高校科研經費管理政策制度改革現狀及未來趨勢

葉青松　陳豐　王麗

摘要：人才培養和科學研究是現代高校的兩大基本任務，隨著高校獲得科研項目和科研經費的快速增加，科研經費使用管理問題也日益凸顯。文章通過對2006—2015年間國家科研經費管理政策改革成效及不足分析，提出了高校科研經費管理政策制度改革的重點方向及具體措施。

關鍵詞：科研經費 政策制度 改革現狀與趨勢 高校

中圖分類號：F233 文獻標識碼：A

文章編號：1004-4914（2016）07-112-04

近年來，隨著國家和企事業單位加大科研投入，以及高校辦學規模和辦學力量的增大，高校承擔的科研項目和獲得的科研經費呈現“雙增加”趨勢，科研經費不僅成為學校重要的經費來源，發揮著提升科研水平的重要保障，更是廣大教師彌補薪酬收入過低的重要途徑。高校科研經費投入使用及管理越來越受到國家、社會、學校和教師的重視，如何在保障科研經費投入使用規范化同時，有效提升科研人員積極性已成為當前及今后一段時間科研經費管理制度改革的重點。

一、我國高校科研經費使用及管理存在的問題

1.高校科研經費投入失衡問題。據統計，全國共投入研究與試驗發展（R&D）經費由2006年的3003.1億元增長到2014年的13015.6億元，其中，國家財政科學技術支出由2006年的1688.5億元增長到2014年的6454.5億元。在所有科技支出中，基礎研究的經費支出也由2006年的155.8億元增長到2014年的613.5億元。雖然國家和企事業單位科技經費投入快速增加，但其投入結構失衡問題卻長期存在，表現為：一是科技經費投入總體結構不合理，基礎性科研經費投入比例偏低，存在重應用輕基礎，重“橫向”輕“縱向”現象。二是我國競爭性科研經費投入政策易導致“學術大腕”易于爭取經費，存在比較嚴重的集中現象和貧富不均問題，造成科研經費配置中的“馬太效應”問題越來越普遍和嚴重。三是科研項目經費中的直接費用和間接費用結構不合理，間接費用補償和人力成本補償不到位，易造成教學資源被擠壓占用和福利待遇“票據化”問題，造成各高校的事業經費全部花光或略有超支，而科研經費總有結存，造成科研項目研究成本并沒有得到真實的反映，造成教學投入被侵占、教學質量無法得到很好保障和提升，這也是很多年來，高校人才教育培養質量被社會所詬病的原因之一。

2.高校科研經費使用失范問題。主要為：一是通過關聯交易、合作科研、虛列業務等方式，違規將科研經費轉移到相關合作單位，造成學校科研經費體外循環，導致科研經費開支核算不實，脫離學校監管問題。二是存在利用虛假業務、虛假票據報銷開支勞務費、家庭開支，套取科研資金的現象。三是存在科研項目間串用經費情況，存在縱向科研經費開支橫向科研經費支出情況。四是存在結題不結賬，不按規定進行課題結余經費結算等。五是科研成果違規轉移給相關企事業單位使用，避開學校監管，造成國有科研成果轉化收益流失。

3.高校科研經費監管失效問題。監管效果還沒有真正發揮。一是科研項目申報階段預算編制校內審查不實不嚴，科研項目申報階段往往都是課題項目組內的小團體協作，學校在此階段僅起著通知發放、申報書收集、形式審查等組織工作，對于科研項目經費預算申報等實質性內容審查缺乏，不夠嚴格和詳實，影響了科研項目預算申報的準確性和全面性，造成預算申報、預算執行和預算調整、結題決算等脫節。二是當前以科研項目、經費及成果為核心的高校排名競爭壓力下，各高校為了鼓勵教師從事科研的積極性，對科研經費的使用管理都比較寬松，會計審核、審計監督、部門審查等較弱化，對經費使用僅能從形式上負責審查，缺乏對業務內容、業務真實性審查。三是財務部門重核算輕審核，在科研經費來源范圍廣，支出業務類型情況復雜，財務部門很難對經費開支內容、數量與科研活動的相關性、合理性進行全面判斷。四是內部審計沒有將科研經費審計納入日常業務范圍，缺乏全過程審計參與。

二、2006年以來我國科研經費管理政策改革現狀與成效分析

（一）國家層面科研經費管理政策變遷歷程

2001年底，隨著《關于國家科研計劃實施課題制管理的規定》文件的出臺，我國科研體制管理進入一個新的更高階段，在此后的“十一五”和“十二五”，以及“十三五”開局之年，國家不斷調整和改革科研經費管理政策（具體見表1），推動科技體制改革發展，推動科技創新發展。

在此期間，教育部門為進一步落實國家有關科研經費管理政策制度，加強高校科研經費管理，促進高校科技創新與人才培養協調發展，先后也頒布了系列政策文件，具體見附表2。

“十一五”期間，根據《國家中長期科學和技術發展規劃綱要（2006-2020年）》要求，國家發布了系列專項經費管理辦法，確定了以“管理費”提取為代表的間接成本補償的開始，雖然提取比例和范圍很低。“十二五”期間，隨著財教【2011】434號和國發【2014】11號文件的發布，國家重點對科研經費投入使用管理體制進行了整合和調整，加強了科研項目整合，明確了間接成本補償機制，嚴格了經費使用監管舉措等。

（二）高校科研經費管理政策改革成效與不足分析

1.預算管理政策改革成效與不足。目前，科研經費預算編制在科研經費支出結構和支出用途上已開始了部分改革：一是在預算編制申報方面，取消經費支出結構的比例限制，規定課題項目負責人在編制課題直接費用預算時，可完全根據課題項目研究需要，自行編制各項支出預算安排，同時擴大了勞務費支出范圍，增加了社會保險等補助費用支出。二是在預算執行調整方面，考慮到課題研究期限長，原有預算測算依據會發生變化，規定在課題總預算不變情況下，材料費、測試化驗加工費、燃料動力費、出版文獻費、其他支出預算調整，由課題承擔審批，科技部或相關資助單位在中期財務檢查或財務驗收時予以確認；直接費用中的會議費、差旅費和國際合作與交流費等三項費用，可在三項總額內調劑使用，適當擴大了高校和課題組在預算編制與預算調整、預算執行中的自主權。三是在預算經費下撥方面，目前自然科學基金項目間接費用按照20%-10%的超額遞減比例直接劃撥到項目承擔單位，有效突出項目承擔單位的統籌作用。但就目前的改革力度來看，還存在如下不足：一是預算支出細目設計的還比較細，涉及從材料費到燃動費共十一類，過細的預算支出細目不利于預算編制和執行，易導致預算執行偏差出現，造成人為調整預算執行業務報銷。二是預算調整程序還比較復雜，高校在預算調整方面的自主權還比較小。三是間接經費未能實現所有項目直接核定和劃撥學校，目前除自然科學基金項目外，其他科技項目都需要課題申請者在預算申請過程中申報間接經費預算。

2.間接成本補償政策改革成效與不足。“十二五”后期，我國明確了間接成本的補償渠道和標準，規定間接費用預算由項目主管部門結合項目學科特點、依托單位信用評價等級因素綜合統一核定，有利于保證項目承擔單位足額獲得間接成本補償，目前《國家自然科學基金資助項目資金管理辦法》規定間接成本補償標準實行20%-10%的超額遞減比例法。改革了間接成本補償下撥方式，間接成本不再與直接費用掛鉤，統一直接劃撥到學校，由學校統籌使用。但該項政策改進還存在如下不足：一是間接成本補償標準過低。相對于國外40%-50%的間接成本補償標準，目前我國高校在進行科研研究中獲得補償還比較低，還不能完全彌補學校為此付出的管理投入、設施投入和科研人力投入等。二是間接成本統籌使用規定不明確。高校對間接費用的統籌管理、間接費用使用范圍等規定不明確，存在以某種形式返還給課題組實際使用等問題。三是間接成本分攤方法和計算依據沒有考慮校際差異和學科差異，簡單的按照統一標準進行下撥，不利于推動不同高校實事求是進行科研創新活動，也不利于高校分類發展。

3.人員績效支出政策改革成效與不足。“十一五”期間，僅民口科技重大專項中科研人員獎勵規定，相關支出一般不超過直接費扣除設備購置費和基本建設費后的5%。“十二五”期間，規定所有科研項目都應提取間接費用，且間接費用中人員績效支出不超過直接費用扣除設備購置費的5%。可以說，相對于“十一五”期間，“十二五”期間進一步拓展了人員績效支出范圍、渠道和比例，但其政策改革依然存在如下不足：一是人員績效支出比例過低，不利于調動科研人員從事科技創新的積極性，沒有完全彌補廣大教師從事科學研究的額外智力付出，也是造成科研人員違法違紀案件發生的重要原因之一。二是人員績效支出僅從間接成本補償中列支，沒有將科研人員從事科研活動所付出的智力勞動視為科研直接成本，容易從薪酬支付邏輯上造成科研侵占教學投入問題。三是人員績效支出沒有考慮到人員薪酬待遇的統籌問題，沒有從時間、精力等教學投入保障方面去考慮科研人員績效支出標準和限額問題，造成事實上的重科研輕教學。

4.結余經費留用政策改革成效及不足。“十一五”期間，科技部、民口科技重大專項項目結余經費須按原渠道收回，其中僅自然科學基金結題項目的結余經費，可用于項目承擔單位的自然科學基礎研究或部分應用研究工作。財教[2011]434號文件繼續規定，課題結余經費應當按原渠道收回科技部或相關主管部門，由科技部或相關主管部門按照財政部關于財政撥款結轉和結余資金管理的有關規定執行。“十二五”后期，國發[2014]11號文件規定，項目完成任務目標并通過驗收，且承擔單位信用評價好的，項目結余資金按規定在一定期限內（其中，自然科學基金明確為2年）由單位統籌安排用于科研活動的直接支出，并將使用情況報項目主管部門；未通過驗收和整改后通過驗收的項目，或承擔單位信用評價差的，結余資金按原渠道收回。可以說，從“十一五”到“十二五”前期的“一刀切”上升到“十二五”后期的，通過驗收并且信用良好情況下的結余留用政策建立、更有利于科學研究的長期發展，有利于科研信用管理和評價激勵機制的建立。但在結余經費的額度限制、具體使用方向、后續監管等方面，還缺乏具體規定，特別是在國庫集中支付情況下，如何做好項目研究結題期限與國庫資金規定使用年限之間的協調問題，讓結余經費真正能結余下來、真正用于科研項目仍是需要解決的難題。

5.經費監管政策改革成效及不足。財教[2011]434號文件強化了課題承擔單位的職責，明確“課題承擔單位是課題經費使用和管理的責任主體，應當建立健全經費管理制度，完善內部控制和監督制約機制，……財政部門、科技部門、相關主管部門應采用專項審計、中期財務檢查、財務驗收、績效評價等多種方式實施監督檢查。建立健全信用管理機制。積極推進信息公開”。國發[2014]11號文件進一步規范了科研項目資金使用行為，明確了若干‘不得行為；改進了科研項目資金結算方式，明確使用“公務卡”支付制度和銀行轉賬結算制度；完善信用管理，提出建立全過程信用記錄制度，實施信用評級與結余經費留用掛鉤制度等，建立科研信息公開制度和科技報告制度等通過多種政策措施，加強科研經費管理。可以說，國家一方面對科研承擔單位和課題組實施簡政放權，另一方面也進一步強化和完善了經費監管。但在相關政策制度落實方面還需要進一步細化，需要教育主管部門會同財政、科技部門，針對高校實際情況，一要建立健全協同監管體系，二要嚴格落實監管舉措。

三、深化高校科研經費管理政策改革的建議

1.在完善高校財政撥款制度改革的基礎上，進一步優化高校“定額撥款加專項撥款”制度，全面推行科研基本撥款和科研競爭撥款制度。

我國高校財政撥款一般采用“生均定額撥款加專項經費撥款”方式，對于科研經費來說，其主要為專項經費撥款，主要通過項目競爭方式取得。我們需要從高校分類改革入手，基于高校的人才培養和科學研究兩大基本職能，按照分類管理原則，借鑒英國的“雙資助”體系，適當調整現行財政撥款政策，從財政撥款政策導向上，保障高校教學質量，避免教學經費被侵占，又要促進科研的長期穩定發展。一是在現行生均定額撥款和專項撥款的基礎上，結合中央部屬高校科研基本業務費撥款做法，增加地方高校科研基本經費撥款并逐步提高撥款比重，支持高校能長期側重基礎研究。二是按照分類撥款原則，建立按照評估體系，根據各項科研投入產出水平，合理確定科研經費基礎撥款系數，真正實現高校分類管理、分層發展，從財政撥款政策導向上引導高校特色發展，重視人才教學培養投入，保證教學質量。讓具有科學研究比較優勢的高校、學科、教師從事科學研究，真正提高科學研究產出質量。三是嚴格教學收入與科研收入之間的支出范圍規定，避免教學投入被侵占。

2.在科研計劃項目整合基礎上，加快推進各類科研計劃項目經費使用辦法的出臺，建立科研經費彈性預算制度。

解決科學研究規律與科研經費預算規范性、權威性之間的矛盾：一是要加強科學研究活動與科研經費預算編制之間的溝通，實現業務活動與預算編制的相互協調，保證預算編制的合理性、可行性。二是考慮到科學研究活動的復雜性和變化性，適當增加預算編制的彈性空間，保證預算安排在一定范圍內促進科學研究活動，約束科學研究過程中的經費支出。三是提高科學研究過程的預算調整便捷性，建立課題組到高校之間的預算調整評審，通過完善內部控制實現預算調整既合規又便捷。為此，首先，高校及課題組要重視科研經費預算編制工作，加強預算編制的輔導與審核，提高科研經費需求預測的準確性。其次，進一步深化科研經費預算改革，實行彈性預算制度，允許經費預算編制和執行在一定范圍內進行自由浮動，簡化歸并項目經費預算欄目，根據不同學科和科研類型進行經費支出上的分類管理。從政策上給科研經費預算松綁，提高科研承擔單位和課題組在預算編制與執行、調整方面的自主權、靈活性。同時加強預算編制與執行的監管。

3.在規范科研全成本核算基礎上，進一步明確間接成本分攤辦法和使用辦法，適度提高間接成本補償標準。

我國已確定了科研直接成本和間接成本制度，應進一步明確間接成本的內涵和構成，改進間接成本補償比例的確定方法，不同高校、學科適用不同的間接成本補償比例。減少人員經費支出的限制，可擴大間接成本中的人員績效支出比例，或允許在直接成本中開支人員支出。政府對于不同層次、性質的大學和學科應制定不同的成本核算制度，并給予差額間接成本補償。我們應借鑒㈣英國政府推行的TRAC和FEC方法：一是加快完善我國科研項目成本核算辦法，對高校科研項目的全成本核算的模式、過程和計算方法進行系統的探索。二是通過全成本核算與管理，進一步測算間接成本消耗水平，不斷提升間接成本補償標準，完善間接成本使用管理規程，防止出現間接成本通過課題補償形式反饋到科研項目課題組。三是細化間接成本補償標準結算方法。政府應制訂全面、統一、規范、合理、可行的科研間接費用管理制度，明確間接費用的核算內容，規范間接費用開支范圍和標準。實施差異化、精細化的間接費用補償政策，明確不同類型項目和不同類型高校的補償比例，通過項目系數和學校系數實現差異化補償，將間接費用補償標準與高校的科研信用、科研能力進行有效掛鉤，實現三年一評估，從而加強高校自身建設。

4.在大力推進高校人事改革和薪酬體系改革的基礎上，進一步規范高校教師的教學與科研薪酬待遇，合理確定教師從事科學研究報酬水平。

我國高校教師及其薪酬一般受到編制和標準控制，按照基礎工資加績效工資組成，主要按照崗位和職稱職務進行確定。高校在確定教師薪酬過程中，沒有合理進行教師教學工作量和科研工作量的區分，加之現行教師從事科研活動不能從科研項目中直接獲得報酬政策，以及生均定額撥款體制，一方面導致學校需從工資總額中給予科研獎勵，包括科研論文獎勵等；另一方面造成科研教師想法設法通過“票據福利化”形式獲得科研報酬。為此，一是適當增加科研績效支出比例是促進科研人員科研積極性的重要保障。美國大學∞對科研實行全成本核算，科研經費投入充分考慮了學校承擔科研項目的“間接成本”，包括在職人員科研工資在內的“完全”成本，保證了高校教學、科研事業的協調發展，具有明顯的“重人輕物”的特征。我國科研項目僅明確了科研直接支出范圍，雖考慮到間接成本補償，但沒有全面考慮到科研人員參與科研的時間和精力，科研人員績效支出比較低。二是高校科學研究應充分考慮在職教師的智力勞動，按照收支配比原則，應考慮在職教師的科學勞動付出，不能將教師從事科學研究視為額外的、興趣性的、無償的教學工作之外的工作。科學研究應合理分擔教師從事科學研究而減少的教學投入所帶來的成本，將現有人員績效支出調整到科研經費的直接費用中。三是為防止在職教師過多的精力投入科研活動而影響教學，或鼓勵專職科研人員從事科學研究，應借鑒英美國家的做法，對教師的薪酬實行限制，科學改革目前的薪酬構成，根據教師從事教學和科研任務的能力，精力，實行不同的薪酬標準。

5.在大力推進課題信息公開和信用評價制度的基礎上，進一步規范高校科研經費收支會計核算，完善課題結余經費繼續留用政策。

為提高科研項目資金的使用效益，避免突擊花錢和亂花錢等問題，國發[2014]11號文件規定“項目完成任務目標并通過驗收，且承擔單位信用評價好的，項目結余資金按規定在一定期限內由單位統籌安排用于科研活動的直接支出，并將使用情況報項目主管部門；未通過驗收和整改后通過驗收的項目，或承擔單位信用評價差的，結余資金按原渠道收回”。為此，要保證結余經費留用政策用的好、用的規范，真正發揮結余經費留用政策的正向作用：一是要加強科研預算編制與執行，它是加強結余經費留用管理的第一步，也是結余經費存在的合理前提，否則單純強調結余經費留用，必然導致預算編制的弱化，導致課題完成而結余經費量過大等情況出現。二是大力推進科研課題信息公開和信用評價工作，完善信息公開和信用評價制度，建立科研信息公開網和信用評價委員會。三是進一步完善高校內部控制和會計核算，將科研項目研究起始日期與經費撥款到位日統一起來，即項目經費撥款到位日為科研項目研究的起始日期。通過會計核算信息化手段，運用科目項目結構化控制，實現科研經費總額支出與單項支出雙控制，及時反映科研項目經費支出情況。四是加快出臺結余經費留用的處置辦法，包括結余經費留用的歸屬，具體留用期限（目前僅自然科學基金項目調整為2年內），結余經費留用的具體使用用途和范圍，嚴格規定留用經費只能用于后續拓展性研究，只能用于材料、測試等直接費用開支，限制結余經費留用的隨意性，避免科研經費管理政策的盲區。