推動農村土地承包經營權有序流轉的思考

司順文 岑家峰

摘 要： 土地制度改革是深化農村改革的核心，而土地承包經營權流轉則是推動土地制度改革的重點。當前全區各地積極引導開展土地承包經營權有序流轉工作，對土地連片開發，實現資源優化配置，推動新型城鎮化發展和推動農業轉型升級等具有重要意義。文章分析了當前廣西農村土地承包經營權流轉的現狀及存在突出問題，探討制約當前土地承包經營權流轉的因素，在此基礎上提出推動農村土地承包經營權有序流轉，實現農業適度規模經營的基本路徑。

關鍵詞：土地承包經營權 土地流轉 農村土地改革 農民

中圖分類號：F301.2 文獻標識碼：A 文章編號：1003-9082（2016）07-0116-03

改革開放之處確立的家庭聯產承包責任制極大激活了農村發展活力，有利的促進了農村經濟發展和農民生活水平提高，為整個國民經濟的快速健康發展奠定基礎。但實行家庭承包經營以后，又出現了土地細碎化、農戶土地經營小規模化、農業投入成本過高等弊端，以致出現單個農戶投入能力不足、農戶農業收益有限等問題。隨著工業化、城鎮化、信息化和農業現代化化發展，統籌城鄉經濟社會一體化深入推進，越來越多農業人口轉移到城市從事二、三產業，農業勞動力結構發生了較大變化，很多地方農村出現大量土地閑置的局面，轉變農業發展方式迫在眉睫。在此背景下，通過推動農戶承包土地經營權的有序流轉，實現農業的適度規模經營，成為現代農業發展的必經途徑。

一、廣西推動農村土地承包經營權有序流轉的意義

人多地少、地形復雜、土地經營規模細小分散是廣西的區情，推動農村土地承包經營權有序流轉，對加快推進全區農業發展具有重要意義。

1.有利于優化土地資源配置

分散的土地經營制約了農業生產水平提高。土地流轉后，新型農業經營主體將會根據市場預期和需求變化，以效益最大化為目標，通過引進先進技術和優良品種，將土地進行規模化、產業化、機械化、集約化經營，同時把土地整理、高標準農田建設、特色農業產業基地建設和農業綜合開發項目與土地經營權流轉和規模經營緊密結合起來，實現在規模經營和效益的基礎上的產業化之路，不斷提高產品數量和質量，不斷提高土地的產出率和勞動生存率，這樣既解決了土地撂荒問題，推動了土地規模經營，也促進了土地資源要素的最佳配置，促進了農業產量、技術、結構、效益的提高。

2.有利于保障糧食和主要農產品供給，維護全區糧食安全

農戶在細碎化的土地上小規模經營取得的經濟收入有限，加上受進城務工經商影響，導致現在廣西很多地方農村農民兼業化、農業副業化、農業老齡化等問題日益顯現，甚至不少地方還出現土地拋荒，嚴重制約了全區農業生產發展，造成糧食和主要農產品減產，威脅廣西糧食安全。土地承包經營權流轉給新型農業經營主體后，可以有效提高土地利用率，實現農業適度規模經營，催生職業農民出現，專注于農業生產，保障全區糧食安全。

3.有利于推進新型城鎮化發展

當前廣西已經進入城鎮化發展的加速期。城鎮化首先是進城農民的市民化，而我區目前的城鎮化實際上是“半城鎮化”，大量農民長期在城鎮務工經商，但戶籍并不在城鎮，經常奔走于城鄉之間，形成了候鳥型的農民工現象。據統計，2015年廣西常住人口城鎮化率已達47.1%，但戶籍人口城鎮化率只有30.4%，相差16.7個百分點①，差距非常大。進城務工經商農業人口之所以難以在城市安家立業，除了教育、就業、醫療、養老、保障性住房等方面制度安排的缺失外，缺乏必要的經濟條件是重要原因，其過低的工資收入根本無力承擔進城落戶高昂的生活成本。推動土地承包經營權有序流轉，一方面可以極大提高農業勞動生產率，釋放出更多富余勞動力轉移到城鎮，推動新型城鎮化發展；另一方面，可極大增加正在城市務工經商的農業轉移人口財產性收入，為他們在城市安家樂業提供資金支持，促進新型城鎮化發展。

4.有利于推動廣西農業提檔升級

隨著經濟社會發展，傳統的一家一戶的家庭經營模式已經越來越不適應當今社會發展需求，普遍存在生產經營組織化程度低，土地利用效率低，抵抗自然和市場風險的能力低，生產科技含量低，農業機械化成本高，競爭能力低等問題。推動土地承包經營權有序流轉，一方面有利于推動農業規模化、集約化、生態化、品牌化經營，提高土地的利用效率，提高良種、資金、機械、技術等生產要素的配置效率，另一方面有利于發展家庭農場、農業專業化大戶、農民專業合作社和農業龍頭企業等新型農業經營主體，提高農業生產經營的組織化程度，促進農業產業發展，推動我區農業由傳統到現代轉型優化和提檔升級。

二、廣西農村土地承包經營權流轉現狀及特點

在各級政府積極引導和推動下，廣西農村土地承包經營權流轉工作成效顯著，農村土地流轉速度進一步加快，農村土地規模經營不斷擴大。2014年全年新增農村土地流轉面積超過120萬畝，累計流轉面積超過660萬畝。②從流轉去向上看，流轉土地主要流入專業大戶、家庭農場、農民合作社、農業產業企業等新型農業經營主體，全區連片承租農戶承包地50畝以上的企業或大戶已達1.1028萬家，總承租面積266萬畝，占全區土地流轉總面積的42.4%，其余都是50畝以下小規模流轉。從流轉類型上看，流轉土地主要有出租、轉包、入股、轉讓及其他方式（包括互換），比例分別是60.2%、23.6%、1.4%、1.7%和13.1%，出租方式占到3/5以上，成為當前農民流轉土地主要方式。

三、農村土地承包經營權流轉存在問題及影響因素分析

當前，廣西農村土地流轉總體上發展向好，但也存在一些需要重視和解決的問題，歸納起來主要有幾個個方面

1.存在突出問題

一是農民的流轉主體地位得不到保障。土地承包經營權流轉過程中，損害農民利益的現象時有發生。如一些地方不顧當地實際，急于求成，地方政府越俎代庖，不尊重農民意愿，片面追求流轉規模和流轉比例，大面積集中連片集體土地搞所謂“規模經營”，人為推動土地大規模流轉。還有些地方政府為完成招商引資任務或工業園區建設任務，不經農戶授權就與承包商簽訂土地流轉協議，等協議生效后在讓村委、村民小組通知農戶，這種“土地被流轉”或“強制流轉”剝奪了農戶的參與權、協商權和監督權，由此引發的群體性上訪事件較多，影響了社會和諧穩定。

二是土地流轉組織方式仍然處于無序狀態。在推進土地承包經營權流轉過程中，不少地方農戶流轉土地的形式極不規范，多采用口頭約定的形式確立流轉租金，沒有簽訂書面合同。即使簽訂了書面合同，所簽訂的書面合同在程序、內容等方面也往往不夠規范，流轉的權利、義務不夠明確，難以保障流轉雙方的權益。這些都為土地承包經營權流轉埋下矛盾糾紛隱患。此外，由于農村基層農業經管機構缺失，難以對土地流轉進行有效監督和管理，一方面造成承包戶與承包商之間矛盾糾紛得不到及時解決，影響農民土地流轉積極性；另一方面是使得一些土地承包商為追求眼前利益，對土地進行破壞性開發，造成嚴重土壤污染，給承包戶后續耕種土地帶來不利影響。

三是一些地方土地流轉后被改變土地使用性質。國家統計局廣西調查總隊對19個縣211戶農戶耕地流轉情況統計，結果顯示種糧面積比重為43%，比上年同期下降9.3個百分點，但水果占用流轉耕地面積的比重卻上升了16.6個百分點。③數據從另一個側面說明，農民出租的土地，被種植經濟效益相對更好的作物，有的是種植花卉苗木、速生桉等，有的是發展休閑觀光農業、建設農家樂等。2015年上半年，廣西全區早稻播種面積在上一年減少1.1%的基礎上繼續減少3.2%。受經濟下行、人工成本上升，以及部分地區水田該種桉樹等非糧作物等因素影響，糧食生產面積持續下降，2015年全區糧食總產量1524.8萬噸，比去年同期少9.6萬噸，同比下降0.6%。其中，稻谷總產量1137.8萬噸，同比下降2.4%。④此外，還有一些地方工商資本參與土地流轉后，土地流轉規模明顯增加了，但也有被用來搞休閑度假村和房地產開發等“非農化”建設。耕地非糧化、非農化問題，勢必危機廣西6638.7萬畝耕地紅線，給廣西糧食供給安全帶來極大隱患。

四是新型經營主體經營能力和發展實力不夠強。近年來，廣西新型農業經營主體雖然發展很快，但整體數量不足，單個實力不強，盈利能力低，農民老齡化、生產兼業化、土地經營零碎化的狀況還沒有根本改變，制約了現代農業發展。據自治區農業廳調研統計，2014年廣西專業大戶所占比例較低，1129戶糧食專業大戶種植面積10.02萬畝，僅占全區耕地面積的0.15%，總產量5.65萬噸，占全區0.38%，農業專業合作社1.44萬個，但盈利水平低，平均銷售額僅為87萬元，僅相當于規模以上龍頭企業平均銷售額1.13億元的0.77%⑤。此外，廣西農民職業化經營程度低，專業大戶、家庭農場以及部分農民合作社等技術水平、市場意識和管理能力都相對不足，進一步制約了農業發展。

2.制約因素

一是農村土地細碎化影響土地流轉。廣西是人口大省區，人多地少，人均耕地面積只有1.31畝，土地分布非常分散。在第一輪土地承包時，將原本比較零散的耕地再分割成若干小塊后承包到戶，一直延續到現在，期間大部分地方沒有再實行土地微調。農戶承包土地的面積小、地塊多，分布散、機耕難、交通不便、產出效益低等問題尤為突出，客觀上制約了農村土地流轉。

二是一些農民對土地流轉存在認識上的誤區和思想上的疑慮。隨著新型城鎮化快速發展，由于農村養老、醫療、社會救助政策等社會保障體系不健全，很多群眾還是把土地作為基本生活保障，對流轉土地存在后顧之憂，擔心流轉后失去土地，寧愿自己耕種土地或者常年拋荒也不愿把土地流轉出來。一些留在村莊繼續從事農業生產的人即使有土地，也不想流轉，認為自己經營比流轉后得到的收益更多，或者當種地當做一種鍛煉身體方式，寧可自己粗放經營，也不想流轉。還有部分群眾由于就業的能力和技能不足，在城市工作處于不穩定狀態，隨時面臨失業，他們為做好“失業”后回家種地準備，不愿把自己土地流轉出來。

三是相關農村土地流轉配套服務相對滯后，制約土地承包經營權有序流轉。全區很多地方尚未建立農村土地流轉平臺，即便已經建立農村土地流轉平臺的地方，在土地流轉平臺上完成的交易也較少，很多土地流轉是通過私下完成交易的。部分地方缺乏相應的土地糾紛仲裁機構，導致部分土地流轉糾紛未能得到更好的處理，影響土地經營商投資土地。此外，農技推廣、農機服務、病蟲害防治、市場信息、產品加工包裝等農業社會化服務體系不健全，無法滿足適度規模經營的需要。

四、推進廣西農村土地承包經營權有序流轉的政策建議

1.尊重農民意愿，維護農民權益

農村土地流轉事關農民的切身利益，農民是土地流轉的主體，更是受益者。在土地流轉過程中，要堅持依法、自愿原則，尊重農民的意愿，土地流轉位置、價格、面積、方式等問題必須由流出方農戶與流入方平等協商。切實維護農民利益，讓農民實實在在地享受到土地流轉的紅利。土地流轉過程中，鄉鎮黨委、政府要發揮好引導、促進和服務的作用，促進農戶與土地承包主體順利合作，實現共贏。要充分發揮農村基層黨組織的戰斗堡壘作用、領導干部的示范帶動作用、農村黨員的先鋒模范作用，做好土地流轉政策宣傳，把中央、自治區出臺的有關土地流轉政策及時準確傳達給廣大村民，督促村民按規范要求做好土地承包經營權流轉，有序推動農村土地流轉工作。

2.建立完善農村土地流轉市場服務平臺，為土地流轉創造條件

依托農村經營管理機構建立健全土地流轉服務平臺，完善縣、鄉、村三級服務和管理網絡，為土地流轉提供服務。進一步加大財政對農村社會保障的傾斜力度，有條件的地方還可設立土地流轉保證金，防止土地承包商一旦經營失利，撂荒或“跑路”，導致農民成為風險兜底者，或者把矛盾和風險轉嫁給政府，通過這兩個舉措解決農民流轉土地的“后顧之憂”。健全完善協商、調解、信訪、仲裁、司法保障等土地承包糾紛調處機制，加快成立市（縣、區）土地承包仲裁機構，為及時有效解決土地承包糾紛提供平臺。健全農業社會化服務體系，強化鄉鎮農業服務中心建設，全面開展土地流轉供求登記、信息發布、資質審查、價格評估、政策咨詢、合同簽訂、技術培訓、糾紛調處等服務工作，為農村土地承包經營權流轉提供良好周到的服務。

3.加大扶持力度，積極培育帶動力強的新型農業經營主體

新型農業經營主體是激活農業發展活力、推動土地流轉的主要力量。要大力引進和培育一批經營理念先進、實力雄厚、發展前景好、產業帶動能力強的產業化龍頭企業，使龍頭企業與農民形成有機的利益共同體，帶動農業產業化發展。發展壯大農業專業合作社，推進合作社發展不僅要重視增加數量、擴大覆蓋面，更要注重提升發展水平和發展質量，進一步增強農民合作社的自身實力和發展活力，提高輻射帶動和服務能力。鼓勵合作社按產業鏈、產品、品牌等組建聯合社，著力打造一批大社強社。大力發展家庭農場，加強家庭農場與糧食加工企業的對接，使家庭農場的經營適應市場需求。大力培育扶持種植大戶，對連片經營土地且達到一定規模的種植大戶直接給予適當的財政獎補，并落實和完善相關稅收優惠政策，幫助種植大戶減輕經營成本、降低經營風險，推動農業現代化發展。

4.確立合理的土地經營規模，適應農村實際發展需求

土地流轉規模并不是越大越好，而是應該與廣西的農業資源條件和農村發展實際情況相適應。廣西人多地少，土地分散，農業機械化水平低，農民生活水平不高，農村經濟發展相對滯后，城鄉二元體制改革仍在進行，大量農村勞動力還無法在短時間內脫離土地轉移到城市成為城市居民，現階段農村部分有經營能力的農戶可以實現土地的適度規模經營，而大部分農戶仍會保持著小規模經營，規模經營農戶和傳統家庭聯產責任承包農戶將在相當長時間內并存。由于存在一系列復雜的制約因素，在推進土地流轉過程中不能“拔苗助長”。亟需警惕一些地方土地流轉中出現的“大躍進”，采取有效舉措，切實加強引導，規范土地有序流轉。

5.加強對流轉土地用途的管理，確保糧食供給安全

在推動土地經營權流轉過程中，要加強流轉土地用途的管理，鼓勵發展適合規模化經營的現代特色種養業。建立土地流轉經營主體準入制度，規范工商資本參與土地流轉行為，嚴格堅持耕地保護制度，防止土地“非農化”、耕地“非糧化”，要堅決防止一些地方農村土地流轉后無序種植速生桉的行為，破壞了土壤肥力安全。要進一步規劃速生桉種植，全面清查清理整治占用基本農田種植速生桉的行為。逐步建立和完善農地使用情況的動態監督機制，強化基層農業經管機構職責，保障土地承包經營權有序流轉。要通過系列措施的綜合運用來加強對農地用途的監管，保證土地經營權能夠切實推動農業發展，實現糧食穩產增產，保障全區糧食安全。

6.完善相關政策法規，為土地流轉提供政策法律保障

完善土地流轉法律體系，為土地流轉提供法律支持。進一步明確土地流轉中農民的法律地位，規范流轉主體、流轉方式、流轉程序、雙方權利義務、流轉收益分配標準等，鼓勵農民依法合規進行土地流轉。完善包括農村戶籍、就業、教育、新型農村社會養老保險、新型農村合作醫療等農村社會保障制度，為土地流轉后的農民安居樂業提供保障。完善土地確權登記、監管制度，為土地流轉提供制度保障。農村土地承包經營權的確權登記是落實農村土地流轉、抵押、擔保的關鍵因素，也是農村土地合法流轉的基礎要素，因此要做好、完善完善農村土地確權登記制度。相關部門及村兩委要切實履行職責做好土地流轉監管，監督土地受讓方，保障農民合法權益不受侵害。建立健全土地承包經營權糾紛解決機制，發揮調解、仲裁方式的作用，促進農村土地承包經營權有序流轉。

注釋：

①2015年廣西常住人口增長加快 城鎮化進程穩步推進，廣西統計局網站http：//www.gxtj.gov.cn/tjxx/jdfx/qq/201603/t20160316_121519.html

②廣西農村改革亮點觀察 激發活力看農改，廣西日報，2015.1.4

③廣西：耕地流轉后非糧化現象普遍，廣西電臺新聞910，http：//www.aiweibang.com/yuedu/42107605.html

④2015年廣西農業農村經濟發展分析，廣西壯族自治區人民政府網站，http：//www.gxzf.gov.cn/zjgx/jjfz/tjsj/jjyx/201603/t20160304_484845.htm

⑤廣西新型農業經營主體發展之探[J]廣西日報，2014-4-11

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作者簡介：司順文（1970-），貴州榕江人，中共榕江縣委黨校教師，碩士研究生，主要從事農村減貧和規劃研究。

岑家峰（1984-），廣西桂林人，南寧市社會科學院社會發展研究所副所長、助理研究員，主要從事基層社會治理研究。