美國非營利組織參與社區建設對我國的啟示

梁雅方

摘要：非營利組織在美國的社會發展中扮演重要的角色，是美國社區建設的主力軍。非營利組織的參與是對政府有限資源的有效補充，而非營利教育機構作為美國非營利組織發展的重要部分，具有突出特點。文章以美國非營利組織BGCA（Boys & Girls club of America）為例，通過分析美國非營利教育機構在社區建設中發揮的作用，并結合我國實際情況，提出對我國的非營利組織參與社區建設的政策建議。

關鍵詞：非營利組織 美國 社區建設 BGCA

中圖分類號：F293

文獻標識碼：A

文章編號：1004-4914（2016）07-078-03

美國的非營利組織從18世紀美國獨立開始出現，19世紀后逐步走向繁榮，至今已經歷了200多年的歷史，在社區建設中發揮極其重要和積極的作用。非營利組織以既區別于政府組織又區別與市場營利組織的特點和作用，在美國社區發展中起著重要的推動作用。目前，我國正處于社會發展和政府職能的轉型期，分析美國的非營利組織的發展及其經驗，對我國非營利組織的發展具有重要的借鑒意義。

一、美國非營利組織社區發展背景

美國的非營利部門發展至今，已有數百年歷史。而在這歷史進程中，非營利組織的發展無不與其身處的歷史、政治、經濟、文化等諸方面因素交融在一起。美國的歷史為美國非營利組織的發展奠定了思想基礎；美國的基本政治結構為非營利組織的發展營造了一個相對寬松的政治環境，避免行政權力過大或立法機關濫用潛力，限制非營利組織的發展；美國雄厚的經濟實力為本國非營利部門的發展奠定了極為深厚的經濟基礎；美國多元主義的文化促成了美國非營利組織契合現代公民社會精神的現狀，而美國非營利組織參與社區建設也經歷了以下三個階段。

第一階段：非營利組織開始轉向基層社區發展。20世紀30年代，美國為了克服經濟危機帶來的蕭條，羅斯福政府接受凱恩斯主義的主張，開始對經濟實行干預，同時大規模救濟失業者和實施貧民的“福利國家”政策。1935年國會頒布《社會保障法案》后，美國的社會福利制度逐步建立健全起來。福利國家及其后大規模社會福利制度的建立，在相當程度上擠壓了非營利組織和慈善事業的發展空間。在非營利活躍的領域如學校、醫院、濟貧院、孤兒院等，國家直接投入比重幅度加大。因此，許多非營利組織只好轉向基層社區開展活動。

第二階段：政府購買服務推進非營利組織的專業化。政府的支持和監管促進了非營利組織的規范化發展。20世紀60年代的美國可以稱之為“福利爆炸”（welfare explosion）的時代。時任總統的約翰遜于1964年宣布發動一次拔貧困之根的“貧困戰爭”（War on Poverty）。在這個時期，聯邦和各州政府積極探索與非營利組織合作，開始采取購買服務的方式推進“反貧困”計劃的實施。這使得非營利組織又有了新的發展空間。到20世紀70年代，美國非營利組織在數量、規模、活動范圍上都有顯著增大。一方面，這一時期正好是美國服務業蓬勃發展的時期，非營利組織作為服務業的發展主體，特別是在醫療衛生領域和教育領域，非營利組織的教育結構和醫療機構開始成為引領非營利組織發展的主力軍；另一方面，1974年通過的《社會保障法改革法案》允許政府利用聯邦資金支持非營利組織需要的社會服務，政府成為非營利組織資源主要來源，其對非營利組織的監管也逐漸增加，促進了非營利組織的專業化。

第三階段：服務范圍逐漸擴展到社區公共服務領域。非營利組織的活動領域由傳統慈善服務延伸到更加廣泛的社會服務領域，以及公共服務領域。首先，現代基金會的發展引領了美國慈善事業的發展模式，使其從傳統的慈善個人行為發展為具有組織、規模和專業性的社會活動。其次，非營利組織的活動領域開始涉及扶貧、教育、衛生、社區發展等公共服務領域。許多非營利組織加入到“反貧困”等國家計劃中，通過購買服務參與社區服務與公共服務的供給。

二、BGcA非營利教育機構的發展現狀

BGCA是美國非營利組織參與社區建設的典型例子。BGCA（Boys and Girls Club of America）作為美國最早的非營利全國性的社區教育機構，在參與社區建設，滿足社區居民的需求，促進青少年健康發展方面發揮重要作用。BGCA根植于美國的社區建設，是美國非營利組織參與社區建設的典型例子。美國男孩女孩俱樂部成立于1860年，最初名為“男孩俱樂部”，1990年更名為“美國男孩女孩俱樂部”。

BGCA的服務領域由最初的以男孩為重點的項目擴展到如今的以青少年兒童為主，同時也致力于拓展家庭及其社區老年人群等弱勢群體，以社區的需求為服務宗旨。目前BGCA擁有3700多個的以社區為基礎的基本設施，包括1400多所學校和400個BGCA-n-affiliated青年中心等，每年可向440多萬名青少年提供學習、培訓及各種服務，主要目的旨在滿足于社區居民的需求，幫助青少年兒童健康發展，培養其社會責任感。范圍涵蓋所有50個州，遠至波多黎各和維京群島。俱樂部在進行了充分和兼職培訓的專業人員和志愿者的管理下，為孩子們提供基于日常生活的個性發展項目。因此，它被稱為“孩子們的正面空間”。俱樂部的重要項目涉及健康與體質、職業規劃、教育發展、少年犯罪預防和禁毒禁酒等領域。俱樂部由聯合勸募會（United Way）募捐或靠直接捐贈維持。

三、BGCA非營利組織在社區福利服務中的作用

（一）家庭的朋友：滿足社區家庭的需求

首先，由于美國對兒童的權益和福利有著嚴格而細致的法律，不讓孩子單獨留在家中早已成為基本常識。美國各個州的法律對于可以把多大年齡的孩子獨自留在家有不同的規定，甚至有的州對于不同年齡的孩子可以獨自留在家多長時間都有明確的規定。由于美國的暑期特別長，通常從6月中旬至9月初，接近三個月的時間讓許多工作的父母無暇照顧小孩。因此。雙職工的家庭必須將兒童寄送到托兒所或其他機構。而BGCA作為社區內的教育機構，只需家長繳納極少的費用即可。其次，BGCA的服務項目從功課輔導到生活技能培訓等多樣化的培訓項目能夠滿足家長的需求，同時能夠培養兒童社區的歸屬感和社會責任感，增加對社會的認識，提高人際交往能力和解決問題能力，培養團隊精神，另外也能促進和加強社區成員之間的聯系。

（二）社區伙伴：社區資源利益共享促進資源整合

利用區域內的教育資源和社會資源，積極開展專項青少年服務。以Bow& Girls Clubs of Greter Conejo Valley為例，俱樂部的選址位于社區的中心位置，臨近其他社區內的公共資源。其地理位置的優越性使其能更好地與社區內的其他資源實現共享。與俱樂部相鄰的即為一所初中，俱樂部可以在暑期時利用學校的室內體育場，在實現了資源合理利用的同時也節約了社區建設成本；免費向俱樂部成員開放社區內的游泳池以及社區電影院，形成資源共享的社區環境。

（三）兒童的福祉：促進社區青少年健康發展

BGCA在社區矯正、幫助兒童遠離暴力侵害，培養健康人格以及社會責任感方面發揮重要作用。同時，志愿者大規模地參與俱樂部的管理、運行和日常活動。美國的志愿服務和志愿者組織發展完善，美國志愿服務從青少年就開始抓起，學校長期以來鼓勵并指導學生參加志愿活動，以培養學生的社會責任感，將其作為升學或畢業的考核標準，對志愿服務做硬性要求。在BGCA中有80%上的為青少年志愿者，主要由30%的高中生志愿者和40%的中小學志愿者以及10%的國際志愿者。同時，推行國際合項目，BGCA通過招募來自世界各地的志愿者促進青少年兒童的全面發展。非營利組織在社區居民心中樹立了建設社區良好的值得信賴的新形象，也促進了美國民眾形成社區參與意識。

四、非營利組織發揮重要作用的原因

（一）歷屆政府對非營利組織發展的重視

美國政府以“購買公共服務”等政策，采取項目規劃和項目規定來實施計劃、確定評估指標體系等方式，引導和扶植政府和社會所需要的非營利組織。各級政府也主要通過這種購買服務的方式為居民提供各種各樣的社區服務。20世紀60年代，聯邦政府開始強調政府以合同的方式向非營利組織購買社會服務以滿足社區居民的需求。

（二）法律政策支持非營利組織的發展

與其他國家相比，美國非營利組織的法律制度復雜而系統。美國非營利組織的主要法律依據是《聯邦稅法典》，該法典關于美國非營利組織的相關規定有數千條之多，再加上其他部門條例、法院的判例以及各州的法律，整個美國非營利組織的法律制度體系極為復雜。因此，美國非營利組織的法律制度是一個精細化的龐大體系。對非營利組織與免稅登記等有明確的規定，享受稅收減免待遇，促進非營利組織的規范化以及降低其運行成本，促進非營利組織的發展。

（三）社會的廣泛參與

全民參與志愿活動已成為美國社區文化的一個顯著特征。首先，美國注重志愿服務教育，促進社區青少年參與社區建設。美國從幼兒園開始就與家長合作，開展對兒童的志愿服務教育，將志愿服務與升學資格掛鉤。美國高中也明文規定，如果學生沒有在社區志愿服務60小時以上的記錄，就不能如期畢業，難以進入高等院校。美國高中生參與和志愿服務已成為一種風尚。美國的志愿服務和志愿者組織發展完善，美國具有互幫互助的自治傳統，公民志愿和精神是美國社會主流文化的重要組成部分。

（四）多部門監督和管理

美國非營利組織之所以可以能夠蓬勃發展，美國健全的社會信用體系發揮了重要的作用，以及綜合管理手段發揮了效應。首先，美國每個州都有非營利機構的管理部門，包括登記機關、稅務機關、審計機關和政府有關主管部門等。管理部門通過法律法規及其有關判例對非營利組織進行規范和管理。政府部門的管理人員經常到非營利組織開展調查，對非營利組織的有關報告進行審查。其次，司法部門是非營利組織的登記、監督機構，負責非營利組織的日常監督工作。最后，美國還委托國家慈善信息局、人類慈善咨詢服務組合和宗教事務委員會等機構，制定相應的管理標準，評估非營利組織的運營情況，對非營利組織進行監督管理。

（五）非營利組織人員綜合素質高

非營利組織的理事會構成具有多樣性，包括商業成功人士、專家學者、社會名流、律師、財務人員和服務人群代表等。這些人員具有特別的資源和技能，知識層次高，社會資源廣，具有社會的奉獻精神，能夠對組織進行有效的合法管理，使志愿者組織能夠以最少的成本提供最多的服務。其次，非營利組織成員中還包括一些具有專業知識與技能的志愿者。能夠為社區居民提供更為專業的服務。

五、非營利組織參與社區建設對我國的啟示

美國的非營利組織是社區建設中的主力軍，發揮著極其重要和積極的作用。而美國政府的推動促進了非營利組織的發展，法律制定和監管等方面促進了非營利組織的規范化和法制化，積累了豐富的經驗。我國目前正處于政府轉型時期，并以“小政府大社會”為社會管理的改革目標。隨著人民生活水平的提高，社區居民的需求也日益豐富，而僅僅依靠政府已然無法滿足社區居民龐大的需求。因此，建立符合社會主義市場經濟體制的社區管理和社區服務迫在眉睫。盡管美國與中國在意識形態、社會結構以及歷史文化等方面有很多不同，但是我們仍能從美國非營利組織在社會建設方面借鑒很多地方，與我國的實際情況相結合，形成具有中國特色的非營利組織發展道路和積極參與社區建設模式。

（一）轉變觀念，加強政府與非營利組織的合作關系

轉變觀念，充分認識到非營利組織在社區管理中的積極作用。首先，政府要徹底轉變原有的包辦一切“全能型政府”的理念，加快轉變政府職能，促進簡政放權。加大財政的支持力度，促進非營利組織的發展，充分認識到非營利組織在社區建設中的重要作用。降低非營利組織準入門檻，逐步將一些服務職能下放給社區非營利組織。用積極的政策和有效的方式推進非營利組織的發展。其次，政府通過購買服務的形式，逐漸將政府承擔的社會服務轉交給非營利組織去做。建立政府和非營利組織的伙伴關系，而非管理與被管理的體制，保持非營利組織的獨立性和管理的自主性。最后，要實現非營利組織和居委會，做好政府和社區的橋梁。

（二）制定和完善法律法規，促進非營利組織的規范化和制度化

第一，政府必須完善法律法規，改進管理體制，規范非營利組織的管理和運作，使其能公眾合法地位社區公民服務。合理界定政府的職責和非營利組織的權責范圍，為非營利組織的發展提供法律支撐。同時非營利組織之所以發揮作用，絕大程度上得益于非營利組織的獨立性。因此，盡快建立完善的法律，明確各方的職責范圍，為非營利機構的獨立運作和公益服務創造活動的空間。第二。政府需要規范非營利組織登記管理和免稅制度，通過建立對非營利組織的稅收優惠政策促進非營利組織的發展，而稅收優惠政策又反過來成為政府監督非營利組織的手段。要合理構建享受稅收優惠政策的標準，加大對非營利組織的監督力度。只有符合標準的良好的非營利組織才有可能獲得稅收減免的優惠政策，監督促進其為社區居民提供良好的服務。

（三）逐步推進社區非營利組織的體系建設

首先，我國非營利組織的發展要結合我國的特色，在社區自我管理中要加強現有的社區居委會自治組織中與非營利組織的合作關系。居委會要代表社區居民。協調社區居民與政府以及非營利組織之間的關系，充分了解社區居民的需求，為社區居民提供良好的服務。其次，居委會要發揮幫助非營利組織同其他駐地單位的良好關系，做好非營利組織與社區資源之間的橋梁作用，促進非營利組織的在社區中的發展，加強非營利組織在社區內實現資源共享，為其提供良好的社區平臺。

（四）加強非營利組織的自身建設，提高管理人員的整體素質

首先，提高其自治能力。認清與政府是平等交流的伙伴關系而非政府的附屬關系，是以滿足社區居民的需求服務為宗旨。其次，要培養專業化的組織隊伍，注重學歷層次，招收高素質人才并進行專業化的培訓。最后，要大力培養公民的志愿服務意識，通過鼓勵社區居民積極參與社區的公益活動，將分散居住的社區居民結合起來，投入到非營利組織的管理和服務中去，并從社區成員中挑選有能力的成員擔任非營利組織的管理人員，加強社區的交流與發展。

總之，隨著我國社會結構的發展以及政府職能的轉型。非營利組織將日益發揮重要作用，非營利組織參與社區建設也將成為新的趨勢。我國要加快構建促進非營利組織發展的社會環境，完善非營利組織的相關法律法規，促進非營利組織的規范化和法律化，同時還需培養全國范圍內的志愿服務精神，使志愿服務逐漸成為一種社會習慣。