主管部門和財政部門，對財務報告的公開沒有制度規定。即使是新修訂的《預算法》也只是對政府決算報告的編制、審批、監督的內容和程序作了規定，而政府財務報告的公開也沒有做出具體的規定。政府財務報告不公開使得政府財務信息的使用程度缺乏有效評判和監督，因此，政府財務報告分析應用缺乏內在動力和約束力。

（三）政府財務報告分析與應用體系理論不夠系統

我國現行的政府財務報告模式為上世紀90年代末確定的。我國現行的政府財務報告分析采用的是會計報表分析與指標分析相結合的模式。

會計報表分析主要是結合財政預算和執行情況，利用會計報表數據對有關資料進行加工、對比，分析和評價報告主體的財務狀況和運營業績，主要是評價報告主體的預算收支、預算收入和預算支出等完成的總情況。在行政事業單位，財務分析的相關內容是在財務規則中規定的。財務分析的內容只限于預算編制與執行情況、收入支出狀況、人員增減情況、資產使用情況等。

我國政府財務報告分析過于簡單，僅僅局限于簡單的指標分析，也缺少相應的制度安排，因此，政府財務報告分析理論極為薄弱。

綜上所述，多年來，我國政府財務報告分析工作過于粗淺，政府財務報告分析的應用程度、分析結果應用的有效性也無從考證和評判，政府財務報告分析應用動力不足，因此，構建政府財務報告分析應用體系存在著一定的障礙。

三、政府財務報告分析應用體系構建的可行性分析

近二十年來，我國的政治經濟體制發生了很大的變化，97年構建的政府財務報告模式已經不能滿足當今信息使用者的需求了。特別是十八屆三中全會以來，我國實施了深化財稅體制改革等一系列重大舉措。這些舉措從不同的角度對反映政府資金情況的現行政府財務報告制度賦予了新的內涵，更多地融入了公開、參與、監督等國家治理機制，構建政府財務報告分析應用體系奠定了基礎，使構建政府財務報告分析應用體系具有可行性。

（一）我國政府財務報告制度建設有了明確的時間表

2014年12月，國務院批轉財政部《權責發生制政府綜合財務報告制度改革方案》，明確了權責發生制政府綜合財務報告制度改革的總體目標、主要內容以及時間表、路線圖等。其中規定，“力爭在2020年前建立起具有中國特色的政府會計準則體系和權責發生制政府綜合財務報告制度。2014年-2015年，重點是建立健全政府會計準則體系和財務報告制度框架體系，清查核實政府資產負債信息，開展政府綜合財務報告信息系統建設，為編制政府綜合財務報告奠定制度、信息和技術基礎。2016年-2017年，在前期準備的基礎上，開展政府綜合財務報告編制試點。2018年-2020年，在試點工作基礎上，全面開展政府綜合財務報告編制工作。”

另外，2000年5月，國際會計師聯合會下屬的公共部門委員會發布了首批國際公共部門會計準則，從此在國際上掀起了政府會計標準化的浪潮。特別是2015年1月，國際公共部門會計準則委員會發布了以權責發生制為基礎的公共部門會計準則共6項，為我國政府會計財務報告改進提供寶貴的制度模式和實踐經驗。

國際國內的會計環境變化使我國政府財務報告體系建立健全成為可能，也為政府財務報告分析應用體系的構建奠定了必需的基礎。

（二）政府信息公開步入快車道

黨中央、國務院對推行政務公開十分重視。黨的十五大、十六大都明確提出要推行政務公開。從2000年第一個關于政府政務公開文件出臺后，我國政府制訂了了一系列關于促進政府信息公開的制度，信息公開工作不斷取得進展。特別是十八大以后，我國政府高度重視政府信息公開工作，采取了多項措施推進政府信息公開工作，經過多方面的努力，政府信息公開取得了重要進展。從政府財務信息公開情況看，2013年，重點推進財政預決算和“三公”經費的信息公開工作，2014年重點推動公共財政資金信息的公開，2015年全面推進財政預決算公開，進一步推進“三公”經費公開，2016年進一步擴大財政信息公開范圍。由此可見，我國政府信息公開已經步入制度化規范化的新常態。

政府信息公開使政府財務信息使用者由原來的財政部門和主管部門擴大到了全體社會公眾，社會公眾將通過政府財務信息保障知情權的落實和行使其監督權，這必將為政府財務報告分析應用體系的構建提供了可能。

（三）政府受托責任評價和推行國家治理催生政府財務報告分析應用體系的構建

近三十年來，國際上興起新公共管理改革，促使政府受托責任的內容有了較大的擴大，也使受托責任的形式發生了實質性變化。而且，這些改革對政府會計提出了新的和更高的要求，要求政府不僅要提供有關財政資金收支的信息，更要提供為政府進行高效管理和決策服務的信息。特別是，作為反映政府資產負債狀況、資金運行情況和現金流量的信息的文件，政府財務報告是信息使用者評判政府受托責任的重要信息基礎。十八屆三中全會首次將國家治理的概念列入黨和國家的文件中，推進國家治理體系和治理能力的現代化，推進國家治理體系和治理能力的現代化，公開、參與、監督等國家治理理念在促使國家的行政制度、決策制度、司法制度、預算制度、監督制度等重要領域進行突破性的改革，這些也必將催生會計變革，也將催生政府財務報告體系、政府財務報告分析應用體系的完善，使政府財務報告分析應用體系成為評價政府受托責任和實施國家治理所需的重要工具[3][4]。

四、構建政府財務報告分析應用體系的基本思路

目前，我國政府財務報告分析應用理論研究和實踐都非常薄弱，而企業財務報告分析體系相對完善。企業財務報告分析主要是對基本業務報告的分析，同時也包括對特殊業務和特殊行業進行分析，因此，政府財務報告分析應用可以借鑒企業財務分析的方法，根據政府部門的特殊要求對企業財務報告的很多指標需進行修正使用，并重新設計一些分析方法;另外，可借鑒國外政府財務報告分析方法，如美國聯邦政府財務報表分析及國際流行的“國民財富指數”分析，結合我國國情，建立健全政府財務報告分析應用體系[5]。

[參 考 文 獻]

[1]《新會計》編輯部.我國政府會計的根本性變革——《權責發生制政府綜合財務報告制度改革方案》解讀綜述[J].新會計，2015（1）：13-21

[2]常麗.公共績效管理框架下的政府財務績效報告體系構建研究[J].會計研究，2013（8）：10-16

[3]李英.國家治理現代化與會計變革[J].會計研究，2014（6）：25-30

[4]海南省財政廳課題組.政府財務報告分析體系構建研究[J].預算管理與會計，2016（3）：16-20

[5]張曾蓮，曹敏.政府財務報告之分析方法[J].財會月刊（綜合），2007（9）：13-14

[責任編輯：潘洪志]