構(gòu)建政府財(cái)務(wù)報告分析應(yīng)用體系的障礙及可行性分析

盧鳳娟

[摘 要] 建立健全我國政府財(cái)務(wù)報告分析應(yīng)用體系是2014年財(cái)政部在《權(quán)責(zé)發(fā)生制政府綜合財(cái)務(wù)報告制度改革方案》中提出的四項(xiàng)新任務(wù)之一。研究表明：構(gòu)建政府財(cái)務(wù)報告分析應(yīng)用體系在理論和實(shí)踐上都有重大意義。雖然該項(xiàng)研究在我國還非常薄弱，目前構(gòu)建政府財(cái)務(wù)報告分析應(yīng)用體系存在障礙，但是隨著我國政府財(cái)務(wù)報告制度的逐步完善、政府信息公開制度的完善、國家治理現(xiàn)代化的推進(jìn)等，構(gòu)建政府財(cái)務(wù)報告分析應(yīng)用體系成為可能。

[關(guān)鍵詞] 政府財(cái)務(wù)報告;政府財(cái)務(wù)報告分析應(yīng)用;障礙;可行性分析

[中圖分類號] F240[文獻(xiàn)標(biāo)識碼] B

伴隨著2014年我國歷史上首次國務(wù)院各部委、全國各省份信息集體公開，政府及社會各界信息使用者對政府財(cái)務(wù)信息的分析應(yīng)用提到議事日程。建立健全政府財(cái)務(wù)報告分析應(yīng)用體系，為信息使用者評價政府受托責(zé)任履行和績效情況提供依據(jù)，將會在未來成為社會各界關(guān)注的重要問題。

一、構(gòu)建政府財(cái)務(wù)報告分析應(yīng)用體系的意義

2014年12月，國務(wù)院批轉(zhuǎn)了財(cái)政部《權(quán)責(zé)發(fā)生制政府綜合財(cái)務(wù)報告制度改革方案》的通知。《權(quán)責(zé)發(fā)生制政府綜合財(cái)務(wù)報告制度改革方案》創(chuàng)新地將政府財(cái)務(wù)報告體系分為政府部門財(cái)務(wù)報告和政府綜合財(cái)務(wù)報告兩部分。同時提出，在未來五年，我國將建立健全政府會計(jì)核算體系;建立健全政府財(cái)務(wù)報告體系;建立健全政府財(cái)務(wù)報告審計(jì)和公開機(jī)制;建立健全政府財(cái)務(wù)報告分析應(yīng)用體系[1]。這標(biāo)志著我國政府綜合財(cái)務(wù)報告理論與實(shí)踐有了創(chuàng)新的發(fā)展，步入一個嶄新的階段。

建立健全政府財(cái)務(wù)報告分析應(yīng)用體系是權(quán)責(zé)發(fā)生制政府綜合財(cái)務(wù)報告制度改革的四大任務(wù)之一，因此，政府財(cái)務(wù)報告分析應(yīng)用體系構(gòu)建問題研究有著重要的意義。

政府財(cái)務(wù)報告分析應(yīng)用體系構(gòu)建問題研究的理論意義在于，將政府財(cái)務(wù)報告理論從信息生成環(huán)節(jié)拓展到了信息使用環(huán)節(jié)。該研究是對現(xiàn)有政府財(cái)務(wù)報告相關(guān)理論研究的發(fā)展和創(chuàng)新。該研究有助于防范財(cái)政風(fēng)險、促進(jìn)財(cái)政長期可持續(xù)發(fā)展，有助于深化財(cái)稅體制改革、建立現(xiàn)代財(cái)政制度，有助于促進(jìn)政府加快轉(zhuǎn)變職能、實(shí)現(xiàn)科學(xué)的宏觀調(diào)控。

政府財(cái)務(wù)報告分析應(yīng)用體系構(gòu)建問題研究的實(shí)際應(yīng)用價值在于，能夠幫助信息使用者通過政府財(cái)務(wù)報告分析應(yīng)用為決策提供依據(jù)，能夠幫助社會公眾的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)得到更好地落實(shí)，這些將有助于促進(jìn)政府預(yù)算管理、資產(chǎn)負(fù)債管理、績效管理的有機(jī)銜接，對于推進(jìn)政府信用評級，防范政府財(cái)務(wù)風(fēng)險有著極為重要的現(xiàn)實(shí)意義。

二、政府財(cái)務(wù)報告分析應(yīng)用體系構(gòu)建的障礙

目前，我國政府財(cái)務(wù)報告分析應(yīng)用體系構(gòu)建問題還沒有成熟的研究和實(shí)踐，構(gòu)建政府財(cái)務(wù)報告分析應(yīng)用體系的困難具體表現(xiàn)在：

（一）政府財(cái)務(wù)報告分析應(yīng)用基礎(chǔ)欠缺

我國現(xiàn)行的政府財(cái)務(wù)報告主要由資產(chǎn)負(fù)債表、收入支出表、預(yù)算執(zhí)行情況表以及報表附注和財(cái)務(wù)情況說明書組成。我國的政府財(cái)務(wù)報告在內(nèi)容上側(cè)重反映預(yù)算資金，政府財(cái)務(wù)報告中主要的信息是以預(yù)算收支為主的，而對于各級政府的財(cái)務(wù)狀況的規(guī)定是忽略的，而且，財(cái)政性資金收支情況、資產(chǎn)負(fù)債情況，政府預(yù)決算信息能夠提供關(guān)于公共服務(wù)計(jì)劃使用和已使用財(cái)務(wù)資源信息，但是不能提供關(guān)于公共服務(wù)和公共項(xiàng)目效率和效果的信息。特別是，現(xiàn)金制下的政府會計(jì)沒有成本核算，尤其是缺少公共產(chǎn)品成本的核算，即使是權(quán)責(zé)發(fā)生制政府綜合財(cái)務(wù)報告試編指南中也沒有相關(guān)內(nèi)容的系統(tǒng)規(guī)定。成本數(shù)據(jù)的缺失，導(dǎo)致無法對政府提供公共產(chǎn)品或公共服務(wù)的效率和效果進(jìn)行度量，不利于對政府受托責(zé)任進(jìn)行評價。因此，將反映政府財(cái)務(wù)績效信息融入政府財(cái)務(wù)報告體系，并確定穩(wěn)定的內(nèi)容和披露方式[2]，為政府財(cái)務(wù)報告分析應(yīng)用體系的構(gòu)建奠定基礎(chǔ)。

由于我國政府財(cái)務(wù)報告中有關(guān)政府資產(chǎn)負(fù)債、政府運(yùn)行成本、政府資金投資等方面的數(shù)據(jù)內(nèi)容不夠完整，因此政府財(cái)務(wù)報告分析缺乏必要的數(shù)據(jù)基礎(chǔ)。

（二）政府財(cái)務(wù)報告分析與應(yīng)用缺乏內(nèi)在動力和約束力

我國的政府財(cái)務(wù)報告多年以來是不對外公開的。財(cái)務(wù)報告只是報送上級主管部門和財(cái)政部門，對財(cái)務(wù)報告的公開沒有制度規(guī)定。即使是新修訂的《預(yù)算法》也只是對政府決算報告的編制、審批、監(jiān)督的內(nèi)容和程序作了規(guī)定，而政府財(cái)務(wù)報告的公開也沒有做出具體的規(guī)定。政府財(cái)務(wù)報告不公開使得政府財(cái)務(wù)信息的使用程度缺乏有效評判和監(jiān)督，因此，政府財(cái)務(wù)報告分析應(yīng)用缺乏內(nèi)在動力和約束力。

（三）政府財(cái)務(wù)報告分析與應(yīng)用體系理論不夠系統(tǒng)

我國現(xiàn)行的政府財(cái)務(wù)報告模式為上世紀(jì)90年代末確定的。我國現(xiàn)行的政府財(cái)務(wù)報告分析采用的是會計(jì)報表分析與指標(biāo)分析相結(jié)合的模式。

會計(jì)報表分析主要是結(jié)合財(cái)政預(yù)算和執(zhí)行情況，利用會計(jì)報表數(shù)據(jù)對有關(guān)資料進(jìn)行加工、對比，分析和評價報告主體的財(cái)務(wù)狀況和運(yùn)營業(yè)績，主要是評價報告主體的預(yù)算收支、預(yù)算收入和預(yù)算支出等完成的總情況。在行政事業(yè)單位，財(cái)務(wù)分析的相關(guān)內(nèi)容是在財(cái)務(wù)規(guī)則中規(guī)定的。財(cái)務(wù)分析的內(nèi)容只限于預(yù)算編制與執(zhí)行情況、收入支出狀況、人員增減情況、資產(chǎn)使用情況等。

我國政府財(cái)務(wù)報告分析過于簡單，僅僅局限于簡單的指標(biāo)分析，也缺少相應(yīng)的制度安排，因此，政府財(cái)務(wù)報告分析理論極為薄弱。

綜上所述，多年來，我國政府財(cái)務(wù)報告分析工作過于粗淺，政府財(cái)務(wù)報告分析的應(yīng)用程度、分析結(jié)果應(yīng)用的有效性也無從考證和評判，政府財(cái)務(wù)報告分析應(yīng)用動力不足，因此，構(gòu)建政府財(cái)務(wù)報告分析應(yīng)用體系存在著一定的障礙。

三、政府財(cái)務(wù)報告分析應(yīng)用體系構(gòu)建的可行性分析

近二十年來，我國的政治經(jīng)濟(jì)體制發(fā)生了很大的變化，97年構(gòu)建的政府財(cái)務(wù)報告模式已經(jīng)不能滿足當(dāng)今信息使用者的需求了。特別是十八屆三中全會以來，我國實(shí)施了深化財(cái)稅體制改革等一系列重大舉措。這些舉措從不同的角度對反映政府資金情況的現(xiàn)行政府財(cái)務(wù)報告制度賦予了新的內(nèi)涵，更多地融入了公開、參與、監(jiān)督等國家治理機(jī)制，構(gòu)建政府財(cái)務(wù)報告分析應(yīng)用體系奠定了基礎(chǔ)，使構(gòu)建政府財(cái)務(wù)報告分析應(yīng)用體系具有可行性。

（一）我國政府財(cái)務(wù)報告制度建設(shè)有了明確的時間表

2014年12月，國務(wù)院批轉(zhuǎn)財(cái)政部《權(quán)責(zé)發(fā)生制政府綜合財(cái)務(wù)報告制度改革方案》，明確了權(quán)責(zé)發(fā)生制政府綜合財(cái)務(wù)報告制度改革的總體目標(biāo)、主要內(nèi)容以及時間表、路線圖等。其中規(guī)定，“力爭在2020年前建立起具有中國特色的政府會計(jì)準(zhǔn)則體系和權(quán)責(zé)發(fā)生制政府綜合財(cái)務(wù)報告制度。2014年-2015年，重點(diǎn)是建立健全政府會計(jì)準(zhǔn)則體系和財(cái)務(wù)報告制度框架體系，清查核實(shí)政府資產(chǎn)負(fù)債信息，開展政府綜合財(cái)務(wù)報告信息系統(tǒng)建設(shè)，為編制政府綜合財(cái)務(wù)報告奠定制度、信息和技術(shù)基礎(chǔ)。2016年-2017年，在前期準(zhǔn)備的基礎(chǔ)上，開展政府綜合財(cái)務(wù)報告編制試點(diǎn)。2018年-2020年，在試點(diǎn)工作基礎(chǔ)上，全面開展政府綜合財(cái)務(wù)報告編制工作。”

另外，2000年5月，國際會計(jì)師聯(lián)合會下屬的公共部門委員會發(fā)布了首批國際公共部門會計(jì)準(zhǔn)則，從此在國際上掀起了政府會計(jì)標(biāo)準(zhǔn)化的浪潮。特別是2015年1月，國際公共部門會計(jì)準(zhǔn)則委員會發(fā)布了以權(quán)責(zé)發(fā)生制為基礎(chǔ)的公共部門會計(jì)準(zhǔn)則共6項(xiàng)，為我國政府會計(jì)財(cái)務(wù)報告改進(jìn)提供寶貴的制度模式和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。

國際國內(nèi)的會計(jì)環(huán)境變化使我國政府財(cái)務(wù)報告體系建立健全成為可能，也為政府財(cái)務(wù)報告分析應(yīng)用體系的構(gòu)建奠定了必需的基礎(chǔ)。

（二）政府信息公開步入快車道

黨中央、國務(wù)院對推行政務(wù)公開十分重視。黨的十五大、十六大都明確提出要推行政務(wù)公開。從2000年第一個關(guān)于政府政務(wù)公開文件出臺后，我國政府制訂了了一系列關(guān)于促進(jìn)政府信息公開的制度，信息公開工作不斷取得進(jìn)展。特別是十八大以后，我國政府高度重視政府信息公開工作，采取了多項(xiàng)措施推進(jìn)政府信息公開工作，經(jīng)過多方面的努力，政府信息公開取得了重要進(jìn)展。從政府財(cái)務(wù)信息公開情況看，2013年，重點(diǎn)推進(jìn)財(cái)政預(yù)決算和“三公”經(jīng)費(fèi)的信息公開工作，2014年重點(diǎn)推動公共財(cái)政資金信息的公開，2015年全面推進(jìn)財(cái)政預(yù)決算公開，進(jìn)一步推進(jìn)“三公”經(jīng)費(fèi)公開，2016年進(jìn)一步擴(kuò)大財(cái)政信息公開范圍。由此可見，我國政府信息公開已經(jīng)步入制度化規(guī)范化的新常態(tài)。

政府信息公開使政府財(cái)務(wù)信息使用者由原來的財(cái)政部門和主管部門擴(kuò)大到了全體社會公眾，社會公眾將通過政府財(cái)務(wù)信息保障知情權(quán)的落實(shí)和行使其監(jiān)督權(quán)，這必將為政府財(cái)務(wù)報告分析應(yīng)用體系的構(gòu)建提供了可能。

（三）政府受托責(zé)任評價和推行國家治理催生政府財(cái)務(wù)報告分析應(yīng)用體系的構(gòu)建

近三十年來，國際上興起新公共管理改革，促使政府受托責(zé)任的內(nèi)容有了較大的擴(kuò)大，也使受托責(zé)任的形式發(fā)生了實(shí)質(zhì)性變化。而且，這些改革對政府會計(jì)提出了新的和更高的要求，要求政府不僅要提供有關(guān)財(cái)政資金收支的信息，更要提供為政府進(jìn)行高效管理和決策服務(wù)的信息。特別是，作為反映政府資產(chǎn)負(fù)債狀況、資金運(yùn)行情況和現(xiàn)金流量的信息的文件，政府財(cái)務(wù)報告是信息使用者評判政府受托責(zé)任的重要信息基礎(chǔ)。十八屆三中全會首次將國家治理的概念列入黨和國家的文件中，推進(jìn)國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，推進(jìn)國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，公開、參與、監(jiān)督等國家治理理念在促使國家的行政制度、決策制度、司法制度、預(yù)算制度、監(jiān)督制度等重要領(lǐng)域進(jìn)行突破性的改革，這些也必將催生會計(jì)變革，也將催生政府財(cái)務(wù)報告體系、政府財(cái)務(wù)報告分析應(yīng)用體系的完善，使政府財(cái)務(wù)報告分析應(yīng)用體系成為評價政府受托責(zé)任和實(shí)施國家治理所需的重要工具[3][4]。

四、構(gòu)建政府財(cái)務(wù)報告分析應(yīng)用體系的基本思路

目前，我國政府財(cái)務(wù)報告分析應(yīng)用理論研究和實(shí)踐都非常薄弱，而企業(yè)財(cái)務(wù)報告分析體系相對完善。企業(yè)財(cái)務(wù)報告分析主要是對基本業(yè)務(wù)報告的分析，同時也包括對特殊業(yè)務(wù)和特殊行業(yè)進(jìn)行分析，因此，政府財(cái)務(wù)報告分析應(yīng)用可以借鑒企業(yè)財(cái)務(wù)分析的方法，根據(jù)政府部門的特殊要求對企業(yè)財(cái)務(wù)報告的很多指標(biāo)需進(jìn)行修正使用，并重新設(shè)計(jì)一些分析方法;另外，可借鑒國外政府財(cái)務(wù)報告分析方法，如美國聯(lián)邦政府財(cái)務(wù)報表分析及國際流行的“國民財(cái)富指數(shù)”分析，結(jié)合我國國情，建立健全政府財(cái)務(wù)報告分析應(yīng)用體系[5]。

[參 考 文 獻(xiàn)]

[1]《新會計(jì)》編輯部.我國政府會計(jì)的根本性變革——《權(quán)責(zé)發(fā)生制政府綜合財(cái)務(wù)報告制度改革方案》解讀綜述[J].新會計(jì)，2015（1）：13-21

[2]常麗.公共績效管理框架下的政府財(cái)務(wù)績效報告體系構(gòu)建研究[J].會計(jì)研究，2013（8）：10-16

[3]李英.國家治理現(xiàn)代化與會計(jì)變革[J].會計(jì)研究，2014（6）：25-30

[4]海南省財(cái)政廳課題組.政府財(cái)務(wù)報告分析體系構(gòu)建研究[J].預(yù)算管理與會計(jì)，2016（3）：16-20

[5]張?jiān)彛苊?政府財(cái)務(wù)報告之分析方法[J].財(cái)會月刊（綜合），2007（9）：13-14

[責(zé)任編輯：潘洪志]